伍勁松鄧芬妮

試論法律正當(dāng)性對地方立法權(quán)之規(guī)制
——以廣州市“年票制”為例

伍勁松鄧芬妮*

探尋制度的合法性是公法研究的核心，任何制度合法性的確證又是制度本身無法回避的問題。作為最早實施路橋費年票制的地方之一，廣州已邁入了第16個年頭。但自實施以來，其正當(dāng)性一直飽受質(zhì)疑和爭議。實質(zhì)上，對年票制度合法性的追問乃是對地方立法權(quán)正當(dāng)性追問的延伸，對其合法性的探究應(yīng)從法律依據(jù)、國家政策以及制度自身的必要性入手。因此，在內(nèi)容上要滿足合法律性的規(guī)定；在程序上要有嚴(yán)格的備案審查制度；在實效上要經(jīng)受起社會輿論的檢驗。

地方立法權(quán)年票制法律正當(dāng)性合法性合理性

一、問題的提出

探尋制度的合法性是公法研究的核心。自馬克斯·韋伯系統(tǒng)闡發(fā)合法性理論以來，人們一般在經(jīng)驗合法性和規(guī)范合法性這兩個層面使用合法性概念?！敖?jīng)驗合法性所表征的是人們對一般意義上的法律或法律規(guī)范的事實上的接受，規(guī)范合法性則表征法律或法律規(guī)范的可接受性（acceptability）。”①C.B.Gray：The Philosophy ofLaw:an Encyclpedia，Garland Publishing Inc，1999，p493.從方法論上說，前者側(cè)重于實證分析，后者側(cè)重于規(guī)范考量。對于公法研究而言，其基本任務(wù)之一在于為政府行為的合法性提供確當(dāng)性根據(jù)?？梢赃@樣說，在現(xiàn)代社會中，只有當(dāng)政府行為經(jīng)受起了合法性的拷問時，與之相關(guān)的合法性質(zhì)疑才能消除，其正當(dāng)性才能最終確證。②王歡：《行政裁量基準(zhǔn)制度的合法性問題研究》，載《湖南社會科學(xué)》2011年第4期。年票制度在公眾乃至學(xué)者視野中具有如此尷尬地位亦是因為其合法性的缺失所致。廣州市于2000年頒布了《廣州市城市路橋隧道車輛通行費年票制試行辦法》（以下簡稱《年票制試行辦法》），并于2013年摘除“試行”的頭銜，正式更名為《廣州市城市路橋隧道車輛通行費年票制辦法》（以下簡稱《年票制辦法》）。客觀而言，年票制的施行有一定成效，在采用年票制的16年中，廣州市城市道路的交通流量得到有效的疏導(dǎo)，擁堵情況得到一定程度的緩解，通行率有所提高。而且從2000年的《年票制試行辦法》到2013年的《年票制辦法》，廣州市政府的依法行政水平有顯著提高，體現(xiàn)在諸如尋求上位法的依據(jù)、廢止了廣受批評的“本市車輛必須在每年辦理年審手續(xù)前繳納年票通行費”等規(guī)定。

然而，不可忽視的是廢除年票制的呼聲自2001年正式“試行”以來就時有耳聞。“我今天發(fā)言的題目是依法行政，取消年票。”隨著廣東省政協(xié)委員江佐中在今年“兩會”的發(fā)言，年票制的存廢問題又再次引發(fā)了社會公眾的熱議。近年來，年票制的施行情況越來越不如人意，可以說是陷入了一種尷尬的境地。雖然，有關(guān)部門對征收年票費樂此不彼，有時甚至采用“強制性”的方法“迫使”社會公眾購買。與此形成鮮明對比的是，年票的征收受到越來越多的詬病和質(zhì)疑，呈現(xiàn)出一種“此消彼長”的態(tài)勢：一方面，交納年費的車主逐漸減少。如，作為最早引入年票制的地方之一，截至2015年，廣州市有近過半的車主沒有購買年票。另一方面，越來越多的車主和企業(yè)將負(fù)責(zé)年票批復(fù)、收費和管理的行政機關(guān)作為被告向人民法院提起了行政訴訟。③近年來，廣東省各市以年票征收不合法、不合理而提起的行政訴訟時有出現(xiàn)，且影響范圍和程度不斷擴大，有的當(dāng)事人甚至因與年票制“死磕”而被譽為“年票訴訟專家”。例如2016年4月28日，廣州律師廖建勛認(rèn)為廣州市交委和市政設(shè)施收費處收取年票費和滯納金的行為違法，提起了行政訴訟，目前還在審理當(dāng)中。又如，2011年2月，東莞飛馳公司法定代理人蔣明亮以車輛年審被拒為由將東莞市交警支隊告上法庭，但法院以證據(jù)不足為由駁回起訴；于2011年8月，蔣明亮又以東莞市交通運輸局作出的行政處罰決定違法為由，將東莞市交通局告上法庭；其后蔣明亮又相繼代理和提起相關(guān)行政訴訟，一時之間名氣飛漲，廣為人知。雖然起訴結(jié)果多是敗訴或者被法院駁回起訴，但公眾以實際行動反對年票制的熱情不減反增，漸有“火熱化”的趨勢。

那么，為什么年票制的施行情況不理想？社會公眾對其的接受度為何不高？縱觀廣州市廢除年票制的輿論，可以發(fā)現(xiàn)其主張廢除的主要原因，總結(jié)為一點就是年票制的法律正當(dāng)性存在缺陷。這一質(zhì)疑包含兩層含義：一是施行年票制的法律依據(jù)為何？與上位法是否抵觸？二是年票的征收制度是否合理？征收程序是否正確反映民意？

