聶玉霞

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)　山東　泰安　271018）

?

村莊合并后農(nóng)村社區(qū)自治的挑戰(zhàn)與對策——基于Q市村莊合并后的G社區(qū)的調(diào)查

聶玉霞

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)山東泰安271018）

【內(nèi)容摘要】農(nóng)村社區(qū)自治是現(xiàn)階段我國大規(guī)模村莊合并后出現(xiàn)的新的治理方式。它超越了地域邊界為基礎(chǔ)的村治模式，是以社區(qū)居民生活為基礎(chǔ)形成的全體社區(qū)居民共同參與的自治模式。在治理方式轉(zhuǎn)變過程中，產(chǎn)生了社區(qū)性質(zhì)職能定位、民主選舉、社區(qū)自組織發(fā)展、資產(chǎn)合并等一系列問題和挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對村莊合并后出現(xiàn)的新情況和新變化，變“村民自治”為真正的“社區(qū)自治”，對適應(yīng)農(nóng)村社會變遷、探索農(nóng)村社會自治實現(xiàn)形式、推動農(nóng)村社會治理有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】村莊合并農(nóng)村社區(qū)自治自治組織

*本文為山東省社科規(guī)劃青年項目“城鎮(zhèn)化背景下的‘村莊合并’研究”（14DZZJ03）的階段性成果。

自村莊合并在各地推行以來，打破了村民身份邊界、以戶籍為基礎(chǔ)的地權(quán)關(guān)系的束縛，新的農(nóng)村社區(qū)形態(tài)的形成沖擊了傳統(tǒng)村民自治的基礎(chǔ)。適應(yīng)異質(zhì)性、流動性的需求，中國農(nóng)村社會陸續(xù)出現(xiàn)了多樣化的自治形式。2014年中央一號文件充分肯定了地方對村民自治的探索，而且提出了“探索不同情況下村民自治有效實現(xiàn)形式”的試點意見。2015年中央一號文件進(jìn)一步明確：“在有實際需要的地方，繼續(xù)以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式?！?/p>

一、文獻(xiàn)梳理及資料來源

（一）文獻(xiàn)梳理

村莊合并后的農(nóng)村社區(qū)自治契合了當(dāng)前農(nóng)村異質(zhì)性、流動性社會的要求，容納了多元身份主體、多種組織形式及社會關(guān)系。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于村民自治的關(guān)注始于上個世紀(jì)80年代撤社建鄉(xiāng)后以行政村為結(jié)構(gòu)單元的村民自治。近幾年，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，全國各地出現(xiàn)了一些撤村并居的新情況和新探索，學(xué)術(shù)界也及時進(jìn)行了相應(yīng)的跟蹤研究。相關(guān)研究主要有以下幾個方面：

首先是對村莊合并的探討。對此問題的看法可分三類：一是贊成類。肯定村莊合并會使“農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定”，“農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民成市民”（高以諾，2010）[1]。二是反對類。認(rèn)為進(jìn)行村莊合并，政府目的不純，一味盲目“上樓”，農(nóng)民無法解除后顧之憂（鄭風(fēng)田，2011）。消滅村莊的行為是“偽城市化”、“偽現(xiàn)代化”，是強加意志到農(nóng)民身上（王建勛，2011）。三是完善類?！斑w村并居要規(guī)范，不能禁止”，“不能一刀切”[2]（黨國英，2011）。合村并組情況復(fù)雜，應(yīng)該因地制宜，不能全國“一盤棋”（項繼權(quán)，2008）。[3]

其次是村民自治實現(xiàn)形式的探討。村民自治單元的改變意味著實現(xiàn)形式的改變。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為可建構(gòu)多層次多類型的實現(xiàn)形式（徐勇、鄧大才、張小勁等，2014）。有學(xué)者認(rèn)為村民自治已進(jìn)入“第三波段”，自治單元下沉到自然村有助于激活村民自治[4]（徐勇，2014），但也力求在建制村層次保持村民自治體制（曹國英，2014），村民自治單元下沉具有一定的限度（肖立輝，2014），從長遠(yuǎn)看會限制和參與領(lǐng)域的擴(kuò)展（徐勇，2014），在全國推廣還不成熟，農(nóng)村的鄉(xiāng)政村治的大框架不能變（湯晉蘇，2014）。

