劉玲

中國(guó)科學(xué)院南海海洋研究所, 廣州, 510301

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在問(wèn)題及對(duì)策研究進(jìn)展

劉玲

中國(guó)科學(xué)院南海海洋研究所, 廣州, 510301

劉玲. 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在問(wèn)題及對(duì)策研究進(jìn)展[J]. 生態(tài)科學(xué), 2016, 35(2): 189-194.

LIU Ling. Research progress on problems of environmental impact assessment and the countermeasures research in China[J]. Ecological Science, 2016, 35(2): 189-194.

中國(guó)于2003年9月開(kāi)始實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)法, 該法的實(shí)施有效遏制了國(guó)家日益惡化的環(huán)境狀況, 在科學(xué)地預(yù)見(jiàn)環(huán)境問(wèn)題、有效防止環(huán)境污染等方面起到了積極的作用。然而, 目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)體系尚不夠完備, 在EIA涉及的范圍、時(shí)間、內(nèi)容及導(dǎo)則等方面存在一些制度的缺失。文章分析了環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題, 提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議, 包括拓展 EIA的范圍, 加強(qiáng)政府部門(mén)的協(xié)調(diào), 統(tǒng)一環(huán)評(píng)的時(shí)間點(diǎn), 強(qiáng)化EIA技術(shù)導(dǎo)則中的替代方案內(nèi)容等, 制定更符合我國(guó)國(guó)情的EIA技術(shù)導(dǎo)則。此外, 根據(jù)目前EIA狀況, 對(duì)其今后的發(fā)展方向做了預(yù)測(cè)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)( EIA); 環(huán)境影響評(píng)價(jià)法; 環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系; 導(dǎo)則; 制度缺失

1 前言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)概念最早是學(xué)者們 1964年在加拿大召開(kāi)的國(guó)際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)會(huì)議上提出的。我國(guó)在1979年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》[1]首次對(duì)EIA制度作了原則性的規(guī)定, 1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》[2]再次確立了該制度, 1998年11月, 國(guó)務(wù)院頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》[3], 2002年10月28日, 第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)并于2003年9月1日開(kāi)始實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[4](以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》), 《環(huán)評(píng)法》對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的EIA內(nèi)容、程序以及相應(yīng)的法律責(zé)任都作了具體的規(guī)定。

EIA作為我國(guó)的基本環(huán)境管理制度之一, 在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。隨著EIA 實(shí)踐的深入, 我國(guó)的 EIA體系也暴露了一些問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)的 EIA 體系進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估, 找出EIA 體系的缺陷, 提出完善我國(guó) EIA 體系針對(duì)性建議和發(fā)展方向, 使 EIA 真正成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效工具。

2 我國(guó)EIA中存在的一些問(wèn)題

2.1 EIA范圍過(guò)窄

中國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)EIA的范圍作了規(guī)定,主要是對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估, 但對(duì)政策、立法等宏觀活動(dòng)的EIA并未涉及。在規(guī)劃的EIA中, 也僅僅是指土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、特別是對(duì)綜合規(guī)劃中地位最高、作用最大的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”并未納入該法的適用范圍。長(zhǎng)期以來(lái), 中國(guó)的EIA主要是針對(duì)具體的建設(shè)項(xiàng)目, 并未涉及立法、政策和規(guī)劃層次。無(wú)數(shù)經(jīng)驗(yàn)證明, 政策和規(guī)劃失誤帶來(lái)的環(huán)境破壞要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)建設(shè)項(xiàng)目[5]。由此看出我國(guó)環(huán)評(píng)立法思想還不夠解放, 無(wú)論從理論上或?qū)嵺`上都有必要進(jìn)一步充實(shí), 使 EIA從點(diǎn)源評(píng)價(jià)擴(kuò)大到面源評(píng)價(jià), 從微觀層面擴(kuò)大到宏觀層面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.2 EIA的時(shí)間問(wèn)題

