林鴻潮馮安琪

學(xué)校安全管理中學(xué)校與行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置之反思
——以“常州外國語學(xué)校毒地事件”為引子

林鴻潮馮安琪

“常外毒地事件”折射出校園安全管理中學(xué)校與行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置的失衡和兩者角色的混同。重構(gòu)學(xué)校與行政機(jī)關(guān)在安全管理領(lǐng)域的權(quán)責(zé)配置要堅(jiān)持權(quán)、責(zé)、能相一致原則，相對(duì)自主性原則和市場(chǎng)參與原則。其具體要求是通過立法和修法下移學(xué)校安全管理的權(quán)限和能力，賦予學(xué)校與其責(zé)任相當(dāng)?shù)臋?quán)限和能力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校的“松綁”和行政機(jī)關(guān)監(jiān)管地位的回歸。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)完善學(xué)校安全管理中的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，建立危險(xiǎn)源的報(bào)告與發(fā)現(xiàn)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)信息披露機(jī)制以及第三方評(píng)估機(jī)制。

學(xué)校安全權(quán)責(zé)配置風(fēng)險(xiǎn)溝通

一、問題的提出

2016年4月17日，中央電視臺(tái)關(guān)于常州外國語學(xué)校毒地事件（以下簡稱“常外毒地事件”）的報(bào)道引起了社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注。常州外國語學(xué)校搬遷新址后，493名學(xué)生先后被檢查出皮炎、血液指標(biāo)異常等情況，個(gè)別學(xué)生查出患有淋巴癌等。而學(xué)校附近正在開挖的地塊上曾是三家化工廠，學(xué)生們的身體異常情況疑與化工廠“毒地”相關(guān)。①張道營：《六問常州外國語“毒地”事件》，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/19/c_128906022.htm，2016年6月9日訪問。據(jù)媒體報(bào)道，早在2015年底就已有學(xué)生身體出現(xiàn)不適癥狀，家長也向?qū)W校反映了相關(guān)情況，但未得到滿意的答復(fù)，直至央視的報(bào)道得到了各方關(guān)注和討論后學(xué)校與政府部門才對(duì)此事進(jìn)行了回應(yīng)。②張亞利：《常外學(xué)生集體生病事件：五個(gè)月的抗?fàn)幹蟆?，搜狐網(wǎng)：http://news.sohu.com/20160428/n446510114.shtm l，2016年6月9日訪問。

透過此次事件不難發(fā)現(xiàn)，在學(xué)生出現(xiàn)群體性不明原因疾病時(shí)，③根據(jù)《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，群體性不明原因疾病是指在短時(shí)間內(nèi)，某個(gè)相對(duì)集中的區(qū)域內(nèi)同時(shí)或相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)病人，且病例不斷增加，范圍不斷擴(kuò)大，又暫時(shí)不能明確診斷的疾病。學(xué)校和當(dāng)?shù)卣膽B(tài)度并不是按照有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定盡快進(jìn)行信息報(bào)送與發(fā)布并采取應(yīng)急措施來防止危險(xiǎn)的擴(kuò)大，而是無視家長

*林鴻潮，中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授、應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任，法學(xué)博士；馮安琪，中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。本文是國家社科基金青年項(xiàng)目（13CFX070）和北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（13JDFXB002）的階段性成果之一。的抗議，對(duì)事件的處理久拖不決，甚至企圖掩蓋已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)。那么，究竟是何種原因造成了這種局面，為何在我國的學(xué)校安全法律、法規(guī)和各種應(yīng)急預(yù)案不斷出臺(tái)的背景下，各方主體面對(duì)這樣的事件時(shí)仍表現(xiàn)無力？甚至從“常外毒地事件”初現(xiàn)端倪到央視曝光差不多半年的時(shí)間里，不論是學(xué)校還是行政機(jī)關(guān)都沒有對(duì)事件所涉及的基本信息進(jìn)行收集和披露。并且在此事發(fā)生后不久，短時(shí)間內(nèi)又相繼出現(xiàn)了吉林大安市學(xué)生甲醛中毒事件④周丹：《吉林大安市“學(xué)生甲醛中毒”疑云》，載《北京青年報(bào)》2015年5月10日第A8版。和北京市第二實(shí)驗(yàn)小學(xué)白云路分校毒跑道事件。⑤林斐然等：《北京第二實(shí)驗(yàn)小學(xué)白云路分校多名學(xué)生流鼻血家長懷疑操場(chǎng)惹禍》，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2016-06/ 03/c_1118981767.htm，2016年6月25日訪問。這不得不讓我們思考，現(xiàn)行的學(xué)校安全管理制度設(shè)計(jì)是否存在某種致命缺陷，嚴(yán)重制約了整個(gè)制度的運(yùn)行效果。通過對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的梳理黑底實(shí)踐的考察可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)校安全管理中學(xué)校和行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)配置失衡，以及兩者角色的混同是導(dǎo)致此類事件頻繁發(fā)生的根本原因。