最后是村莊合并對農(nóng)村社區(qū)治理的影響。一是村莊合并后的社區(qū)模式研究。有學(xué)者將其分為村社分離、村社一體、交叉任職三種類型（項繼權(quán)，2009）。有學(xué)者將其分為可集中居住型和不搬遷單純行政兼并型（黨國英，2009）。二是村莊合并后農(nóng)村社區(qū)組織定位的研究。有學(xué)者認(rèn)為社區(qū)制是繼“社隊制”和“村組制”之后農(nóng)村社會的一個重要的制度創(chuàng)制[5]（項繼權(quán)，2008）；有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)集生產(chǎn)和生活于一體，需要發(fā)展多樣化的社會組織（王智軍、項生華，2000）。

綜上所述，前人的相關(guān)研究多集中于自然村、行政村結(jié)構(gòu)單元的自治及社區(qū)治理體制的探討，指出村民自治在現(xiàn)實中遇到了發(fā)展瓶頸，并提出了對策，但對于村莊合并后以農(nóng)村社區(qū)為結(jié)構(gòu)單元的自治卻關(guān)注較少。在中國知網(wǎng)等資源上搜索以農(nóng)村社區(qū)自治為關(guān)鍵詞的文章篇數(shù)較少，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村社區(qū)自治的研究尚處于起步階段，現(xiàn)有的研究成果以村委會為結(jié)構(gòu)單元的村民自治研究居多，因此從村莊合并對村民自治提出的新要求及出現(xiàn)的新特征角度考慮，“如何應(yīng)對村莊合并的挑戰(zhàn)”、“農(nóng)村社區(qū)自治如何實現(xiàn)”等問題并沒有從根本上解決。

（二）資料來源

課題組主要運用個案訪談法在選取的樣本村進(jìn)行實地調(diào)查，目的是探討新型農(nóng)村社區(qū)自治的實施情況。運用判斷抽樣法，對Q市已經(jīng)合并完成的農(nóng)村社區(qū)中選取了合并的較早的G社區(qū)。個案訪談選舉的對象是居住在社區(qū)的兩委委員與村民，著重了解村莊合并前后變化及其現(xiàn)在社區(qū)自治的運行情況。

二、Q市村莊合并后的G社區(qū)基本概況

Q市位于山東省中部，轄13個鎮(zhèn)、街道（開發(fā)區(qū)），999個行政村。2005年根據(jù)上級農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)調(diào)度會議要求，Q市及時成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)了人員，全面落實農(nóng)村社區(qū)修訂工作。到2020年計劃共建成85個農(nóng)村社區(qū)。Q市為了社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，專門成立了臨時的市社區(qū)建設(shè)辦公室（正科級事業(yè)單位），其中包括一個以組織部門為中心、民政部門為協(xié)辦的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)辦公室。該部門都是由相關(guān)政府部門工作人員為了進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)臨時組織起來的。Q市傳統(tǒng)上全市80%的村書記和主任是一肩挑。新型農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般由5-10人組成，大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派。該市的新型農(nóng)村社區(qū)主要包括三類：第一類是在城鄉(xiāng)結(jié)合部依托周圍企業(yè)進(jìn)行遷村并點的農(nóng)村社區(qū)。第二類是在純農(nóng)村地區(qū)以中心村為基礎(chǔ)，周圍村莊撤村并點形成的純農(nóng)村社區(qū)。第三類是以1個中心村為基礎(chǔ)，不進(jìn)行搬遷，以周圍1.5公里為輻射半徑進(jìn)行改造的農(nóng)村社區(qū)。

