張曉東

（華中師范大學近代史研究所　湖北　武漢　430079）

準確把握基層民主治理現代化內涵推進國家治理體系和治理能力現代化

張曉東

（華中師范大學近代史研究所湖北武漢430079）

中共中央十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，實現治理的現代化，從根本上實現由管理到治理的轉變，不僅事關整個國家治理結構和治理體系的改革，更引發(fā)省、市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級黨委政府全方位深入變革，是關乎我國基層政治生態(tài)和人民群眾福祉的一件大事。本文在闡釋治理、基層治理、國家治理體系和治理能力等相關概念的基礎上，分析基層民主治理現代化的深刻內涵并提出實現途徑，論述實現基層民主治理現代化與推進國家治理體系及治理能力現代化之間的相互關系，說明加強基層民主治理現代化，是堅持和完善中國特色社會主義的必然要求，是提升黨密切聯系群眾制度化水平的現實需要，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。

基層民主治理國家治理體系和治理能力現代化

十八屆三中全會公報指出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。［1］2014年2月17日，習近平同志在省部級主要領導干部學習研討班上，發(fā)表講話并強調指出：必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。［2］從公報內容和習近平總書記重要講話中，不難看出，黨在當前和今后一個時期改革的總目標同時也是中心任務，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在新的發(fā)展階段，推進國家治理體系和治理能力現代化建設，不是空中樓閣，不能緣木求魚，要打牢根基，固本培元，從基層基礎做起，從群眾最關心的事情干起，從基層民主治理抓起。加強和推進基層民主治理現代化，是堅持和完善中國特色社會主義的必然要求，是提升黨密切聯系群眾制度化水平的現實需要，不僅為基層組織和人民群眾進行民主管理搭建了制度平臺，也為我國社會主義民主政治建設和基層社會治理提供了遵循和保障。

一、治理與管理的區(qū)別

十八屆三中全會公報和習近平總書記講話中多次提到國家治理、社會治理的概念?！爸卫怼弊鳛樯蟼€世紀末興起的政治概念，首次出現在1989年，世界銀行組織針對當時非洲局勢首次使用“治理危機”這一概括性術語。此后，“治理”一詞便廣泛地應用于地區(qū)和國家政治發(fā)展研究中，特別是常用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治和社會狀況。21世紀以來，各國學者對治理理論的研究，也逐漸超越了其最初的領域和范疇，研究的對象和主客體得到不斷延伸和拓展。從管理到治理一字之差，內涵外延卻迥然不同，雖不是截然對立，卻有著明顯區(qū)別：一是主體和對象不同。管理的主體是各級政府，它具有唯一性、強制性、層級性、權威性；而治理的主體可以是社會組織、民眾團體，也可以公民個人，它具有分散性、協同性、多樣性、群眾性。十八大報告明確提出“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上已經體現了“黨要管黨、從嚴治黨”與多元共治相結合的基本思路。同時意味著政府不再是治理的單一主體，它的某些權限和職能會發(fā)生悄然改變，會成為被治理的對象。社會和民眾作為以往被治理的對象，由于政府放權或者讓位，普通民眾和社會團體（組織）也將變成治理的主體。二是權利來源發(fā)生變化。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是人民代表大會。作為管理主體的政府，其管理權一般來源于權力機關，這種授權方式從根本上雖說是人民授權，但畢竟是間接的。而反觀治理權，其相當一部分由人民直接行使，變間接管理為直接治理，通過自治、共治，充分調動基層群眾參與管理的積極性、主動性，便于加強群眾監(jiān)督，提升工作效率與服務質量。三是運作模式不同。管理的運作模式一般是顯性和固化的，具有規(guī)定性、單向性、強制性等特征，因此管理行為的合法性和正當性常受質疑和詬病，其有效性也往往難以保證，效果更是難以保證。

治理的運作模式一般是隱性和多元的，具有復合性、多樣性、包容性等特征，治理行為的合理性能得到更多認同與重視，其有效性會大大增加。從人類發(fā)展的歷史來看，由專制到民主，從統治到管理，先管理后治理，是人類社會發(fā)展的一般規(guī)律和基本趨勢。治理體制和治理行為雖然具有政治性、強制性、連續(xù)性等基本屬性，但更多的時候則體現著工具理性和價值理性，因為無論何種政治體制之下，枉論哪個黨派執(zhí)政，均希望通過有效治理，施行良法善政，已達國富民強?！吧僖恍┙y治，多一些治理”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。［3］