二、學(xué)校與行政機(jī)關(guān)間安全管理權(quán)責(zé)配置的現(xiàn)狀

根據(jù)教育部2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，⑥“每十萬人口各級(jí)學(xué)校平均在校生數(shù)”，參見教育部官方網(wǎng)站：http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2014/2014_qg/ 201508/t20150831_204424.html，2016年6月9日訪問。每十萬人口中各級(jí)學(xué)校平均在校總?cè)藬?shù)達(dá)到了18733人，占總?cè)丝诮咏宸种唬瑢W(xué)校安全問題的重要性顯而易見。近年來密集發(fā)生的學(xué)校安全事件，更是將學(xué)校安全問題推至社會(huì)輿論的中心。然而，面對(duì)日益嚴(yán)峻的學(xué)校安全問題，立法卻遲遲沒有做出有效回應(yīng)，學(xué)校安全管理至今主要仍由相關(guān)領(lǐng)域零散的單行性規(guī)范和低位階的行政規(guī)章進(jìn)行調(diào)整。以“常外毒地事件”為例，相關(guān)的法律規(guī)范主要包括：《教育法》《義務(wù)教育法》《中小學(xué)幼兒園公共安全管理辦法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及教育系統(tǒng)突發(fā)事件的三個(gè)專項(xiàng)預(yù)案等。以上述規(guī)范為主要對(duì)象，我們可以對(duì)學(xué)校和行政機(jī)關(guān)在安全管理中的責(zé)任、權(quán)限與能力先做一梳理。

（一）職責(zé)承擔(dān)

法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定政府及其部門、學(xué)校、其他組織和個(gè)人對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)在不同層面上負(fù)有責(zé)任，但這些責(zé)任在性質(zhì)上是有區(qū)別的，政府及其部門承擔(dān)的應(yīng)當(dāng)是相對(duì)宏觀的監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)責(zé)任，學(xué)校則對(duì)本校的安全管理負(fù)有直接、全面、具體的責(zé)任。⑦林鴻潮：《試論中小學(xué)安全管理創(chuàng)新——以學(xué)校的資源約束為視角》，載《教育研究》2014年第3期。以《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》為例，通過對(duì)其內(nèi)容的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在校園安全管理的責(zé)任分配上學(xué)校相較于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了更多的責(zé)任。

表1表明，學(xué)校在安全管理中所承擔(dān)的具體職責(zé)包括校內(nèi)安全管理、日常安全管理、安全教育以及安全事故的處理等；而行政機(jī)關(guān)的責(zé)任則主要由多個(gè)職能部門按照各自的日常職責(zé)分別承擔(dān)。學(xué)校直接接觸學(xué)生、教師、校園設(shè)施，在發(fā)生安全突發(fā)事件時(shí)需要在較短時(shí)間內(nèi)做出決策、采取措施；而在常態(tài)下，學(xué)校作為學(xué)生、教師、場(chǎng)地和設(shè)施等要素的直接管理者，對(duì)于校園的安全更負(fù)有不可推脫的職責(zé)。這天然決定了學(xué)校必須成為安全管理的職責(zé)重心，而政府的職責(zé)則在于日常的監(jiān)督、指導(dǎo)和事發(fā)后的力量支援與關(guān)系協(xié)調(diào)。

遺憾的是，學(xué)校和行政機(jī)關(guān)安全管理職責(zé)的合理界分在其他法律和預(yù)案中并非一以貫之，而是常常片面強(qiáng)調(diào)一方、忽略另外一方，或直接將兩者混同，并相互抵牾。例如，按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定，“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。”據(jù)此，“常外毒地事件”應(yīng)由學(xué)校所在地的縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)。但是，《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》中卻規(guī)定由教育部、省級(jí)以下教育行政部門和學(xué)校分別成立的領(lǐng)導(dǎo)小組全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域教育系統(tǒng)突發(fā)事件的處置工作，將學(xué)校和教育行政部門一起拉了進(jìn)來。事實(shí)上，在《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》中，“學(xué)校”與“教育行政部門”同時(shí)作為主語的情況隨處可見。⑧參見《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》中1.4.3、1.4.4、4.2.1、8.1、8.2、8.3等相關(guān)條款規(guī)定。法律和預(yù)案之間的矛盾以及由此產(chǎn)生的的模糊性，對(duì)行政機(jī)關(guān)判別自身責(zé)任產(chǎn)生了誤導(dǎo)。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)更傾向于將自己擺放在與學(xué)校一樣的位置。