G社區(qū)屬于第二類，是Q市村莊合并的1個大型農(nóng)村社區(qū)，地處T鎮(zhèn)，位于Q市與L市、C市的交界處，屬于T鎮(zhèn)比較偏僻的農(nóng)村社區(qū)，即邊緣社區(qū)，其地理位置距離鎮(zhèn)和市的路程都較遠(yuǎn)，由7個村遷村并居而成，黨員76人，原村莊占地607.5畝，常住632戶、2230人。7個村在1982年以前都是自然村（生產(chǎn)大隊），1982年以后成為7個行政村，2010年T鎮(zhèn)政府根據(jù)土地增減掛鉤政策實行“遷村并居”，按照生態(tài)建設(shè)理念、小城鎮(zhèn)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃建設(shè)四層居民樓21幢，占地178畝，節(jié)約土地429.5畝，復(fù)耕土地800余畝。以最大的村“D村”為基礎(chǔ)，將周圍六個村并入。2010年經(jīng)過了半年多的村民意見征求后，開始遷村并點，歷經(jīng)兩年多時間建設(shè)的規(guī)模較大的G社區(qū)，后由于資金短缺，停工一段時間后又重新啟動，目前小區(qū)最后的兩棟居民樓和1棟老年公寓正在建設(shè)中，將于2015年年底正式交工。合并之前，各村集體經(jīng)濟(jì)收入為零。長期以來，這些村莊受自然地理條件、社會經(jīng)濟(jì)條件、思想統(tǒng)一程度等因素的制約，街巷道路狹窄、坑洼難行、房屋參差不齊、排水不暢等問題較為突出?，F(xiàn)在該社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套逐步完備，社區(qū)有衛(wèi)生服務(wù)中心、幼兒園、小學(xué)、老年公寓、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、行政服務(wù)中心、社區(qū)廣場和花園、農(nóng)機(jī)大院等，小區(qū)完全建成后將成立物業(yè)統(tǒng)一管理垃圾存放、污水處理等。

三、Q市G社區(qū)實行社區(qū)自治的挑戰(zhàn)

村莊合并改變了村民的生活環(huán)境，打破了原有的村級治理體系，同時也帶來了一系列的社會管理問題：農(nóng)民需要多長時間來適應(yīng)？社區(qū)處于什么地位？自治組織如何重構(gòu)？農(nóng)民如何參與自治管理等等。因此，村莊合并后為新型農(nóng)村社區(qū)自治提出了新的挑戰(zhàn)。

（一）社區(qū)、村之間的職責(zé)界限難以劃分，村社關(guān)系、鄉(xiāng)社關(guān)系、社區(qū)與村民關(guān)系難以處理

首先，社區(qū)、村之間的職責(zé)界限劃分問題。村莊合并的目的并不是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)——行政村的兩極管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)——社區(qū)——行政村三級管理模式，但事實上卻造成了管理模式層級增多，使得一些政策法規(guī)在上傳下達(dá)時效率降低。現(xiàn)實中群眾普遍認(rèn)為社區(qū)高于行政村又低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種認(rèn)識缺少行政及法律的支持，因此首要的任務(wù)是將社區(qū)的性質(zhì)與功能準(zhǔn)確定位，劃分社區(qū)與村之間的職責(zé)界限。其次，村社關(guān)系、鄉(xiāng)社關(guān)系、社區(qū)與村民關(guān)系問題。主要包括鄉(xiāng)社關(guān)系重構(gòu)中，社區(qū)行使哪些權(quán)力？鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社區(qū)是控制與被控制關(guān)系嗎？社區(qū)與村是何關(guān)系？社區(qū)如何保障群眾自治權(quán)的行使，群眾參與社區(qū)事務(wù)的積極性來自哪里？如何調(diào)動群眾積極性？社區(qū)擴(kuò)權(quán)與村民參與之間是什么關(guān)系？在G社區(qū)，村委會和社區(qū)實行兩塊牌子一套人馬，交叉任職。合并前各村村支書和主任一肩挑，合并后由最大一個村的村委書記任社區(qū)書記，在職責(zé)權(quán)限劃分上，凡是涉及到原來各村村民事務(wù)的，由原來村村委進(jìn)行管理，社區(qū)與村之間的職責(zé)劃分相當(dāng)模糊，社區(qū)定位不明確，各種關(guān)系錯綜復(fù)雜。