EIA的目的是預(yù)測(cè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)于環(huán)境影響的重要程度, 并決定采取何種措施來(lái)減緩和控制不利的環(huán)境影響。因此, 要發(fā)揮EIA的作用很關(guān)鍵的一點(diǎn)是選擇評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)。一般說(shuō)來(lái), 越在建設(shè)前期進(jìn)行其作用也越大, 但是由于建設(shè)項(xiàng)目資金大多在可行性研究報(bào)告以后到位, 而環(huán)評(píng)需在可行性報(bào)告以前完成, 建設(shè)單位在項(xiàng)目不確定時(shí)不想投入資金搞環(huán)評(píng)手續(xù), 而在項(xiàng)目基本確定后卻想加快進(jìn)度盡快拿到環(huán)評(píng)批復(fù)文件, 給環(huán)評(píng)工作造成極大的壓力和困難。 并且, 可行性研究階段只解決擬建項(xiàng)目的可行性問(wèn)題, 還不能為EIA提供必要的、詳細(xì)的基礎(chǔ)資料, 如擬建項(xiàng)目的確切規(guī)模、設(shè)備、工藝流程、“三廢”排放資料等, 這些資料往往要在總體設(shè)計(jì)方案或規(guī)劃設(shè)計(jì)方案提出后才能提供, 因此影響到評(píng)價(jià)工作的正常進(jìn)行和評(píng)價(jià)的可靠性。環(huán)評(píng)單位出于支持項(xiàng)目建設(shè), 往往迎合建設(shè)單位的意圖和要求, 使得環(huán)評(píng)在某種程度上流于形式。EIA成為一種補(bǔ)課性質(zhì)的工作, 或者是一種履行的手續(xù), 在規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)中無(wú)法顯示和發(fā)揮其應(yīng)有的作用[6]。

2.3 EIA內(nèi)容與替代方案

EIA評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)增加對(duì)項(xiàng)目以外的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境”的評(píng)價(jià), 即“二級(jí)影響”的評(píng)價(jià), 這符合“可持續(xù)發(fā)展原則”, 同時(shí), 應(yīng)當(dāng)增加對(duì)生態(tài)環(huán)境正面影響的評(píng)價(jià)?？疾焯娲桨甘荅IA的核心, 其可以促使評(píng)價(jià)者在活動(dòng)的早期階段就開(kāi)始檢驗(yàn)或?qū)徱晫?shí)施既定目標(biāo)的不同方法, 從而幫助最終選擇既能實(shí)現(xiàn)既定發(fā)展目標(biāo), 又能滿(mǎn)足環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要求的替代方案, 這個(gè)過(guò)程實(shí)際上也就是一個(gè)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的過(guò)程。

事實(shí)上, EIA進(jìn)程中如果沒(méi)有可供選擇方案用來(lái)做比較的基礎(chǔ), 決策者將無(wú)法就擬議活動(dòng)的優(yōu)劣、對(duì)環(huán)境影響程度的大小、方案的可執(zhí)行性以及是否存在比擬議活動(dòng)更好的方案進(jìn)行比較和選擇,也就無(wú)法就審核的方案做出合理判斷和決定, 使我們無(wú)法充分考慮出現(xiàn)各種意外情況下, 有針對(duì)性地設(shè)計(jì)出相應(yīng)的對(duì)策, 給決策部門(mén)和公眾以選擇權(quán)[7]。沒(méi)有替代方案EIA的客觀性受開(kāi)發(fā)者主觀意志影響太大, 導(dǎo)致EIA單位為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)。

2.4 EIA導(dǎo)則不完備

我國(guó)尚未制定出完整的一套環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則, 單要素環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則尚不健全, 適用于不同類(lèi)型開(kāi)發(fā)活動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)導(dǎo)則較為缺乏。已發(fā)布的EIA技術(shù)導(dǎo)則包括總綱、大氣環(huán)境、地面水環(huán)境、聲環(huán)境等[8], 已頒發(fā)的行業(yè)EIA規(guī)范有《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》[9]和《鐵路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》[10]等。目前, 國(guó)家環(huán)保部正在進(jìn)一步制定其他方面的技術(shù)導(dǎo)則和評(píng)價(jià)規(guī)范, 完備的環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則是環(huán)評(píng)有效性的基本保障之一。技術(shù)導(dǎo)則可以規(guī)范環(huán)評(píng)的方法、內(nèi)容和文本, 減少評(píng)價(jià)人員素質(zhì)高低對(duì)環(huán)評(píng)有效性的影響。除了各要素環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則和不同類(lèi)型開(kāi)發(fā)活動(dòng)的環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則外, 環(huán)境影響報(bào)告書(shū)( EIS) 的審查也需要技術(shù)導(dǎo)則或?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn),以減少審查過(guò)程中的主觀性, 提高 EIS審查的規(guī)范性和公平性。