表1學(xué)校與行政機(jī)關(guān)在中小學(xué)幼兒園安全管理中的職責(zé)

（二）權(quán)限劃分

權(quán)力與職責(zé)相一致是公共應(yīng)急管理的基本原則。但通過對(duì)《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的分析卻可以發(fā)現(xiàn)：一方面，學(xué)校與行政機(jī)關(guān)在安全管理權(quán)限的劃分上也存在著嚴(yán)重的混同，這一點(diǎn)與兩者在職責(zé)安排上的混同一脈相承；另一方面，本應(yīng)扮演安全管理第一責(zé)任人的學(xué)校，其安全管理方面的權(quán)力卻處處受到掣肘，形成了明顯的權(quán)責(zé)倒掛。

表2應(yīng)急預(yù)案中學(xué)校與行政機(jī)關(guān)的安全管理權(quán)限

通過表2可以看出，按照應(yīng)急預(yù)案的安排，行政機(jī)關(guān)在學(xué)校應(yīng)急管理中始終處于主導(dǎo)地位，學(xué)校的主要任務(wù)就是服從、報(bào)告、配合行政機(jī)關(guān)，其自主性受到很大限制。這種政府主導(dǎo)的體制貌似強(qiáng)化了學(xué)校應(yīng)急管理系統(tǒng)的能力，實(shí)際上既人為增加了決策層級(jí)，又加大了行政機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)成本，與公共應(yīng)急管理中能力集中、重心下移的原則背道而馳。⑨林鴻潮：《論學(xué)校安全立法及其制度框架》，載《教育研究》2011年第8期。而行政機(jī)關(guān)角色與學(xué)校在安全管理職責(zé)和權(quán)力上的角色混同，更導(dǎo)致在具體管理環(huán)節(jié)上的交叉或真空。

（三）能力分配

在公共應(yīng)急管理中，應(yīng)急資源和能力的分配也應(yīng)當(dāng)與權(quán)責(zé)安排相一致。學(xué)校要有足夠的能力來滿足對(duì)于安全設(shè)施、人員配備還有定期的安全教育、演練以及緊急情況下應(yīng)急處置的需求，這種能力主要是通過學(xué)校所直接掌握的、可以自主支配的資源的質(zhì)和量來體現(xiàn)的。目前學(xué)校安全經(jīng)費(fèi)的落實(shí)現(xiàn)狀是，安全費(fèi)用被納入雜費(fèi)中，基本上靠學(xué)校自籌，而學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源卻十分有限。⑩陳紅燕：《學(xué)校安全管理：從邊緣化走向?qū)ｉT化與專業(yè)化》，載《教育科學(xué)研究》2011年第4期。《教育法》第五十四條規(guī)定：“國家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，逐步增加對(duì)教育的投入，保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源?！薄读x務(wù)教育法》中同樣規(guī)定經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。在教育系統(tǒng)的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定各地教育行政部門應(yīng)急資金納入各地統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算。這意味著學(xué)校在學(xué)校安全管理中的資金來源主要依靠財(cái)政撥款，當(dāng)對(duì)校園安全建設(shè)投入資金時(shí)需要向行政部門申請(qǐng)撥款。同時(shí)，由于不直接掌握資源，學(xué)校從突發(fā)事件發(fā)生時(shí)就處于被動(dòng)地位，進(jìn)而可能錯(cuò)失遏制險(xiǎn)情、減少損害的先機(jī)。在通常的公共應(yīng)急管理中，作為主要負(fù)責(zé)的政府同時(shí)是權(quán)力和資源的掌握者，而在學(xué)校安全管理中，作為主要負(fù)責(zé)者的學(xué)校并不擁有實(shí)施管理所需的大部分權(quán)力和資源，而對(duì)于這樣的需求，政府也往往無法給予滿足。①參見前引⑦，林鴻潮文。