二、何為年票制

（一）年票制的歷史沿革

上世紀(jì)八十年代以前，道路、橋梁等交通設(shè)施的投資建設(shè)和運營都是由國家大包大攬。但隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的加快，交通設(shè)施的公共需求陡然加大，而僅僅由財政來進行投資運營的體制缺陷就逐漸被暴露和放大，使得各地政府財政負(fù)擔(dān)加重，難以為繼。在八十年代后期，基于緩解政府財政負(fù)債情況和加快我國交通設(shè)施建設(shè)步伐的雙重考慮，國家決定改變交通設(shè)施的投資和運營方式，鼓勵和號召“貸款修路，收費還貸”。于此，公路收費制就自然而然的進入了交通設(shè)施領(lǐng)域。而年票制的出現(xiàn)則是交通設(shè)施收費運營機制變革的結(jié)果，其可以說是次票收費方式的“改良品”和“替代品”。年票制的一大特點就是避免了次票收費的重復(fù)繁瑣手續(xù)。通過采用一次性收費的方式，大大降低了收費成本，極大地提高了公路的整體使用效率，有力地平衡了交通的流量。由此，年票制的施行受到了廣大行政機關(guān)的歡迎和青睞。

根據(jù)《收費公路管理條例》和2013年頒布的《廣東省公路條例》、廣州市的《年票制辦法》的有關(guān)規(guī)定，年票，全稱是路橋隧道車輛通行費年票，是指對在本地市年票區(qū)域內(nèi)登記上牌的機動車輛和長期在本地市年票制區(qū)域內(nèi)行駛的外地車輛，有關(guān)行政部門向機動車輛的所有者一次性征收的全年通行費。相對于次票收費方式按通行次數(shù)收費而言，年票就是“一年一車一票”，即一輛車一年交納一次費用。

作為最早實施路橋費年票制的地方之一，廣東省自2000年開始就陸續(xù)開始“試行”，至今已有16年。其中，廣州市最早開始施行年票制，其次是珠三角地區(qū)，繼而向粵東、粵西、粵北和粵南推行，具體的施行情況如圖1所示。首先，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，廣東省各地多采用地方規(guī)范性文件的方式為年票制的施行提供執(zhí)法依據(jù)，經(jīng)過試行后，再通過地方規(guī)章的形式予以規(guī)定和規(guī)范化。其次，由于各市的經(jīng)濟發(fā)展水平存在客觀差距，各市的收費標(biāo)準(zhǔn)和劃分依據(jù)均有各地特色，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

圖1廣東省部分市“年票制”相關(guān)文件統(tǒng)計表

（二）《年票制辦法》的性質(zhì)

廣州市政府制定并頒布《年票制辦法》的行為是一種典型的抽象性行政行為，是一種行政立法行為，其具有普遍約束力且不可訴的特點。抽象性行政行為是行政主體行使職權(quán)的重要形式之一，尤其是行政立法行為，由于其調(diào)整范圍的不特定性、長期性和廣泛性的特點，對行政相對人權(quán)利義務(wù)造成的影響尤為可觀。廣州市政府制定并頒布《年票制辦法》的行為性質(zhì)，具體而言如下所述：

首先，就行政行為的性質(zhì)而言，廣州市政府制定并頒布的《年票制辦法》屬于抽象行政行為。抽象行政行為是指由行政主體針對不特定的行政相對人單方作出的具有普遍約束力的行政行為。④胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第296頁。從動態(tài)方面看，指國家行政機關(guān)針對不特定的任何不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。從靜態(tài)的方面看，指國家行政機關(guān)針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。⑤崔卓蘭主編：《行政法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社1998年版，第132頁。廣州市政府制定《年票制辦法》的行為，從制定目的而言，是為了履行行政職責(zé)，對收費公路進行管理和服務(wù)，屬于行政機關(guān)的職責(zé)和權(quán)限范圍；從制定主體而言，《年票制辦法》的制定主體是廣州市人民政府，是國家行政機關(guān)，有權(quán)制定行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件；從其適用效力而言，《年票制辦法》的行政相對人具有不特定性，其效力具有普遍性。可見，廣州市政府制定并頒布的《年票制辦法》無疑是一種抽象性行政行為。

其次，廣州市政府制定并頒布的《年票制辦法》是一種行政立法行為。抽象行政行為包括行政立法行為和制定規(guī)范性文件行為。其中，行政立法是指國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件的活動。⑥應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)教程》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第197頁。根據(jù)效力層級的不同，行政立法可以分為制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件三種類型。其中，制定行政規(guī)章是指有關(guān)行政主體在法定權(quán)限內(nèi)按照一定程序，根據(jù)法律和行政法規(guī)等制定的、具有普遍性法律效力的規(guī)范性文件的總稱?！赌昶敝妻k法》屬于地方性行政規(guī)章的范疇，其是由廣州市政府制定的普遍適用于本地區(qū)路橋隧道車輛管理工作的規(guī)范性文件。

（三）廣州市現(xiàn)行年票制的特點

以廣州市“年票制”為例，在主張廢除年票制的聲討中，其征收的范圍、對象和期限成為了大家群起而攻的對象。在此，有必要對廣州市現(xiàn)行年票費用的征收范圍、對象和期限進行闡述。