所謂治理，我們可以理解為:在人們生活的共同體中，為著共同的團體目標和公共利益，各種不同的行為主體通過引導、協商、控制、規(guī)范各種活動，確保共同體內人員公共利益最優(yōu)化的一種持續(xù)的行為過程或者管理模式。從概念的內涵上分析，它已經從傳統一元單向治理向多元交互共治的結構性變化，“這意味著不僅要從思想觀念上不再走人治的老路，而且在政治生態(tài)上盡可能地鏟除人治隱形存在的可能，從而最終全面構建民主、法治治理新體系。”［4］依托基層，依靠群眾，凝聚共識，求同存異，共同協商，依法追求并實現個體利益最大化，是治理的目標和價值所在。

二、對基層治理內涵的認識

改革開放以來，基層治理一直是中國政治文明建設的重要內容。幾乎每年的政府工作報告，以及黨代會的政治報告，都會強調基層治理的重要性，因為基層治理從宏觀上決定了黨的執(zhí)政基礎是否堅實牢固，中觀上為我國民主政治發(fā)展和完善提供了基礎和保障，微觀上直接關系到廣大人民群眾的切身政治、經濟權利。我們黨歷來重視基層治理問題，特別是十八大以來，黨和政府積極發(fā)展基層民主，依法行政，科學治理，自下而上地推進民主化進程。通過開展黨的群眾路線教育實踐活動及“三嚴三實”專題教育，切實解決基層群眾最直接、最現實、最迫切的民生頑疾和疊加積壓難題，讓改革發(fā)展成果惠及基層群眾，使黨員干部黨性修養(yǎng)得到進一步加強，服務能力和服務水平得到全面提升，黨的執(zhí)政地位更加牢固，執(zhí)政基礎得到進一步夯實。與此同時，我們也應該清醒地看到，目前基層民主治理的任務依然艱巨，基層民主化道路依然任重而道遠，從慣常的“管理思維”到“治理思維”還需要逐步矯正和調整。如果說治理是根據一套規(guī)則運轉的持續(xù)行為過程，其基礎是合作、協調，而不是管制和控制，其目標是促進公共利益的話，基層治理則是一個政治制度框架或政治結構之中最基層的權力運作過程。在這個過程中，各種不同的行為者都是參與主體，他們遵循特定的制度規(guī)則和程序，以合作、協商的方式持續(xù)地推進公共利益。就其本質來說，基層治理的核心就是基層民主，目的就是單位群體的公共利益最大化。

對基層治理的理解，因為視角的差異，當前國內學術界存在著三種主要觀點。一是將基層治理理解為一種政策過程，即將基層治理作為推進某項政策的手段和方式。二是將基層治理理解為一種民主發(fā)展形式，即將基層治理看成是中國民主發(fā)展的切入點，是進一步推進民主、完善民主和發(fā)展民主的路徑選擇。三是將基層治理看成是現代國家建構的方式與手段。雖然研究的視角不同，但從總體上看，這些觀點和分析基本涵蓋了基層治理的主要內容。

基層治理的內涵，我們認為主要是指在中國經濟社會政治制度機構之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及城市街居的管理層級中，不同的行為主體如黨、政府、社會組織、個人圍繞本地區(qū)的利益，通過協商合作等方式實現公共利益最大化的政治過程。基層治理是管理方式的變革，從簡單的控制、主導，轉向合作與伙伴關系。也就是基層的公共權威相互合作、共同管理基層社會政治生活，增進基層民眾福祉和公共利益的過程。因此，治理的主體既可以是官方，也可以是公民個人或者民間組織，還可以是官方與民間機構的共同合作。