由于權(quán)、責(zé)、能錯(cuò)配以及行政機(jī)關(guān)和學(xué)校角色混同所導(dǎo)致的結(jié)果在“常外毒地事件”中體現(xiàn)得十分明顯。雖然常州外國語學(xué)校通過家長的反映得知了學(xué)生身體不適的情況，但學(xué)校并沒有相應(yīng)的權(quán)限和能力自行展開調(diào)查、核實(shí)原因，僅憑家長的一面之詞，學(xué)校很難斷定學(xué)生的身體不適是否確實(shí)由于校園周邊環(huán)境污染所造成。因此，學(xué)校的選擇只能是在對(duì)外保持沉默的同時(shí)向上級(jí)主管機(jī)關(guān)報(bào)告。但由于學(xué)校與行政機(jī)關(guān)的安全管理責(zé)任界定不夠清晰，存在交叉和重復(fù)。在法律沒有明確事件處置的責(zé)任承擔(dān)者究竟是行政機(jī)關(guān)還是學(xué)校時(shí)，行政機(jī)關(guān)會(huì)本能地與學(xué)校站到同一立場(chǎng)上。所以，地方政府在事發(fā)后堅(jiān)持“捂蓋子”，對(duì)學(xué)生家長的訴求強(qiáng)行壓制，而學(xué)校由于權(quán)限與能力所限只能“配合”行政機(jī)關(guān)，最終造成事態(tài)遷延、矛盾激化、引爆輿情。

三、學(xué)校與行政機(jī)關(guān)安全管理權(quán)責(zé)配置的重構(gòu)

（一）重構(gòu)的原則

第一，權(quán)、責(zé)、能相一致原則。所有的危機(jī)事件首先必須在盡可能低的組織和行政區(qū)劃層次上進(jìn)行應(yīng)對(duì)，這就是為什么學(xué)區(qū)或行政區(qū)劃層次會(huì)成為校園危機(jī)“第一反應(yīng)者”的原因所在。②方展畫、王東：《美國校園危機(jī)管理的組織架構(gòu)分析》，載《高等教育研究》2008年第9期。學(xué)校作為在安全管理中的主要承擔(dān)者，應(yīng)當(dāng)有與其責(zé)任相當(dāng)?shù)臋?quán)限和能力。我國目前由政府主導(dǎo)的學(xué)校應(yīng)急管理體系人為地增加了層級(jí)，使學(xué)校突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)不得不在較高的組織和行政區(qū)劃上進(jìn)行，不僅提高了應(yīng)對(duì)成本，而且信息上報(bào)和指令下達(dá)需要更長的時(shí)間，不利于應(yīng)急工作的開展。為了達(dá)到危機(jī)盡量在校園內(nèi)化解的目標(biāo)，就迫切需要擴(kuò)大學(xué)校在安全管理中的權(quán)限，同時(shí)給予學(xué)校可以自主支配的相應(yīng)資源。

第二，相對(duì)自主性原則。③戚建剛、張哲飛：《論高校與行政機(jī)關(guān)間應(yīng)急管理職能配置制度之優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2016年第4期。相對(duì)自主性原則要求學(xué)校和政府在進(jìn)行校園安全管理中各自獨(dú)立承擔(dān)職責(zé)，兩者分別作為校園安全管理的主體，在不同層面上對(duì)校園安全負(fù)責(zé)，政府主要負(fù)責(zé)相對(duì)宏觀的監(jiān)督、指導(dǎo)工作，學(xué)校則承擔(dān)的是較為具體、直接的工作，從而解決行政機(jī)關(guān)和學(xué)校角色混同的問題。相對(duì)于以政府為中心的先行學(xué)校安全管理體系，學(xué)校自主性的增加將在較低的層級(jí)上形成另一個(gè)管理中心，兩個(gè)中心在一定程度上相互獨(dú)立。這樣的結(jié)構(gòu)重組改變了原先僵化的管理模式，使學(xué)?？梢栽谝欢ǚ秶鷥?nèi)根據(jù)具體情況來獨(dú)立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，無論是在效率提高還是成本節(jié)約上的進(jìn)步都將是顯著的。要做到這一點(diǎn)，同樣需要進(jìn)行學(xué)校和政府間權(quán)、責(zé)、能的重新配置。