2.5 EIA過(guò)程中環(huán)保監(jiān)管體制不健全

在我國(guó)環(huán)評(píng)管理機(jī)構(gòu)中, 國(guó)家環(huán)保部是核心機(jī)關(guān), 環(huán)評(píng)的執(zhí)行是分權(quán)的, 由國(guó)家環(huán)保部和地方各級(jí)環(huán)保局共同實(shí)施, 分級(jí)管理[11–12]。建設(shè)單位主管部門(mén)內(nèi)建立了環(huán)保管理機(jī)構(gòu), 負(fù)責(zé)對(duì) EIS的預(yù)審工作。國(guó)家環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心承擔(dān)大中型建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估咨詢(xún), 作為國(guó)家環(huán)保部審批報(bào)告書(shū)的主要技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。環(huán)評(píng)管理和執(zhí)行是分權(quán)的,該現(xiàn)象的突出表現(xiàn)是權(quán)力分散, 我國(guó)地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)受?chē)?guó)家環(huán)保部與地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo), 中央政府和地方政府設(shè)立了專(zhuān)職環(huán)保機(jī)構(gòu), 但其他職能部門(mén)也承擔(dān)了本部門(mén)內(nèi)某一類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作的管理, 政府的環(huán)境保護(hù)職能分散在環(huán)保、水利、交通、國(guó)土、農(nóng)業(yè)管理、公安交通管理部門(mén)。環(huán)保部門(mén)與這些機(jī)構(gòu)之間存在職權(quán)重疊, 重復(fù)監(jiān)管, 導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)之間互相推諉, 爭(zhēng)搶管轄權(quán)。另外, 對(duì)于一些重大建設(shè)項(xiàng)目, 因?yàn)轶w制的缺陷環(huán)保部門(mén)不能在立項(xiàng)、審批、開(kāi)工之前, 就積極介入, 做到全程跟蹤, 所以一旦在中途發(fā)現(xiàn)問(wèn)題強(qiáng)迫停工, 不僅容易造成重大損失, 更凸顯出了環(huán)保行為在經(jīng)濟(jì)考量時(shí)的弱勢(shì)。

我國(guó)的環(huán)保部門(mén)一直沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)法地位, 環(huán)境執(zhí)法者并沒(méi)有被賦予監(jiān)管環(huán)境的權(quán)利, 導(dǎo)致其在執(zhí)法過(guò)程中處境尷尬, 經(jīng)常碰壁, 無(wú)功而返。在強(qiáng)制執(zhí)行方面, 我國(guó)的法規(guī)較為原則, 可操作性稍弱。監(jiān)管力度不夠, 客觀上容易導(dǎo)致建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位在 EIA文件中弄虛作假, 隨意更改環(huán)保設(shè)施, 影響該項(xiàng)制度的嚴(yán)肅性。由于主要的環(huán)評(píng)法規(guī)均為行政法規(guī), 所以環(huán)評(píng)決策的強(qiáng)制執(zhí)行缺少司法機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的參與, 這影響了環(huán)評(píng)決策的有效執(zhí)行和落實(shí)。

2.6 EIA中清潔生產(chǎn)分析問(wèn)題

目前, 環(huán)評(píng)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)的技術(shù)依據(jù)是我國(guó)的EIA技術(shù)導(dǎo)則, 而現(xiàn)行的EIA技術(shù)導(dǎo)則中都沒(méi)有涉及到清潔生產(chǎn)的內(nèi)容, EIA報(bào)告中清潔生產(chǎn)部分的編寫(xiě)沒(méi)有技術(shù)依據(jù), 缺乏清潔生產(chǎn)分析的標(biāo)準(zhǔn)方法和規(guī)范, 造成在實(shí)際操作過(guò)程中清潔生產(chǎn)分析篇章編寫(xiě)的盲目性和隨意性[13]。由于清潔生產(chǎn)指標(biāo)體系的缺乏、EIA人員清潔生產(chǎn)知識(shí)的短缺和行業(yè)數(shù)據(jù)的缺少, 在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中有關(guān)清潔生產(chǎn)的論述, 一般僅就什么是清潔生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)的作用、清潔生產(chǎn)的目的等方面論述, 沒(méi)有真正從清潔的原料、清潔的生產(chǎn)過(guò)程、清潔的能源、清潔的產(chǎn)品方面進(jìn)行全方位比較, 缺少有利的技術(shù)保證。