首先，就年票征收范圍而言，限于本市施行年票制的區(qū)域。根據(jù)《辦法》第三條規(guī)定：“實行年票制收費的區(qū)域范圍、標(biāo)準(zhǔn)和期限，按照省人民政府批準(zhǔn)的執(zhí)行”；《廣東省公路條例》第三十三條規(guī)定：“收費公路，是指符合公路法和《收費公路管理條例》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)依法收取車輛通行費的公路（含橋梁、隧道和渡口）。收費公路包括政府還貸公路和經(jīng)營性公路”；第三十四條規(guī)定：“經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)施行車輛通行費年票制”。此外，《收費公路管理條例》第四條明確規(guī)定：“全部由政府投資或者社會組織、個人捐資建設(shè)的公路，不得收取車輛通行費。”從公路建設(shè)資金來源看，年票的征收范圍主要包括政府還貸公路和經(jīng)營性公路，而不包括全由政府投資和社會組織、個人捐資建設(shè)的公路；從公路的劃分來看，收費的公路只限于橋梁、隧道和渡口三類，而不包括高速公路。就廣州市而言，年票制的施行范圍就限于政府還貸或經(jīng)營性的橋梁、隧道和渡口，而不包括全由政府投資、社會組織和個人捐資建設(shè)的非橋梁、隧道和渡口的公路。

其次，年票征收對象是在本地市年票區(qū)域內(nèi)登記上牌和長期行駛的外地車輛的所有者。其包含四層含義：其一，征收的范圍明確將普通公路的使用人中的行人和非機動車使用者排除在外；其二，以是否在本地市登記上牌為標(biāo)準(zhǔn)劃分收費對象范圍。根據(jù)是否在本地登記上牌分為本地車輛和外地車輛。對于外地車輛，又以通行頻率進一步劃分為長期行駛的外地車輛和臨時進入的外地車輛；而本地車輛則不加以此種區(qū)分。其三，針對在本地市登記上牌的機動車輛，無論其是否在本地市行駛，也不論其是否行駛收費路橋隧道，一律以機動車輛牌照的登記地為唯一標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，無區(qū)別的通過購買年票以繳納費用。其四，與本地車輛不同的是，外地車輛以通行的頻率為標(biāo)準(zhǔn)進行區(qū)分收費。其中，長期行駛的則是應(yīng)當(dāng)購買年票，而臨時進入的則可以通過購買次票的方式支付通行費?？梢姡瑢τ诒镜氐怯浀能囕v所有者而言，無論其使用的頻率多寡，購買年票都是沒有選擇的余地。對于外地車輛而言，還是存在一定選擇權(quán)的，可以根據(jù)通行次數(shù)的需要選擇最實惠、方便的方式交納路橋使用費。

最后，就廣州市而言，年票征收的期限一般是15年，最長不超過25年?！妒召M公路管理條例》第十四條對政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費期限分別進行了規(guī)定。對于政府還貸公路，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則，收費期限最長不超過15年；經(jīng)營性公路，按照收回投資并有合理回報的原則，收費期限最長不得超過25年。而且，第三十七條規(guī)定，收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費，沒有規(guī)定可以延長收費期限的情況。可見，就廣州市而言，年票征收的期限分為兩種，政府還貸的最長為15年，經(jīng)營性的最長為25年。

三、法律正當(dāng)性之意涵

近年來，我國法治建設(shè)取得了一定的成就，人們的法治意識逐漸提高，亦對行政機關(guān)行使權(quán)力的法律正當(dāng)性提出了更高的要求。法律正當(dāng)性，體現(xiàn)在行政法領(lǐng)域，則是行政權(quán)力的行使符合行政法基本原則的價值取向和要求。行政法基本原則是行政法中最普遍運用的原理和準(zhǔn)則，其內(nèi)涵隨著行政法理論和行政實踐的發(fā)展，不斷的豐富和完善。但歸根結(jié)底，合法性和合理性是行政法基本原則最重要和首要的內(nèi)容。

（一）合法性原則

合法性原則，是行政法治原則的重要組成部分，是指行政主體在行使行政權(quán)力或進行行政活動時，必須有法的依據(jù)，遵循法的規(guī)定，受法的約束，不得與法律相抵觸，是現(xiàn)代國家走向法治的必然選擇和必然要求。它要求行政主體的行政職權(quán)由法律法規(guī)設(shè)定和授予，其實施行政行為必須依照和遵守行政法律規(guī)范，實體和程序上的違法行為都應(yīng)當(dāng)無效且須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。⑦姚天宇、王勇：《“釣魚執(zhí)法”的行政違法性及其規(guī)制》，載《政治與法律》2012年第6期。

合法性原則主要包含兩個原則：法律優(yōu)先原則和法律保留原則。

法律優(yōu)先原則，是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。⑧曾祥華：《法律優(yōu)先與法律保留》，載《政治與法律》2005年第4期。也就是說，法律優(yōu)先原則只要求低位階法律規(guī)范的效力低于高位階法律規(guī)范的效力，前者要服從并不得與后者相抵觸。從這個意義上而言，法律優(yōu)先原則側(cè)重于強調(diào)維護法律對于行政行為的優(yōu)越地位，而不要求所有的行政行為都有法律依據(jù)。其又可以派生出“根據(jù)法律”和“不抵觸”兩個原則。⑨周佑勇：《行政法中的法律優(yōu)先原則研究》，載《中國法學(xué)》2005年第3期?！案鶕?jù)法律”原則是指行政立法因以上位法為行政立法的依據(jù)，其權(quán)力有明確的法律規(guī)定或授權(quán)?！安坏钟|”原則強調(diào)下位法不得與上位法相沖突，若發(fā)生沖突，則以上位法為依據(jù)。