第三，市場(chǎng)參與原則。學(xué)校作為單一的教育場(chǎng)所，日常承擔(dān)的主要是教書育人的工作。當(dāng)學(xué)校安全管理的權(quán)限和能力得到擴(kuò)大，需要自行開展安全管理時(shí)，就必須借助專業(yè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，例如學(xué)校安全排查、安全設(shè)施購買、安全教育和演練等工作都需要專業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)。而在學(xué)校自身無法生產(chǎn)的情況下，市場(chǎng)的介入是不二之選。市場(chǎng)機(jī)制在公共應(yīng)急管理中的作用至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是以較低的成本儲(chǔ)備公共應(yīng)急能力；二是有效降低公共應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格以促進(jìn)其普及化；三是提高公共應(yīng)急資源的配置效率。④林鴻潮：《中國公共應(yīng)急體制改革研究》，中國法制出版社2015年版，第59-60頁。在學(xué)校安全日趨受到重視的背景下，有關(guān)校園安全產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)前景被看好。但是，傳統(tǒng)上政府傾向于掌握公共事務(wù)管理的主動(dòng)權(quán)，當(dāng)需要其他社會(huì)組織參與時(shí)采用的往往不是平等的商業(yè)合作模式，而更習(xí)慣于可以掌控對(duì)方的行政管理模式，這大大降低了市場(chǎng)形成的可能性。校園安全管理中市場(chǎng)參與的缺失使相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的發(fā)展受限，同時(shí)難以產(chǎn)生良性競(jìng)爭機(jī)制，導(dǎo)致整體質(zhì)量的下降以及成本的提高。

（二）學(xué)校的“松綁”與政府監(jiān)管地位的回歸

在校園安全管理中下放權(quán)力，同時(shí)賦予學(xué)校更多的資源和能力是重構(gòu)學(xué)校和行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置的基本方向。下放權(quán)力要求從立法上將校園安全管理中的多項(xiàng)具體權(quán)力從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到學(xué)校，使學(xué)校在處置突發(fā)事件時(shí)享有較多的自主權(quán)。一個(gè)可供考慮的分權(quán)方案是，以事件分級(jí)和應(yīng)對(duì)分階段為基礎(chǔ)來對(duì)學(xué)校和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行安全管理職權(quán)的劃分。從事件級(jí)別的維度，可以由學(xué)校自行處理級(jí)別低的突發(fā)事件，當(dāng)學(xué)校自身難以應(yīng)對(duì)時(shí)再請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)介入。從應(yīng)對(duì)階段的維度，可以先由學(xué)校進(jìn)行緊急響應(yīng)和先期處置。突發(fā)事件發(fā)生后需要應(yīng)對(duì)主體在最短的事件內(nèi)做出反應(yīng)，而學(xué)校作為校園安全的主要負(fù)責(zé)者在空間上最接近事件發(fā)生地，對(duì)事件發(fā)生的可能原因、過程、損害和趨勢(shì)最為熟悉，并與事件處置的結(jié)果具有最強(qiáng)的利益聯(lián)系，理應(yīng)作為學(xué)校突發(fā)事件的第一應(yīng)對(duì)主體。賦予學(xué)校更多的能力指的是給予學(xué)校更多可以自主支配的應(yīng)急資源。校園安全的重心在于學(xué)校，但主要資源依舊由行政機(jī)關(guān)掌握。資源的匱乏和申請(qǐng)財(cái)政支持的繁瑣程序造成學(xué)校難以落實(shí)法律所確定的安全管理責(zé)任，使各種制度的運(yùn)行得不到必要資源的支撐，形同虛設(shè)。學(xué)校的“松綁”意味著權(quán)限、能力的擴(kuò)大，從而使權(quán)、責(zé)、能三者相匹配。

政府角色的回歸指的是在學(xué)校安全管理中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主要被定位為一個(gè)監(jiān)管者而不是直接的責(zé)任人。在“常外毒地事件”中，地方政府之所以展現(xiàn)出與與學(xué)校高度一致的立場(chǎng)與作為，其原因就在于沒有明確自己在學(xué)校安全管理中應(yīng)當(dāng)扮演的正確角色。法律對(duì)行政機(jī)關(guān)賦予大量學(xué)校安全管理權(quán)限，加上對(duì)責(zé)任劃分的模糊表述，以及政府對(duì)各類社會(huì)事務(wù)大包大攬的傳統(tǒng)使得行政機(jī)關(guān)對(duì)自身定位始終存在錯(cuò)誤的認(rèn)知，經(jīng)?！霸轿弧背洚?dāng)學(xué)校安全事故的第一責(zé)任人。而實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)在學(xué)校安全管理中的合理定位應(yīng)當(dāng)是一個(gè)監(jiān)管者，其主要職責(zé)是對(duì)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校安全管理中的具體工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，只有在應(yīng)學(xué)校的請(qǐng)求而提供支援時(shí)，才會(huì)介入到某一所學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的具體工作中去。行政機(jī)關(guān)回歸監(jiān)管者的定位，理順與學(xué)校之間的權(quán)限與責(zé)任是重理整個(gè)學(xué)校安全體系，從而保障學(xué)校突發(fā)事件有序應(yīng)對(duì)的重要前提。