（二）社區(qū)居委會很難通過直接選舉產(chǎn)生

村莊合并的過程實際上是村級治理體系重構(gòu)的過程。原有的村級治理的權(quán)力關(guān)系不理順，新的社區(qū)自治體系就難以建立。在中國熟人或半熟人社會中，外來人員是很難介入到本村村務(wù)當(dāng)中的，農(nóng)民對本社區(qū)其它村的領(lǐng)導(dǎo)人員有著相當(dāng)強的抵制心理。在維持農(nóng)村社會秩序和社會管理方面，本村的農(nóng)村精英更能有效地發(fā)揮作用。宗族的凝聚性使村政長期擺脫不了宗族組織的影響。[6]同一社區(qū)內(nèi)部不同村的自治主體互相認(rèn)同度低，形成了無形壁壘，這也是大多數(shù)經(jīng)歷合并的農(nóng)村社區(qū)層面民主選舉無法真正開展的原因之一，“村政精英均衡”很難被打破[7]，各村村務(wù)還是由各村兩委管理，在社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子的重構(gòu)上，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子人員仍然是各村兩委的領(lǐng)導(dǎo)人員，不是通過社區(qū)內(nèi)的全體居民大會產(chǎn)生，而是按照原來的各村規(guī)模和人數(shù)比例進(jìn)行分配，農(nóng)村“?；拇寮墮?quán)力結(jié)構(gòu)”[8]一旦改變，會引發(fā)農(nóng)民騷動，從而引起社會不穩(wěn)定。因此，在社區(qū)居委會的民主選舉這個層次上，自治性質(zhì)還很難體現(xiàn)出來。G社區(qū)兩委共7人，基本上根據(jù)原來7個村的人數(shù)比例來配備的，保證每村至少有一個黨委委員或者村民委員。據(jù)了解，Q市絕大多數(shù)合并的農(nóng)村社區(qū)也大抵如此。

（三）社區(qū)自組織活躍性不高，社區(qū)自我治理能力不足

社區(qū)的自我組織能力是自我管理和自我服務(wù)的重要前提。成熟的公民社區(qū)更需要有完善的社會自組織體系。從當(dāng)前來看，農(nóng)村社會組織發(fā)育并不完善。行業(yè)組織、協(xié)會組織中基本上是受到上級歸口部門的嚴(yán)格管理，大多數(shù)社區(qū)群團(tuán)組織仍然把政府職能部分作為主管單位，接受來自政府主管部門的行政管理。[9(P102)]有些組織面臨經(jīng)費不足的困境，參與社會治理的活躍度不夠。在G社區(qū)中，雖然本社區(qū)農(nóng)民絕大多數(shù)仍然以種農(nóng)業(yè)大棚為主，但由于農(nóng)民自組織性不高，缺少農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社組織，使得農(nóng)業(yè)大棚規(guī)模集聚效應(yīng)難以體現(xiàn)。文體組織雖然活躍性相對較高，但也僅僅限于廣場舞方面。處于弱勢地位的農(nóng)民長期以來缺乏參與意識，主動性較差，社區(qū)居民參政議政的被動性在短期內(nèi)難以改變。這些都限制了社區(qū)自治的發(fā)展。

（四）農(nóng)村社區(qū)的公共認(rèn)同下滑對社區(qū)自治提出了挑戰(zhàn)