法律保留原則，可以說是對法律優(yōu)先原則的有益補充，簡單而言，是指行政行為的作出必須要有法律的明確規(guī)定，否則就構(gòu)成違法。其強調(diào)的是行政主體行使行政權(quán)力要有明確的法律依據(jù)，也即“法無明文規(guī)定不可為”、“法無授權(quán)即禁止”。此外，自20世紀(jì)以后，行政機關(guān)在國家管理和社會治理、服務(wù)中地位的不斷提升，為了提高行政效率，其普遍獲得了議會授權(quán)的行政立法權(quán)。法律保留原則中的“法律”的內(nèi)涵也進而發(fā)生了改變。目前，學(xué)界普遍采用廣義意義上的“法律”，即“法律”不應(yīng)僅僅局限于議會制定的狹義上的法律，而是擴展至包括行政機關(guān)的行政立法在內(nèi)的廣義上的法律。

（二）合理性原則

合理性原則，是行政主體行使法律規(guī)定的自由裁量權(quán)時應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則，即行政主體不僅應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)規(guī)定的條件、種類和幅度范圍作出行政行為，而且還要這種行為符合法律的意圖和精神，符合公平正義等法律理性，⑩何景春：《行政比例與合理性原則的比較研究》，載《行政法學(xué)研究》2004年第2期。是合法性原則在行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域的延伸和發(fā)展，是合法性原則得以貫徹的必然要求。①羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第61頁。相對于合法性而言，合理性原則的適用范圍較小，但其卻對行政主體提出了更高的要求，其不僅僅要求形式上的合法性，還深入到了行使權(quán)力的實質(zhì)內(nèi)容層面，對行政行為的方式、范圍、種類和幅度等內(nèi)容進行考察。其具體表現(xiàn)為行政行為要具有正當(dāng)?shù)哪康暮蛣訖C，且在作出行政行為時充分考慮其他相關(guān)因素并遵循公平、公正原則。

合理性原則主要是指比例原則。比例原則，又名“最小侵害原則”和“禁止過度原則”，是指行政主體在實施行政施行為時，行政目標(biāo)的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)氖侄位蚍绞剑骖櫛Ｕ仙鐣怖婧途S護相對人的權(quán)利。簡而言之，就是行政行為的實施要有適當(dāng)性、必要性和均衡性。適當(dāng)性要求擬要實施的行政行為，尤其是對行政相對人權(quán)益不利或創(chuàng)設(shè)義務(wù)的行政行為，只有在該行為有助于實現(xiàn)其相應(yīng)行政目的時才可以實施。必要性則要求擬實施的行政行為要達到的行政目的是其他方案、手段無法實現(xiàn)或是對行政相對人權(quán)益造成最小損害。均衡性則強調(diào)行政主體擬實施的行政行為在符合適當(dāng)性和必要性的前提下，還要符合“收益大于成本”的經(jīng)濟理念，即通過該行政行為可能獲得的利益要大于可能損害的利益。

可以說，衡量一個行政行為是否具備法律正當(dāng)性，不僅要考察其是否于法有據(jù)，于法有權(quán)，符合法律的規(guī)定，而且還要考察行政行為的實施是否適當(dāng)，是否有其必要性，是否有助于平衡錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。

四、年票制正當(dāng)性之追問

（一）年票制合法性之困境

1.法律依據(jù)之缺失

廣州市政府2013年頒布的《年票制辦法》第一條規(guī)定，其是依據(jù)《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）、《收費公路管理條例》、《城市道路管理條例》和《廣東省公路條例》等法律法規(guī)，經(jīng)省人民政府同意而制定。2013年新修訂的《廣東省公路條例》第三十三條和第三十四條規(guī)定：“收費公路，是指符合公路法和《收費公路管理條例》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)依法收取車輛通行費的公路（含橋梁、隧道和渡口）。收費公路包括政府還貸公路和經(jīng)營性公路。省人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款。經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)實行車輛通行費年票制?！睋?jù)此，有的人就認(rèn)為廣州市施行路橋費年票制有上位法的依據(jù)。

然而根據(jù)更高位階的法律法規(guī)的規(guī)定，廣州市施行路橋費年票制的合法性就受到了挑戰(zhàn)和質(zhì)疑?！豆贩ā返诹龡l和六十八條規(guī)定：“收費公路車輛通行費的標(biāo)準(zhǔn)，由公路收費單位提出方案，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級物價行政主管部門審查批準(zhǔn)。收費公路的具體管理辦法，由國務(wù)院依照本法制定?！薄妒召M公路管理條例》第十一條、十五條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一還貸、統(tǒng)一還款。車輛通行費的收費標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依照價格法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行聽證，并按照下列程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)：（一）政府還貸公路的收費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門、財政部門審核后，報本級人民政府審查批準(zhǔn)。（二）經(jīng)營性公路的收費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門審核后，報本級人民政府審查批準(zhǔn)?！睙o論是根據(jù)《公路法》還是《收費公路管理條例》都只是規(guī)定了對路橋隧道的通行實行收費制，但對路橋隧道收費實行“年票制”并沒有只言片語的規(guī)定。廣州市政府在沒有上位法的根據(jù)下，超越權(quán)限自行擴大解釋制定路橋隧道年票制的行為無疑是與法相違，于法難容的。