在項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究階段, 各參與方對(duì)清潔生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)和理解不深, 只注重末端治理, 項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告中缺少清潔生產(chǎn)的相關(guān)內(nèi)容, 致使環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中清潔生產(chǎn)分析無(wú)標(biāo)準(zhǔn),可行性研究報(bào)告和環(huán)評(píng)報(bào)告審批方?jīng)]有硬性指標(biāo)對(duì)清潔生產(chǎn)水平提出明確的要求, 無(wú)法在審批過(guò)程中把關(guān)定向。

2.7 EIA公眾參與流于形式

公眾參與的內(nèi)容非常有限。首先, 允許公眾參與的對(duì)象范圍太窄。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第 77條和第 97 條的規(guī)定, 只有對(duì)“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響, 應(yīng)當(dāng)編制EIS的建設(shè)項(xiàng)目”(并不是針對(duì)所有納入EIA范圍的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目), 公眾才有發(fā)表意見(jiàn)、提出異議的機(jī)會(huì)。其次, 公眾參與的涉及面不夠廣。從現(xiàn)有立法的有關(guān)內(nèi)容來(lái)看,公眾主要是針對(duì)EIS的具體內(nèi)容提出意見(jiàn)和建議,對(duì)于某一建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃應(yīng)否進(jìn)行評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)的時(shí)間、范圍、方法等, 公眾并沒(méi)有提出意見(jiàn)或要求審查的權(quán)利, 這些都是行政部門(mén)依據(jù)職權(quán)進(jìn)行審查并進(jìn)行決策的范圍, 完全摒棄公眾參與和司法介入。

盡管中國(guó)早已將公眾參與納入了EIA程序, 并且環(huán)境保護(hù)部還專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》來(lái)規(guī)范這一行為, 但從目前來(lái)看, 公眾參與在很大程度上仍流于形式, 沒(méi)有真正參與到EIA中來(lái)。我國(guó)的驗(yàn)收監(jiān)測(cè)中也缺乏公眾參與, 而且驗(yàn)收監(jiān)測(cè)結(jié)果不對(duì)公眾公開(kāi), 這是與我國(guó)環(huán)評(píng)過(guò)程中缺乏公眾參與的情況有關(guān)。環(huán)評(píng)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)中的公眾參與必須在環(huán)評(píng)過(guò)程和環(huán)評(píng)決策公眾參與的基礎(chǔ)上才能有效開(kāi)展[14]。在歐美國(guó)家公眾參與是EIA的重要環(huán)節(jié), 對(duì)于投資決策往往會(huì)產(chǎn)生明顯影響。我國(guó)環(huán)評(píng)程序中存在不足主要是公眾參與不夠, 在一定程度上影響著環(huán)評(píng)的質(zhì)量, 使環(huán)評(píng)難以充分發(fā)揮其解釋和傳播環(huán)境影響的作用。

2.8 EIA主體的職責(zé)問(wèn)題

我國(guó)EIA的評(píng)價(jià)者在我國(guó)僅為取得國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)頒發(fā)的資格證書(shū), 按照資格證書(shū)規(guī)定的等級(jí)和范圍從事EIA工作的單位。實(shí)踐中, 由于審批者往往將其做出的EIS結(jié)論以及審查意見(jiàn)作為決策的重要依據(jù), 評(píng)價(jià)者的地位特殊, 作用關(guān)鍵,又具有工程、環(huán)境、生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和能力。所以對(duì)于評(píng)價(jià)者需要專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督者, 以防止評(píng)價(jià)者不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假。

目前, 我國(guó)還沒(méi)有對(duì)EIA的規(guī)劃與建設(shè)者、評(píng)價(jià)者和審批者的職責(zé)規(guī)定的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。然而,實(shí)際工作中正是由于參評(píng)者、評(píng)價(jià)者和審批者的職責(zé)不清, 權(quán)責(zé)不明[15], 造成 EIA制度在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)官僚主義、不盡職責(zé)、徇私枉法等問(wèn)題。這樣在實(shí)踐中建設(shè)者、評(píng)價(jià)者、審批者不認(rèn)真履行其法定義務(wù)或法定職責(zé), 易造成EIA流于形式而沒(méi)有人承擔(dān)責(zé)任的狀況, 極大影響了EIA制度的實(shí)效。