三、國家治理體系和治理能力的科學內涵

習近平同志在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的重要講話中指出：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一套緊密相連、相互協調的國家制度。［5］對國家能力的認識和解讀，王韶光和胡鞍鋼認為：國家能力就是國家（指中央政府）將自己的意志、目標轉化為現實的能力。一般包括汲取財政能力、宏觀調控能力、合法性能力以及強制能力。［6］參照國家能力的定義，國家治理能力就是實現國家治理能力目標的實際能力。［7］不同的國家會有不同的目標定位，同一個國家在不同的發(fā)展階段也會有不同的治理目標或者方向，因此國家治理能力即可理解為國家目標和導向。關于國家治理水平與實際能力，衡量的尺度即為既定目標的完成情況，需要按照目標一致法量化治理績效。關于國家治理體系和治理能力的現代化，即制度和法律作為現代化要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級到高級的突破性變革的過程。［8］

習近平同志關于國家治理的重要論述高瞻遠矚，內涵豐富，使我們認識到健全的治理體系、高超的治理能力，是國家有序運行、健康發(fā)展的基本條件，也是人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。國家治理能力，主要體現在國家結構履職能力、人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力、以及運用中國特色社會主義制度有效治理國家能力等諸方面。黨的治理、社會主義國家治理、社會主義社會治理，可謂中國獨有的三大特色治理。中國的社會治理超越了西方社會治理的含義，是人民為主體的社會治理，人民是社會的主人，由人民當家作主，人民群眾依法參與社區(qū)治理、基層治理、地方治理、國家治理。家庭是社會的細胞，基層是國家的毛細血管，基層治理是國家治理的起始與根基，事關人民福祉，關乎“兩個一百年”的奮斗目標能否順利實現，以基層民主治理提升國家治理能力，從而推進國家治理體系和治理能力現代化是群眾期待，民心所向，也是社會發(fā)展的必然趨勢。

四、基層民主治理現代化的內涵與實現途徑

關于基層民主問題，毛澤東同志有一段非常精辟的講話：“是一個群眾路線的方法，先民主，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領導和群眾相結合。”毛澤東同志的論述對我們發(fā)展社會主義民主政治，辯證認識民主與集中的關系具有重大的現實意義。鄧小平同志生前說過：“沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”。［9］習近平同志在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦?！保?0］現代化與民主化是牢不可分的，缺乏民主的治理不可能是現代化的治理。每位黨員干部只有牢記使命，充分發(fā)揚民主，才能依法落實并保障人民群眾的各項權利不受侵犯。在國家治理結構和治理體系建設與完善過程中，基層民主治理顯然具有基礎性地位，它既是理解社會整體性轉型發(fā)展的基本方式，也是研究國家發(fā)展路徑的一個重要切入點。改革開放三十多年來，中國基層民主治理的目標、制度建構及其實踐，對于當代中國社會的轉型、發(fā)展有著極為重要的推動作用。隨著中國經濟社會的發(fā)展和變遷，基層民主治理不僅在政策層面，而且在民主發(fā)展道路、國家建構等方面日益發(fā)揮著關鍵作用。縱觀中國三十多年的政治發(fā)展歷程可以發(fā)現，基層民主治理作為一種發(fā)展路徑，不僅現實地改變著當代中國的社會結構，而且切實地為中國社會的發(fā)展、轉型提供了一種新的觀察視角和可行的路徑探索。

基于前文對治理、基層治理、國家治理體系和治理能力等相關概念的厘定和闡釋，基層民主治理現代化就是在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，以實現民主、法治治理為目標，順應時代要求和人民期盼，密切聯系和充分依靠基層群眾，實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的權力運作過程?；诓煌囊暯?，可以將其理解為一種政策過程，或者一種民主發(fā)展形式，或者一系列現代國家建構的方式與手段。但無論基于哪種視角，基層民主治理的核心是基層民主，方式是引導、控制及規(guī)范，路徑是有效治理，目標是促進國家公共利益的最大化和最優(yōu)化?；鶎用裰髦卫憩F代化的目標、制度建構及其實踐，對于當代中國的轉型發(fā)展都有著極為重要的意義。

基層民主治理現代化為社會管理科學化和黨的建設科學化提供了具體路徑。黨的十八大明確提出了提高“社會管理科學化水平”和“黨的建設科學化水平”的要求，明確了中國共產黨將不斷提高執(zhí)政能力，肩負起領導全中國人民實現“兩個一百年”目標、實現中華民族偉大復興的“中國夢”的歷史重任。顯而易見，國家治理體系和治理能力的現代化也將成為社會管理領域和黨的建設領域創(chuàng)新升級的又一“驅動程序”和方法路徑。