村莊合并瓦解了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村共同體，型構(gòu)出了現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)。越來越多的農(nóng)民離開村莊，進(jìn)入新型農(nóng)村社區(qū)居住、生活。新型農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出了與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村不同的特征：流動性、異質(zhì)性較強，生活面向城市化、人際關(guān)系理性化、社會關(guān)聯(lián)“非共同體化”。[10]在農(nóng)村的熟人社會中，既有的鄉(xiāng)規(guī)民約、文化、規(guī)則、鄉(xiāng)緣、地緣關(guān)系制約著人們的行為。但村莊合并突破了村民傳統(tǒng)習(xí)慣的活動范圍，村莊公共權(quán)威弱化，構(gòu)成鄉(xiāng)村認(rèn)同的傳統(tǒng)要素正逐步消失，鄉(xiāng)村凝聚力下降，對社區(qū)的心理認(rèn)同和社會認(rèn)同感較低，社區(qū)成員之間的聯(lián)系機(jī)制日益瓦解，村民的公共精神受到了沖擊，使得部分農(nóng)村社區(qū)居民理性機(jī)制出現(xiàn)迷亂，增加了新型農(nóng)村社區(qū)治理的難度。居民的價值判斷受農(nóng)村公共精神的影響，進(jìn)而嚴(yán)重影響社區(qū)居民的生活秩序。因此，有學(xué)者指出：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)不是建房、修路，而應(yīng)該是恢復(fù)公共精神。[11]在G社區(qū)中調(diào)查中，有社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)表示從近幾年的村民大會的召集效果來看，村莊合并后村民對社區(qū)事務(wù)的關(guān)心明顯不如以前。

（五）資產(chǎn)處理難題及自治成本提高問題為農(nóng)村社區(qū)自治提出了挑戰(zhàn)

在村莊合并過程中，隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整，社區(qū)的公共事務(wù)內(nèi)容發(fā)生了很大變化，如何做好集體資產(chǎn)及債務(wù)重組是面臨的一大難題。鄉(xiāng)村共同體的瓦解使得村民們對村這個法人實體的認(rèn)可度大大降低，但還沒有樹立起對新社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，造成認(rèn)可真空，這會從長遠(yuǎn)影響社區(qū)自治的發(fā)展。另外，由于村莊合并，社區(qū)的規(guī)模與村相比大大增加，所涉及范圍和影響更廣，同一自治事項可能需要花費更多的人力、物力、財力。由于重大事項會議召集耗時長、程序復(fù)雜、過程繁瑣、組織成本高，形成決議不易，即便形成，如何調(diào)動村民積極性，保障決議的執(zhí)行對于社區(qū)來說也是一個難題。G社區(qū)雖然在合并之前各村沒有集體資產(chǎn)，但在合并之后，新騰出來的土地的分配及各村原有債務(wù)如何處理問題就凸顯了出來。村莊合并的目標(biāo)之一是希望通過精簡干部來達(dá)到降低成本的目的，但事實上村級治理的成本非但沒有減少，反而提高了?！鞍ù甯刹康墓べY支出等在內(nèi)的顯性成本并沒有實質(zhì)性減少，而由于新的社區(qū)治理體系還不完善，有些村組公共事務(wù)和有關(guān)公益事業(yè)沒人真正負(fù)責(zé)和及時有效處理，村級治理存在大量真空等村級治理隱?！盵12]

四、完善新型農(nóng)村社區(qū)自治的對策

（一）明確農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)和職能，理順鄉(xiāng)社關(guān)系、村社關(guān)系及社區(qū)與村民的關(guān)系是新型農(nóng)村社區(qū)自治實現(xiàn)的前提