四、風(fēng)險(xiǎn)溝通中的學(xué)校、政府與社會(huì)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)溝通是形成公眾理性以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)恐懼感的重要渠道，是改變風(fēng)險(xiǎn)軌跡，防范風(fēng)險(xiǎn)兌現(xiàn)（危機(jī)爆發(fā)）的有效手段，也是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的前提條件和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。⑤唐鈞：《風(fēng)險(xiǎn)溝通的管理視角》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。1989年，美國國家研究院出版《改善風(fēng)險(xiǎn)溝通》一書，指出風(fēng)險(xiǎn)溝通不應(yīng)是聚焦于風(fēng)險(xiǎn)信息之上的單向傳輸，而是“在個(gè)人、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)間交換信息和意見的互動(dòng)過程。它不只與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān),還包括風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的多重信息和其它信息，這些信息表達(dá)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息或針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理所進(jìn)行的合法的機(jī)構(gòu)性安排的關(guān)注、意見和反應(yīng)?！雹轘ee National Research Council(1989):Improving Risk Communication(Free Executive Summary),http://www.nap.edu/catalog/1189. htm l.轉(zhuǎn)引自張潔、張濤甫：《美國風(fēng)險(xiǎn)溝通研究：學(xué)術(shù)沿革、核心命題及其關(guān)鍵因素》，載《國際新聞界》2009年第9期。當(dāng)今社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)溝通正在由單方的告知向多元主體的參與過渡。在學(xué)校安全管理中，傳統(tǒng)上政府主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)溝通已不能滿足在校師生及家長對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步認(rèn)知的意愿?；陲L(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)感知的特殊性，有效的風(fēng)險(xiǎn)交流并非單向度的、以植入知識(shí)或?qū)崿F(xiàn)基本知情為目標(biāo)的信息輸導(dǎo)。⑦沈巋：《風(fēng)險(xiǎn)交流的軟法構(gòu)建》，載《清華法學(xué)》2015年第6期。多方參與風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、發(fā)布等環(huán)節(jié)是大勢(shì)所趨。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)交流的主體，基本形成的共識(shí)是，但凡風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)方，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者、風(fēng)險(xiǎn)管理者、風(fēng)險(xiǎn)承受者、風(fēng)險(xiǎn)獲益者、風(fēng)險(xiǎn)研究者、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)切者甚至普通大眾，皆為交流行動(dòng)的主體。⑧參見前引⑦，沈巋文。在校園安全管理中，校園風(fēng)險(xiǎn)溝通的主體包括但不限于學(xué)校、政府和社會(huì)，三者在風(fēng)險(xiǎn)溝通中有不同的角色定位?；氐健俺Ｍ舛镜厥录保P者認(rèn)為，在調(diào)整學(xué)校與行政機(jī)關(guān)權(quán)、責(zé)、能配置以及明確學(xué)校、政府、社會(huì)三者定位的前提下，至少應(yīng)當(dāng)從以下方面完善校園安全管理中的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制。

（一）危險(xiǎn)源的發(fā)現(xiàn)與報(bào)告

學(xué)校作為校園安全管理的責(zé)任主體，對(duì)危險(xiǎn)的日常預(yù)防必然是管理活動(dòng)的重要內(nèi)容，而危險(xiǎn)源的發(fā)現(xiàn)是其中最為基礎(chǔ)的工作。學(xué)校作為直接面對(duì)和接觸師生、教學(xué)場(chǎng)所、設(shè)備設(shè)施與周邊環(huán)境的主體，相較于行政機(jī)關(guān)而言，由其收集、匯總危險(xiǎn)源信息無疑成本最小、準(zhǔn)確度最高，需要考慮的是需要哪些條件來保證學(xué)校完成這項(xiàng)工作。筆者認(rèn)為應(yīng)主要著眼于如下四個(gè)方面：