基層民主治理現代化具體體現在基層自治和社區(qū)共治現代化的實施過程中，是國家治理現代化的題中應有之意，而以人為本、服務群眾則構成了基層民主治理現代化的基礎導向。各級黨委和政府在這一治理模式中應該發(fā)揮基礎性托底作用，不斷整合資源，構建基層民主治理現代化的基本框架和延伸保障?；鶎狱h組織是基層民主治理的“領頭雁”，各級政府擔負著調動基層群眾和各方力量參與基層自治和社區(qū)共治，教育引領基層治理過程的任務；基層群眾自治組織穿針引線、居中協調，肩負群眾需求與治理模式進行對接的任務；駐區(qū)單位等社會力量開展公益服務，提供解決群眾困難的資源性渠道。逐步建立起黨委政府主導，基層群眾為主體，社會組織和群眾團體組織積極參與的工作機制，強力推進基層民主治理現代化順利實現。

從政治結構的角度來看，基層民主治理一般包括三個方面的內容：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理；二是村級治理；三是城市街居治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村級治理與城市街居治理是構成中國基層治理的三個重要組成部分，是一個有機的整體。建構規(guī)范性的制度平臺和運作程序、促進公民有序政治參與、切實維護廣大人民群眾的根本利益、構建和諧有序的公共生活，是中國基層民主治理的主要目標。實現上述目標，既是城鄉(xiāng)基層治理的價值追求，也是城鄉(xiāng)基層治理實踐的動力和源泉。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、社區(qū)治理、公民參與渠道的擴大、民主管理和民主監(jiān)督的加強、基層社會組織的培育以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導公推直選等基層群眾關心的問題，要抓好頂層設計，也要抓好制度建設；要一手抓改革，把基層民主治理改革引向深入，也要一手抓推廣，把基層總結的典型經驗推而廣之；要注意抓好試點工作，在政策、資金、人才、技術等方面優(yōu)先配置，先行先試，培育好“良種”和“試驗田”，也要注意區(qū)域差異，因地制宜，不搞一刀切，不貪大求全，搞一陣風，大呼隆。

實踐表明，只有實現基層治理的民主化、法治化，才能使基層治理符合現代政治的標準，才能適應現代社會的發(fā)展。為此，國家應推進政策過程中的授權、決策、管理、監(jiān)督等權力環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化和程序化，充分發(fā)揮基層民眾、黨組織、自治組織、社會組織等各方面的主體作用；自覺維護憲法和法律在基層治理實踐中的權威地位，使全部治理行為依法依規(guī)進行；有效推動增量改革制度化，用法律和制度將改革發(fā)展的成果固定下來，用以規(guī)范治理行為與實踐。只有這樣，才能切實地保障人民的權利和利益，唯有如此，才能進一步激發(fā)和調動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，為實現全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢提供強勁而持久的動力。

［1］新華社.中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報［N］.人民日報，2013-11-12（01）.

［2］習近平在省部級干部研討班開班式上發(fā)表重要講話［N］.大眾日報，2014-02-18（01）.

［3］俞可平.當代國家政治變革：少一些統治、多一些治理［N］.中國青年報，2013-12-04（08）.

［4］陳朋.決定國家治理能力高低的三要素［N］.學習時報，2014-03-12（06）.

［5］習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來［N］.人民日報，2014-01-01（01）.

［6］王韶光，胡鞍鋼.中國國家能力報告［M］.沈陽：遼寧人民出版社，1993.

［7］胡鞍鋼等著.中國國家治理現代化［M］.北京：中國人民大學出版社，2014.

［8］李抒望.正確認識和把握國家治理現代化［J］.學習論壇，2014（2）.

［9］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［10］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22（02）.

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1007-9106（2016）10-0033-04

*本文為國家社科基金項目“黨密切聯系群眾制度化與基層民主治理現代化研究”（14BZZ003）的階段性成果。

張曉東（1975—），男，華中師范大學博士研究生，平頂山學院講師，主要從事中國近現代政治制度史和思想文化史研究。