另外，按廣州市《年票制辦法》第十四條規(guī)定：“征收的通行費按行政事業(yè)性收費管理規(guī)定……”，其將路橋隧道通行費的征收定性為行政事業(yè)性收費。姑且不論其是否合理正確，廣州市政府制定的“路橋隧道通行費年票制”仍然是沒有法律依據(jù)的。根據(jù)《廣東省行政事業(yè)性收費管理條例》的第六條：“行政事業(yè)性收費必須依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章。（一）全國人民代表大會及其常務(wù)委員會頒布的法律；（二）國務(wù)院制定或批準(zhǔn)制定的行政法規(guī)、頒布的規(guī)范性文件；（三）國家物價局、財政部根據(jù)法律和國務(wù)院行政法規(guī)制定的規(guī)章；（四）省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定和頒布并已報全國人大常委會和國務(wù)院備案的地方性法規(guī)；省人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常委會提請省人大常委會審議批準(zhǔn)制定的地方性法規(guī)；（五）省人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和省人民代表會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)所制定的規(guī)章?！比欢?，概覽廣州市《年票制辦法》的制定依據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)其與上述制定依據(jù)之間明顯存在沖突和抵觸，難以自圓其說，為其合法性提供有力支撐。

依據(jù)合法性原則的要求，行政立法要依據(jù)法律進行，且要有明確的法律規(guī)定，沒有法律的明確規(guī)定而作出的行政立法行為，就是無效、違法的行政行為，應(yīng)當(dāng)予以廢止。廣州市政府制定的《年票制辦法》雖然有地方性法規(guī)的依據(jù)，但其又明顯違反了比地方性法規(guī)法律效力層級更高的法律和行政法規(guī)的規(guī)定，其是否“根據(jù)法律”自是存疑的。

2.與上位法相抵觸

（1）廣州市“年票制”與《立法法》相抵觸

我國2015年新修訂的《立法法》第八條第七款規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收和征用只能由法律進行規(guī)定。在我國，行政征收除了憲法明確規(guī)定的土地征收制度外，還有就是稅、費的征收體制。收取路橋費，毫無疑問屬于行政征收的一種。然，依據(jù)《立法法》的規(guī)定，對公民個人財產(chǎn)的征收只能由法律進行規(guī)定，或者是必須有法律的依據(jù)。又根據(jù)國家財政部和發(fā)展改革委在2004年制定并頒布的《行政事業(yè)型收費項目審批管理暫行辦法》第十六條的規(guī)定：“下列情況不得批準(zhǔn)設(shè)立收費項目：……（四）收費具有地方性法規(guī)依據(jù)，但不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的；……?！笨梢?，廣州市《年票制辦法》規(guī)定的對公民個人征收路橋隧道費的內(nèi)容，如前所述，其雖有地方性法規(guī)的依據(jù)；但不符合法律、法規(guī)的規(guī)定，明顯與《立法法》的規(guī)定不相符。根據(jù)法律優(yōu)先原則，廣州市政府制定頒布的《年票制辦法》不具有法律依據(jù)，有“越權(quán)”之嫌。

（2）廣州市“年票制”與《收費公路管理條例》相抵觸

廣州市“年票制”違反了《收費公路管理條例》的禁止性規(guī)定?！妒召M公路管理條例》第三十五條規(guī)定：“收費公路經(jīng)營管理者不得有下列行為：……（三）強行收取或者以其他不正當(dāng)手段按車輛收取某一期間的車輛通行費；……有前款所列行為之一的，通行車輛有權(quán)拒絕交納車輛通行費?！笨梢?，廣州市《年票制辦法》對該市年票制區(qū)域內(nèi)登記上牌的車輛和長期在該市年票制區(qū)域內(nèi)行駛的外地車輛收取年票的強制性規(guī)定，以及第十六條、第十七條第一款：“市通行費征收管理機構(gòu)有權(quán)對本市年票制區(qū)域內(nèi)公共停車場和經(jīng)過收費站出入口的車輛檢查通行費繳納情況。任何單位和個人不得拒絕接受檢查。對沒有繳納通行費的車輛，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)及時處理；不能及時處理或者影響交通暢通的，可以責(zé)令駕駛?cè)藛T到制定地點接受處理。違反本辦法，有下列行為之一的，按下列規(guī)定處理：（一）不按規(guī)定繳納年票通行費的，責(zé)令補交年票通行費，并從應(yīng)繳之日起按日加收應(yīng)繳年票通行費額2‰的滯納金，滯納金總額最高不得超出應(yīng)繳年票通行費總額。不按規(guī)定繳納年票通行費，自滯納金產(chǎn)生之日起超過30日，經(jīng)催告車輛所有人仍不履行的，市交通運輸管理部門可以申請人民法院強制執(zhí)行”的規(guī)定與國務(wù)院頒布的《收費公路管理條例》明顯是相違背的。從法律位階來看，國務(wù)院制定并頒布的《收費公路管理條例》是上位法，廣州市《年票制辦法》是下位法。廣州市《年票制辦法》理應(yīng)與國務(wù)院制定并頒發(fā)的《收費公路管理條例》保持一致并服從于后者的規(guī)定；對于上位法未有規(guī)定的事項和內(nèi)容，不得自行任意規(guī)定；可以規(guī)定的則不得與之相沖突?？梢?，廣州市《年票制辦法》關(guān)于責(zé)令補交和繳納滯納金的規(guī)定明顯與《收費公路管理條例》的禁止性規(guī)定不一致。