1.農(nóng)村社區(qū)性質(zhì)和職能的定位。盡管在法律制度上沒有明確規(guī)定社區(qū)的性質(zhì)，但是現(xiàn)行憲法中出現(xiàn)的“城市和農(nóng)村按居住地區(qū)設(shè)立”實際上就是現(xiàn)在的社區(qū)或行政村。因此社區(qū)實際上就是基層自治組織牽頭管理的基層自治體，它是基層社會服務(wù)管理的平臺、政府與社會共同治理的載體。明確社區(qū)的自治性，將其作為由地方居民基于共同社會需要實行自我管理、自我教育及自我服務(wù)的自治組織，使其發(fā)展成為有歸屬感和認(rèn)同感及凝聚力的農(nóng)村社會生活共同體。2.正確處理社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系以及村的關(guān)系是社區(qū)建設(shè)的難點問題，也是社區(qū)建設(shè)有效推進(jìn)的關(guān)鍵所在。首先是社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系。實現(xiàn)“社區(qū)授權(quán)”。這意味著將公共組織對決策、資源和任務(wù)等實質(zhì)性控制權(quán)轉(zhuǎn)移給社區(qū)。[13](P161)社區(qū)授權(quán)不是“自私自利的理性化”，是“權(quán)力下移”。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，社區(qū)對于解決自己的問題缺乏知識、專業(yè)技能或關(guān)切心，“社區(qū)授權(quán)通常比其他權(quán)利轉(zhuǎn)移途徑遇到的阻力更多。因為它從根本上損壞了民選官員和公共管理者的權(quán)力?！盵13](P162)權(quán)力下移意味著社區(qū)對自身事務(wù)擁有決定權(quán)。從當(dāng)前Q市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來看，有相當(dāng)一部分政府的指派性較強。作為一種群眾性自治組織，非國家的行政組織或派出機(jī)構(gòu)，政府與社區(qū)之間的關(guān)系不能定位為行政隸屬關(guān)系，必須將其回歸為法律指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系。其次是社區(qū)與行政村關(guān)系。社區(qū)自治組織在厘清政務(wù)與村務(wù)基礎(chǔ)上，充分合理利用自治權(quán)利，通過居民參與等方式對社區(qū)加以管理。其職能重點放在社區(qū)服務(wù)上，將村委會的管理與服務(wù)職能上提，在社區(qū)建設(shè)中逐步弱化村委會職能，推動“村級管理”向“社區(qū)管理”轉(zhuǎn)型。最后是社區(qū)與村民關(guān)系。成立社區(qū)服務(wù)中心，建立便民服務(wù)點，積極調(diào)動群眾自治積極性，建立形式多樣的經(jīng)濟(jì)組織和社會組織，關(guān)心農(nóng)村發(fā)展，尊重農(nóng)民利益，真正為農(nóng)民謀福利。

（二）直選產(chǎn)生社區(qū)兩委

當(dāng)前社區(qū)兩委一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或上級部門下派干部或指派社區(qū)中某個大村的村兩委來擔(dān)任，指派性特征明顯，社區(qū)兩委的活動變成了主要是對上級負(fù)責(zé)，完成上級政府的各種任務(wù)，不利于領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)自治事務(wù)的發(fā)展，這與社區(qū)的自治性質(zhì)不符。因此，對于社區(qū)黨組織來講，應(yīng)該由該地域范圍內(nèi)的全體黨員直接選舉產(chǎn)生，社區(qū)居委會應(yīng)該由社區(qū)居民大會選舉產(chǎn)生，也可采用候選人進(jìn)行競職演講和現(xiàn)場答疑解惑等環(huán)節(jié)，使所有候選人真正直面社區(qū)黨員、居民群眾。然后由全體選民投票來表決。要防止農(nóng)村宗族勢力、流氓黑惡勢力操縱，防止黑箱、暗箱操作，干擾社區(qū)民主政治運作，真正確立支撐社區(qū)化管理運作的政治保障。通過直選，形成社區(qū)范圍內(nèi)的體現(xiàn)民意的黨組織架構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)體系。

（三）完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，培育各種社會組織、形成多元利益主體參與的自治

村莊合并后，設(shè)立項目齊全、功能完備的社區(qū)公共服務(wù)平臺。讓政府的公共服務(wù)延伸、下沉，協(xié)調(diào)解決矛盾糾紛，真正解決農(nóng)民“辦事難”的問題。與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的審批實現(xiàn)集中辦理，以滿足居民需求。整合農(nóng)業(yè)綜合、民政優(yōu)撫、養(yǎng)老保險、計劃生育、流動人口、醫(yī)療保險管理等社會管理和公共服務(wù)資源，以社區(qū)服務(wù)中心為載體，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買社會組織公共服務(wù)，把社區(qū)建成管理有序、服務(wù)完善、文明和諧的社會生活共同體。

大力培育社會組織的發(fā)展，扶持農(nóng)民自組織的生成發(fā)育。社會組織發(fā)育程度反映一個社會自我治理能力的高低。西方發(fā)達(dá)國家的自治傳統(tǒng)使得社會中介組織非常發(fā)達(dá)，它不僅整合分散的個體，更為重要的是，它可以推動社會服務(wù)功能的拓展與建設(shè)，彌補政府管理與服務(wù)的不足。而我國由于起步晚，各種社會組織還很不完善。探索成立基層和地方農(nóng)民協(xié)會組織，大力發(fā)展各種專業(yè)化合作經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵和支持農(nóng)民打破地域界限，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)的聯(lián)合，將農(nóng)民的利益代表職能分離出來交給農(nóng)民自組織。[14]