第一，建立與公共突發(fā)事件信息發(fā)布部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，用于及時(shí)收集外部可能存在的影響校園安全的信息。學(xué)校在獲得此類信息之后應(yīng)及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施。比如，在獲知?dú)庀蟛块T發(fā)布的臺(tái)風(fēng)預(yù)警之后，學(xué)校應(yīng)當(dāng)針對(duì)臺(tái)風(fēng)的特點(diǎn)及可能造成的危險(xiǎn)對(duì)校園進(jìn)行安全檢查，及時(shí)排除隱患。一旦發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)源，對(duì)于學(xué)校自身可以解決的問題要及時(shí)排除，對(duì)于自身無法根本排除的險(xiǎn)情應(yīng)當(dāng)在采取必要控制措施的同時(shí)上報(bào)主管機(jī)關(guān)。

第二，建立輿情收集系統(tǒng)。輿情收集系統(tǒng)主要面向公眾，包括在校學(xué)生及家長。學(xué)生作為在學(xué)?；顒?dòng)的主要群體，對(duì)于學(xué)校所存在的安全隱患最為熟悉；同理，家長作為學(xué)生的監(jiān)護(hù)人，對(duì)于學(xué)生的身體和精神狀況相較學(xué)校管理者也更加了解。學(xué)校及時(shí)收集學(xué)生、家長以及其他公眾的輿情信息有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)源，進(jìn)而采取措施預(yù)防。

第三，引進(jìn)專業(yè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。對(duì)于危險(xiǎn)源的發(fā)現(xiàn)僅靠信息的收集是不夠的，可以給出量化結(jié)果的監(jiān)測(cè)技術(shù)也是重要保障。對(duì)于具體監(jiān)測(cè)工作的進(jìn)行可以引入社會(huì)力量，與具有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)合作，由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。但由于目前學(xué)校所掌握的資源有限，即使有引進(jìn)的意愿也往往有心無力。另外，長期由政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理在一定程度上也阻礙了社會(huì)力量的進(jìn)入。政府的優(yōu)勢(shì)在于可以在最大程度上快速集中人力物力，但無疑成本巨大。加上政府在管理過程中不能處于超脫的第三方地位，利益糾葛產(chǎn)生的暗箱操作和權(quán)力尋租就難以避免。所以，較為可行的途徑是將權(quán)力下放給學(xué)校，給予學(xué)校相應(yīng)的資源，讓學(xué)校在市場(chǎng)中尋找技術(shù)提供者。而市場(chǎng)本身所具有的優(yōu)勝劣汰機(jī)制可以保證學(xué)校得到最優(yōu)的服務(wù)，而政府所要做的就是對(duì)學(xué)校的采購活動(dòng)進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)督。

第四，完備的報(bào)告機(jī)制。在發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)源之后，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)主管部門報(bào)告。報(bào)告的內(nèi)容包括學(xué)校所掌握的信息、已做出的處理以及現(xiàn)狀。學(xué)校報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面，不論是否已妥善處理都應(yīng)當(dāng)做出報(bào)告，對(duì)于較為顯著的風(fēng)險(xiǎn)提示，不能自行判斷威脅是否已經(jīng)解除；而主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校的報(bào)告內(nèi)容來判斷是否需要介入。

（二）風(fēng)險(xiǎn)信息的披露

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和教育系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案都明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)公布信息，其他主體對(duì)于所掌握的信息要及時(shí)上報(bào)，不得擅自公布信息。而在筆者看來，學(xué)校及時(shí)披露校園內(nèi)外的風(fēng)險(xiǎn)信息更加重要。這一方面可以體現(xiàn)出學(xué)校的責(zé)任感，另一方面也可以消除因瞞報(bào)而引起的流言傳播。⑨徐志勇：《英國校園安全管理的特點(diǎn)及其對(duì)我國的啟示》，載《外國中小學(xué)教育》2012年第4期。作為校園安全管理的主要負(fù)責(zé)者，學(xué)校在日常管理中所收集到的風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)當(dāng)向公眾，至少是向在校師生和家長進(jìn)行披露。按照現(xiàn)有規(guī)定，信息公開的權(quán)力集中在高層，信息由低向高進(jìn)行傳送，然后統(tǒng)一發(fā)布，這無疑增加了信息發(fā)布的成本，降低了及時(shí)性，并導(dǎo)致很多信息在層層篩選的過程中被過濾。但不可否認(rèn)的是，應(yīng)急管理過程中信息公開的特殊性與復(fù)雜性決定了立法的保守態(tài)度，需要我們進(jìn)一步細(xì)化學(xué)校何種情況下可以披露風(fēng)險(xiǎn)信息。