（3）廣州市“年票制”與國務(wù)院相關(guān)規(guī)定和政策相抵觸

首先，廣州市施行年票制的相關(guān)配套規(guī)定也與國務(wù)院《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》相抵觸，有濫用行政立法權(quán)、重復(fù)收費的嫌疑。根據(jù)《廣州市非經(jīng)營性收費路橋隧道車輛通行費“收支兩條線”實施辦法（試行）》第十一條的規(guī)定，車輛通行費的支出范圍包括還貸支出、收費站管理費、公路小修保養(yǎng)費和水利基金、經(jīng)省交通廳會財政廳批準(zhǔn)的專項費用等。而國務(wù)院頒布的《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》明確取消了公路養(yǎng)路費等6項政府收費項目。其中第四條規(guī)定：“今后除國家法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定外，任何地方、部門和單位均不得設(shè)立新的與公路、水路、城市道路維護建設(shè)以及機動車輛、船舶管理有關(guān)的行政事業(yè)性收費和政府性基金項目。各地區(qū)、各有關(guān)部門違反國家行政事業(yè)型收費、政府性基金審批管理規(guī)定，越權(quán)出臺與公路、水路、城市道路維護建設(shè)以及機動車輛、船舶管理有關(guān)的收費基金項目均一律取消?！睆闹贫ê褪┬袝r間看，廣州市路橋隧道收費實行年票制是自2001年1月1日開始試行，經(jīng)過12年的“試行”，在2013年摘掉“試行”的帽子，正式施行。而《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》是國務(wù)院2008年下發(fā)實行。由此可見，廣州市現(xiàn)在施行的年票制存在路徑依賴，明顯與國務(wù)院《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》的規(guī)定相抵觸，而且是一收就遙遙無絕期。

其次，2002年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理向機動車輛亂收費和整頓道路站點有關(guān)問題的通知》指出：“今后，除法律法規(guī)和國務(wù)院明文規(guī)定外，任何地方、部門和單位均不得再出臺新的涉及機動車輛的行政事業(yè)性收費、政府性集資和政府性基金項目。嚴(yán)禁將車輛通行費平攤到所有車輛并強制收取。”而廣州市的《年票制辦法》明顯是面向機動車輛所有者的行政事業(yè)性收費；且廣州市不但向機動車輛所有者“平均”攤派收取路橋隧道通行費，屬于強制性收取年費，毋庸置疑，這完全違背了國務(wù)院辦公廳禁止費用攤派的規(guī)定。

（二）合理性之省思

1.施行“年票制”的必要性何在？

其一，實施“年票制”的基礎(chǔ)條件已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化。采用“年票制”收費方式的一個重要原因就是設(shè)立收費站和采用人工收費管理的收費方式不僅成本高昂，而且易造成交通堵塞、降低道路通行效率。雖然，“年票制”的施行確實對降低收費成本、緩解交通壓力、平衡交通客流量起到了一定的積極作用；但是，隨著科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，更好的收費方式已經(jīng)出現(xiàn)——電子收費方式在很多領(lǐng)域得到普遍推廣和適用，②目前，有的省市已采用了電子收費的方式，如湖北省武漢市從2011年7月1日起就取消了“年票制”，改而在全市范圍內(nèi)推廣使用“不停車電子收費”模式（ETC），受到廣大市民的一致歡迎。比之于“年票制”而言更加的方便、快捷、低成本。在有更為科學(xué)合理的收費模式選擇的情況下，廣州市作為珠三角地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展強市，完全有這樣的技術(shù)條件和經(jīng)濟條件，為什么不改變其收費模式，更為科學(xué)的進行社會管理呢？

其二，公共交通建設(shè)是政府的一項基本職能。既然政府通過行政相對人每年繳納的稅收作為公共財政，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起管理社會公共事務(wù)的職能。如果政府通過收費還貸的方式對公共物品進行投資，政府很有可能可以在整個公共品的提供過程當(dāng)中“一毛不拔”，甚至有可能“盈利”。這就使得我們不禁要問，原本應(yīng)該用于生產(chǎn)提供公共品的財政資金哪里去了？也許有的地方政府會說，都已經(jīng)投入到公共品的生產(chǎn)中了，但還是難以繼續(xù)維持。這看似“充分”的理由真的經(jīng)得起推敲嗎？在財政信息不夠公開、不夠透明的情況下，讓民眾為政府的決策失誤“買單”，合適、合理嗎？

其三，實施“年票制”就真的能緩解地方政府財政困難？采用“年票制”收費方式的另一個重要原因就是由于大范圍的造橋修路，很多地方政府聲稱財政拮據(jù)，難以持續(xù)滿足社會日益增長的交通需求。不少行政機關(guān)人員認(rèn)為，通過“貸款修路，收費還債”的方式能完美的解決公路資源需求與日俱增和財政困窘之間的矛盾。然，地方政府是真的沒有錢修路了嗎？有相關(guān)的財政信息予以證明嗎？假定其確有財政困難，實行“年票制”真的能償還債務(wù)嗎？據(jù)筆者了解，就廣州市政府財政情況而言，自2001年廣州市“試行”“年票制”以來，廣州市政府并沒有對其財政情況進行過公開或說明，公眾難以知道其是“真窮”還是“哭窮”。此外，年票的收入對于廣州市財政收入而言，可以說是九牛一毛；對于債務(wù)償還而言則是杯水車薪。據(jù)廣東省政協(xié)常委孟浩所言，廣州市2014年的財政收入達到1240多億元，年票收入不過是24億元左右，比例約為1.9%。廣州市政協(xié)委員歐陽智鴻也指出，廣州市2013年、2014年年票的收入分別是14億和13億，而目前納入廣州年票的債務(wù)有將近300億，這些收取的費用對于300億債務(wù)來說可能連償還利息都不夠。③新浪網(wǎng)：http：//news.sina.com.cn/o/2016-01-20/doc-ifxnqriy3193829.shtm l，2016年5月18日訪問。雖然年票的收入對于廣州市而言是杯水車薪，無濟于事，但又棄之可惜！