形成多元利益主體協(xié)同治理的格局?，F(xiàn)代治理體系的特點是從傳統(tǒng)的政府管理走向社會力量廣泛參與的多元化治理。[15]建立健全社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、群眾自治組織為主體，社會各方廣泛參與的城鄉(xiāng)社區(qū)組織體系和管理格局，引導(dǎo)多元建設(shè)主體在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮積極作用。真正使社區(qū)成為社會管理和服務(wù)的基礎(chǔ)性平臺。[16]

（四）拓展農(nóng)村社區(qū)公共空間，增強群眾公共精神

村莊合并，社區(qū)規(guī)模增大，農(nóng)村社會公共空間的變化、轉(zhuǎn)移成為一種趨勢,再加上一部分外出務(wù)工農(nóng)民，受客觀條件限制，長期缺乏對社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注，即使像村委會選舉這類涉及廣大村民切身利益的活動,相當(dāng)一部分村民也沒有參與興趣。隨著公共空間的轉(zhuǎn)移和減少，社區(qū)村民之間熟悉程度不深，關(guān)系生疏，鄰里關(guān)心少，互相缺乏最基本的信任，人們對社區(qū)的心理認(rèn)同度不高。鑒于此，農(nóng)村社區(qū)可以通過建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心、提供上門代辦服務(wù)等方式增強村民之間的交流，拓展農(nóng)村社會公共交往空間，以減緩由于公共空間縮小對村民生產(chǎn)生活造成的沖擊。社區(qū)公共精神也是激發(fā)社區(qū)成員參與社區(qū)公共生活、實現(xiàn)社區(qū)自治的重要基礎(chǔ)。[17]為此，創(chuàng)新社會管理體制，暢通利益表達(dá)渠道，以各類組織為載體，將分散個體集聚起來，培育社群意識、團(tuán)結(jié)協(xié)作精神、公正公平精神和集體歸屬感,加強公共文化服務(wù)建設(shè)，在公共或集體生活中塑造社會認(rèn)同意識、公共責(zé)任、公共輿論，形成公益精神和理性意識。正如新公共服務(wù)理論所提出的“公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產(chǎn)生于一種基于共同價值觀的對話?！盵18]公民之間的信任和合作在共同價值觀的塑造中尤為重要，而信任與合作的基礎(chǔ)是互動和交流，只有廣泛交流，增進(jìn)了解才能形成集體意識，才能形成“包容共享、活力有序的現(xiàn)代社會管理”。[19]

（五）實行集體資產(chǎn)量化改制，克服自治成本提高難題，實現(xiàn)“政經(jīng)分離、戶產(chǎn)分開、資地分開”

村莊合并使村莊集體資產(chǎn)及債務(wù)處理難題凸顯，目前村莊合并的社區(qū)基本上仍然實行各村經(jīng)濟(jì)獨立、資產(chǎn)債務(wù)各村分開管理，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)元素難以流動，加劇了農(nóng)村的排他性，使得社區(qū)社會難以融合。因此要使各村真正融合在一起，就要進(jìn)行集體資產(chǎn)量化改制，財產(chǎn)逐項登記造冊，列出債務(wù)債券清單，核實每筆賬目，但目前量化改制困難重重。訪談中，據(jù)Q市社區(qū)建設(shè)辦的一位領(lǐng)導(dǎo)介紹，Q市某一社區(qū)內(nèi)部僅僅一個自然村在資產(chǎn)處理上就有280多種情況，因此社區(qū)集體資產(chǎn)量化改制計劃不得不擱置。資產(chǎn)債務(wù)重組問題不是一個一蹴而就的問題，需要很長的過渡期。另外，要實現(xiàn)社區(qū)層面的真正自治，關(guān)鍵是要將經(jīng)濟(jì)元素從村社合一的體制中剝離出來以還原社區(qū)生活單位的性質(zhì)。只有這樣，農(nóng)村社區(qū)的自治才不是原來意義上的“村民自治”，而是有利于要素流動的“農(nóng)村社區(qū)自治”。這也有利于從制度上解決自治成本問題。實行“政經(jīng)分離、戶產(chǎn)分開、資地分開”，使經(jīng)濟(jì)組織按照市場經(jīng)濟(jì)運行方式，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以股份制形式從“村社合一”的體制中剝離出來，加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實行正確的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，增強農(nóng)民自組織能力，增加農(nóng)民收入，按照現(xiàn)代管理制度來規(guī)范社區(qū)，降低組織成本。