從廣義角度來講，風(fēng)險(xiǎn)是指人類在生存、發(fā)展過程中可能的威脅、危險(xiǎn)和危機(jī)。⑩張潔、張濤甫：《美國風(fēng)險(xiǎn)溝通研究：學(xué)術(shù)沿革、核心命題及其關(guān)鍵因素》，載《國際新聞界》2009年第9期。這種可能性的有無、大小，應(yīng)當(dāng)建立在學(xué)校對(duì)信息充分采集和判斷的基礎(chǔ)上，而在這個(gè)過程中，技術(shù)手段的應(yīng)用以及專業(yè)團(tuán)隊(duì)的分析是不可或缺的。風(fēng)險(xiǎn)信息披露需要注意的方面包括：第一，準(zhǔn)確性。風(fēng)險(xiǎn)信息一旦被社會(huì)了解和接受，必將在某種程度上打破常態(tài)，而從常態(tài)到非常態(tài)再恢復(fù)至常態(tài)的這個(gè)過程需要一定的社會(huì)成本，如果不能最大程度地保證信息的準(zhǔn)確性，風(fēng)險(xiǎn)信息披露的價(jià)值將會(huì)大打折扣。與準(zhǔn)確性直接相關(guān)的就是學(xué)校對(duì)于信息把控的能力以及相關(guān)技術(shù)的先進(jìn)程度。第二，及時(shí)性。以學(xué)校為主體建立的信息披露制度的優(yōu)越性首先就在于及時(shí)，有別于傳統(tǒng)自上而下的塔狀垂直結(jié)構(gòu)，扁平的橫向結(jié)構(gòu)更加有利于信息的傳遞。第三，客觀性。學(xué)校自行采集或委托他人采集的信息應(yīng)當(dāng)是客觀的，客觀性強(qiáng)調(diào)的是要排除外界的干擾。學(xué)校只有在客觀信息數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的披露才是有意義的，否則不僅不能起到預(yù)警作用反而會(huì)造成無謂恐慌。第四，對(duì)學(xué)生權(quán)利的保護(hù)。學(xué)校的特殊性在于它所承載的是心智還未成熟的學(xué)生，所以學(xué)校在進(jìn)行信息披露時(shí)需要對(duì)學(xué)生這一特殊主體加以考慮，注重對(duì)學(xué)生權(quán)利的保護(hù)。

（三）來自第三方的評(píng)估

在政府主導(dǎo)辦學(xué)模式的傳統(tǒng)下，政府部門參與學(xué)校安全評(píng)估成為必然，但這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的自體評(píng)估模式已經(jīng)越來越受到人們的質(zhì)疑。在“常外污染事件”中引人關(guān)注的爭議點(diǎn)之一，就是環(huán)保部門的環(huán)境評(píng)估報(bào)告與家長委托的第三方機(jī)構(gòu)所做出的評(píng)估報(bào)告之間存在較大出入。當(dāng)政府與部分群體針對(duì)一個(gè)具體問題產(chǎn)生分歧時(shí)，引入與任何一方都無利害關(guān)系或隸屬關(guān)系的第三方是相對(duì)合理的解決途徑。所謂第三方評(píng)估，是一種強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體特征的評(píng)估形式。①徐雙敏：《提高第三方評(píng)估的公信力》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月16日第7版。主體的特征使第三方評(píng)估制度有著明顯的優(yōu)越性：第一，獨(dú)立性。第三方評(píng)估由于獨(dú)立于利益相關(guān)方，可以處于中立地位實(shí)施評(píng)估。第二，公信力。第三方評(píng)估由于其中立的地位，在評(píng)估過程中僅根據(jù)評(píng)估指標(biāo)和相關(guān)技術(shù)進(jìn)行客觀評(píng)估，相較于政府部門的自體評(píng)估更具公信力。第三，歷經(jīng)市場(chǎng)的篩選。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)只有憑借自身先進(jìn)的技術(shù)、客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度以及完善的服務(wù)才能在市場(chǎng)的淘汰下存留下來。這樣篩選出來的機(jī)構(gòu)也增強(qiáng)了評(píng)估結(jié)果的的權(quán)威性和說服力。不過，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)本身的權(quán)威性建立以及評(píng)估體系和標(biāo)準(zhǔn)不一致性造成實(shí)際運(yùn)作中的困難重重。目前我國第三方評(píng)估發(fā)展時(shí)間較短，相關(guān)法律規(guī)范尚不完善，尚未形成成熟的市場(chǎng)運(yùn)作，其建立和完善有賴于立法的規(guī)范和市場(chǎng)的發(fā)育。

（責(zé)任編輯：陳毅堅(jiān)）

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