2.征收的方式不合理

其一，收費標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”。廣州市“年票制”的收費標(biāo)準(zhǔn)如前所述，只分為本地上牌車輛和外來車輛兩種。群眾意見反映最強烈的集中于本地上牌車輛的收費標(biāo)準(zhǔn)——車輛所有者按照“一年一車一票”的進行繳費，亦即擁有一輛車的行政相對人一律每年一次性繳納980元的路橋隧道通行費。不少群眾反映，對于沒有或很少通行收費路橋隧道的車主而言，繳費數(shù)額與經(jīng)常通行的車主一樣，這種不分青紅皂白“一刀切”的收費方式不僅明顯有違“用者付費，多用多付費、少用少付費、不用不付費”的公平原則，而且與《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第九條規(guī)定的消費者有自主選擇商品或者服務(wù)的權(quán)利相背離。此外，繳費數(shù)額固定為980元，沒有對債務(wù)償還情況和城市車輛數(shù)量的變化作出相應(yīng)的調(diào)整，明顯與實際情況不相符合。

其二，收費范圍不合理。廣州市采用“年票制”收費方式的范圍根據(jù)2001年《年票制試行辦法》第三條的規(guī)定，只包括內(nèi)環(huán)路及其放射線、廣園快速路西段、鶴洞大橋、解放大橋、江灣大橋、海印大橋、廣州大橋和珠江隧道。近年來，廣州市又陸續(xù)將大觀路、琶洲大橋、東南西環(huán)高速公路納入收費范圍。2013年新制定的《廣州市城市路橋隧道車輛通行費年票制辦法》則代之以“本市年票制區(qū)域”這一模糊字眼。收費范圍的模糊性、變動性加之以收費信息公開透明度低等情況，使得群眾難以獲悉納入收費范圍的路橋隧道是否合法、合理。而且更有甚者，不少地方將已償還貸款、超過收費期限的公路或非法律規(guī)定可以收取通行費的公路都納入到“年票制”這個大籃子里，將“年票制”作為政府財政創(chuàng)收的“搖錢樹”。

其三，收費期限不合理。由于收費范圍的變動性和不確定性，以及相關(guān)信息的公開透明度低等原因，群眾難以獲得相關(guān)信息，更難以知悉哪條公路的收費期限已滿；或者不知道收費公路是屬于政府還貸公路還是經(jīng)營性公路，難以確定收費期限；抑或者雖知悉，但在政府仍實行收費的情況下，只能“聽之任之”。以廣州市番禺區(qū)的沙灣大橋為例，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦姆从?，其是上世紀(jì)八十年代由香港某位知名人士捐建并于1987年通車、1988年開始收取過橋費，距今收費已逾25年。按照《收費公路管理條例》的第四條和第三十七條的規(guī)定，個人捐資建設(shè)的公路，不得收取車輛通行費。收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費。如果沙灣大橋確如當(dāng)?shù)鼐用袼允莻€人捐資建設(shè)的，則對通行車輛的所有者進行收費顯然是違法的。假若沙灣大橋并不是個人捐資建設(shè)的，其收費期限也明顯超過了法定的期限，應(yīng)當(dāng)排除在收費范圍之外。

3.相關(guān)信息的公開透明度較低

收費情況和費用使用等情況不明。我國《收費公路管理條例》第四十六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將本行政區(qū)域內(nèi)收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費期限等信息向社會公布，接受社會監(jiān)督。”第三十六條第二款規(guī)定：“政府還貸公路的車輛通行費，除必要的管理、養(yǎng)護費用從財政部門批準(zhǔn)的車輛通行費預(yù)算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用?！备鶕?jù)上述規(guī)定，于廣州市政府而言，其在行使收費權(quán)的同時，也要履行相應(yīng)的義務(wù)，不僅要向社會公布有關(guān)的收費信息，而且要保證收費的款項?？顚Ｓ?，不得另作他用。但是，自實施15年來，廣州市相關(guān)部門甚少主動公布收費范圍及其變化情況、收費適用情況、路橋隧道還貸等相關(guān)信息。即使偶有公布，也是籠統(tǒng)的表述為“主要用于償還政府非經(jīng)營性公路建設(shè)貸款”，絲毫不涉及政府還貸情況的具體數(shù)據(jù)。且從今年元旦期間廣東省省情調(diào)查研究中心的街坊調(diào)查結(jié)果來看，對于年票制收費范圍和年票收費的使用情況只有29.7%和22.5%的受訪者表示知道。在收費事實依據(jù)有爭議、相關(guān)信息不公開的情況下，進行收費的理由實在是難以服眾。

（三）程序性之困境

雖然，在《年票制辦法》出臺前，有關(guān)方面根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，通過組織召開聽證會、網(wǎng)絡(luò)征求意見等方式對《年票制辦法》的制定向廣大人民群眾尋消問息。但是，討論的內(nèi)容多集中在如何收費的問題上，而很少涉及該不該收費、收費制度是否合理等問題。這就在無形之中肯定或避開了有關(guān)方面制定出臺相關(guān)法規(guī)或規(guī)章的合法性和合理性問題。如前所述，《年票制辦法》的合法性和合理性存在明顯缺陷，有關(guān)方面難道對其毫不知情嗎？在其明知其行為既不合法，又不符合情理的情況下，其廣開言路、征求意見的行為則難免流于形式，有“作秀”之嫌。