總之，在當(dāng)前過渡時期，使農(nóng)村社區(qū)居民自治逐步成為主導(dǎo)，原有的村民自治制度可以繼續(xù)存在，但可以淡化其固有的政治、經(jīng)濟(jì)職能，讓村民自治制度發(fā)展成為社區(qū)居民自治組織制度，通過各種民主選舉的方式，發(fā)展農(nóng)民自治組織。使村民自治逐步過渡到完全的社區(qū)居民自治。

參考文獻(xiàn)：

［1］高以諾.中國近期將在農(nóng)村推動村莊合并［N］.新快報，2008-01-22．

［2］黨國英等.農(nóng)村治理社會資本與公共服務(wù)［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2013：178．

［3］中國政法大學(xué)舉辦的薊門決策第三期論壇會議“農(nóng)民被打上樓：中國特色的‘村莊合并’？”［EB/OL］.http://bbs.shm. com.cn/forum.php?mod=viewthread&tid=547419.（2015-12-20）.

［4］徐勇,趙德建.找回自治：對村民自治有效實現(xiàn)形式的探索［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版.2014（4）：1-8.

［5］項繼權(quán).民權(quán)與民生：中國農(nóng)民權(quán)益實證調(diào)查［M］.西安：西北大學(xué)出版社，2008．

［6］金太軍，施從美.鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治［M］.廣州：廣東人民出版社，2001：284.

［7］仝志輝.選舉事件與村莊政治［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2004：256.

［8］賀雪峰.新鄉(xiāng)土中國［M］.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2003：76.

［9］吳素雄，何長纓，毛丹等.溫州農(nóng)村社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：溫州模式［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2014：102.

［10］董磊明，陳柏峰，聶良波.結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實踐的解讀［J］.中國社會科學(xué).2008（05）：87-100.

［11］吳業(yè)苗.農(nóng)村社會公共性流失與變異［J］.中國農(nóng)村觀察，2014（3）：57-64.

［12］陽信生.農(nóng)村社區(qū)自治體制的建構(gòu)：鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新與現(xiàn)實選擇［J］.湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2010（6）：86-90.

［13］［美］戴維.奧斯本，彼得.普拉斯特里克，譚功榮，劉霞譯.再造政府［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

［14］胡榮，黃旌芮，蔡曉薇等.農(nóng)村民間組織的發(fā)展與農(nóng)民自組織能力的培育——以福建安溪珍田茶業(yè)專業(yè)合作社為例［J］.西北大學(xué)學(xué)報哲社版，2009（05）：70-73.

［15］項繼權(quán)，王紹寅，何長纓等.溫州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革及治理體系重建［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2014：72.

［16］吳素雄，何長纓，毛丹等.溫州農(nóng)村社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：溫州模式［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2014：34.

［17］李增元，袁方成.農(nóng)村社區(qū)認(rèn)同：在管理體制變遷中實現(xiàn)重塑［J］.中州學(xué)刊，2012（01）：93-97.

［18］［美］羅伯特.B.登哈特，珍妮.V.登哈特，丁煌譯.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：45.

［19］鄭杭生，胡寶榮.包容共享，社會管理的精神內(nèi)核［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：205.

*作者簡介：聶玉霞（1980—），女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向為基層政權(quán)與鄉(xiāng)村治理。

中圖分類號：D422.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）03-0046-06