五、地方立法權(quán)的規(guī)制途徑

（一）法律正當(dāng)性之要求

行政機關(guān)普遍擁有廣泛的行政自由裁量權(quán)已成為一種難以阻擋的世界潮流。行政機關(guān)擁有自由裁量權(quán)不僅符合行政機關(guān)的職能需要，也符合社會發(fā)展和國家治理的需要。但地方政府在行使自由裁量權(quán)的過程中，我們應(yīng)當(dāng)如何避免此權(quán)利被濫用，如何對其進行限制呢？其實，我國《憲法》《立法法》及其他的法律法規(guī)對影響公民、法人或者其他組織基本權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容基本都予以法律保留。問題并不在于沒有法的依據(jù)，而在于沒有得到真實有效的施行。就我國目前的行政法治現(xiàn)狀而言，存在一個比較普遍的現(xiàn)象就是地方政府或部門往往聲稱基于地方實際情況和便于管理服務(wù)的目的，或者出于維護或獲得部門利益和地方利益的驅(qū)使，明知“不可為而為之”，棄上位法之規(guī)定于不顧。通過行使行政立法權(quán)，將與憲法等上位法相沖突、抵觸的規(guī)定予以“合法化”、將行政決策上升為帶有強制性的規(guī)章或其他規(guī)范性文件，公然侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。由于“法律化”后的行政決策具有強制性，能夠有效減少相關(guān)政策實施的阻礙，更快捷、更方便地實現(xiàn)地方政府和部門的行政管理目的，地方政府和部門往往有意無意的“忽視”該行為背后潛藏的問題：其行為是否存在濫用地方立法權(quán)和權(quán)力行使不適當(dāng)?shù)那樾?。地方立法?quán)的有效行使必須嚴(yán)格遵循合法性原則和合理性原則。地方行政立法權(quán)的行使做到依法有據(jù)、依法有理，才能確保所立之法的合法性，繼而得到社會的一致認(rèn)可和自覺遵守。

（二）備案審查監(jiān)督之強化

在我國，行政機關(guān)享有“授權(quán)立法”的權(quán)利，即其可以在各級人民代表大會和法律、法規(guī)的授權(quán)下，根據(jù)行政管理的需要制定各種法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。由于社會發(fā)展變化速度加快、行政管理的專業(yè)性和復(fù)雜性不斷攀升的現(xiàn)實情況，規(guī)范行政立法權(quán)的行使的著重點不再局限于授權(quán)的范圍，而在于如何對已經(jīng)授權(quán)的如何進行監(jiān)督和約束。加強對行政立法權(quán)的監(jiān)督，一方面，我們可以采用授權(quán)監(jiān)督的方式，更好的對行政立法進行監(jiān)督。另一方面，基于行政機關(guān)的權(quán)力來源于權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，和我國的權(quán)力機關(guān)受于自身功能的限制在實踐中極少行使立法監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)狀，我們要重視發(fā)揮權(quán)力機關(guān)在監(jiān)督行政機關(guān)是否濫用行政立法權(quán)中的作用。在完善權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督過程中，我們可以借鑒西方社會普遍遵循的“授權(quán)立法”或“委任立法”的理念和制度規(guī)范,修改、完善我國的《立法法》和《地方人大及地方人民政府組織法》，將立法權(quán)回歸各級立法機關(guān),還立法權(quán)于人大及其常務(wù)委員會。只有通過“授權(quán)立法”，才能賦予行政機關(guān)“特別立法”的權(quán)力，有助于在源頭上對行政立法權(quán)進行控制，避免行政立法的觸手延伸到關(guān)乎國計民生或公民切身利益的領(lǐng)域。④張桂芝：《法律保留原則對地方行政立法權(quán)的規(guī)制——以蘭州市路橋費開征為例》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第2期。

（三）輿論監(jiān)督之跟進

“權(quán)力應(yīng)當(dāng)在陽光下運行?！弊犯菰?，政府的權(quán)力來源于社會群眾。政府的一切行為都應(yīng)當(dāng)接受社會公眾和輿論的監(jiān)督。行政立法行為作為抽象性行政行為，對行政相對人權(quán)力義務(wù)的影響更為深刻和廣泛，更應(yīng)當(dāng)接受社會的監(jiān)督。在實踐過程中，不少地方政府舉辦立法聽證會或者網(wǎng)上征求意見等方式集思廣益，打造“親民”政府形象。令人遺憾的是，由于參與人員的分配、流程的設(shè)計以及會議成果效力不確定等問題，這些“取智于民”的活動往往浮于表面，淪落為地方政府或部門擴大、強化或爭奪權(quán)力的手段。讓政府真正做到依法行政、“陽光行政”，就必須科學(xué)化、合理化社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督制度，讓社會公眾能夠真實有效的參與到行政管理、決策的過程當(dāng)中，尤其是參與到行政立法過程中。社會公眾的有效參與和監(jiān)督，一方面，行政機關(guān)能夠更好的傾聽民意，聚集民智，反映民聲；另一方面，社會公眾可以更好的理解行政機關(guān)的政策和方針，增強社會公眾對政府的信任，從而自覺的遵循行政機關(guān)制定發(fā)布的法規(guī)規(guī)章。

（責(zé)任編輯：盧護鋒）

*伍勁松，華南師范大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士；鄧芬妮，華南師范大學(xué)法學(xué)院研究生。本文為教育部人文社會科學(xué)研究一般項目《行政執(zhí)法解釋的正當(dāng)性研究》（13YJA820053）的成果之一。