2.9 EIA過(guò)程中信息和技術(shù)支持問(wèn)題

服務(wù)于 EIA體系的信息資源較為缺乏, 如水文、氣象、土壤、生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料不能完全滿(mǎn)足EIA的工作需求, 且上述信息資源分布在多個(gè)部門(mén), 難以高效共享, 在一定程度上影響了EIA預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和對(duì)策的有效性。為使環(huán)境信息資源( 尤其是環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)) 高效共享, 更好地服務(wù)于環(huán)境保護(hù)工作, 我國(guó)正在建立國(guó)家環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù), 該數(shù)據(jù)庫(kù)一旦建成, 將極大地方便EIA工作, 提高EIA的科學(xué)性。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院正在研制EIA決策支持系統(tǒng)。目前, 大氣EIA決策支持系統(tǒng)已研制完成并向全國(guó)推廣, 水EIA決策支持系統(tǒng)正在研制之中[16]。EIA決策支持系統(tǒng)的建立有助于提高EIA的科學(xué)性和效率。部分大型建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域EIA中已開(kāi)始應(yīng)用 GIS 技術(shù)。

3 對(duì)策和建議

為提高EIA體系的完備性和有效性, 針對(duì)本文所指出的EIA體系的缺陷, 提出建議如下:

(1) 通過(guò)試點(diǎn)研究, 拓展EIA的范圍, 逐步開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià), 并制定戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則, 將EIA 的范圍拓展到立法、政策和規(guī)劃, 在國(guó)家宏觀活動(dòng)層次上提高EIA的有效性, 目前歐美國(guó)家確立的EIA范圍較我國(guó)廣泛, 值得借鑒[17]。

(2) 進(jìn)一步制定合適的, 符合我國(guó)國(guó)情的 EIA技術(shù)導(dǎo)則, 以形成一套完整的可適用于不同類(lèi)型開(kāi)發(fā)活動(dòng), 不同環(huán)境要素的 EIA技術(shù)導(dǎo)則; 加強(qiáng)各政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào), 統(tǒng)一EIA的時(shí)間點(diǎn), 把EIA的時(shí)間及替代方案的內(nèi)容在導(dǎo)則中明確下來(lái), 避免在EIA過(guò)程中隨意化; 制定 EIS 審查標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t, 以保證EIS 審查的規(guī)范性和公平性[18]。

(3) 加強(qiáng)EIS審議后的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)工作

在EIS完成之后, 對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際影響進(jìn)行監(jiān)測(cè),是整個(gè)EIA中一個(gè)很重要的過(guò)程。通過(guò)監(jiān)測(cè), 可以判斷項(xiàng)目的環(huán)境影響是否符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn), 進(jìn)而改進(jìn)工程的環(huán)境措施和管理手段。同時(shí), 把監(jiān)測(cè)結(jié)果與預(yù)測(cè)結(jié)果相比較, 可以提高將來(lái)類(lèi)似項(xiàng)目環(huán)境預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性, 目前歐美國(guó)家 EIS完成之后對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)的要求已經(jīng)在相應(yīng)的規(guī)范中確定,我國(guó)在這方面的要求就比較薄弱[19]。

(4) 建議制定專(zhuān)門(mén)的 EIA法, 將行政法規(guī)升級(jí)為法律, 為 EIA制度提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ), 并使EIA決策強(qiáng)制執(zhí)行得到司法機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的參與[20]。

(5) 將清潔生產(chǎn)審核納入基本建設(shè)程序, 企業(yè)開(kāi)展清潔生產(chǎn)審核全面評(píng)價(jià)產(chǎn)排污狀況, 從而系統(tǒng)產(chǎn)生清潔生產(chǎn)方案, 建議在進(jìn)行EIA之前先作清潔生產(chǎn)審核, 環(huán)評(píng)中對(duì)清潔生產(chǎn)審核報(bào)告中提出的清潔生產(chǎn)方案從環(huán)境保護(hù)的角度作出評(píng)價(jià), 竣工驗(yàn)收時(shí)核實(shí)清潔生產(chǎn)方案的實(shí)施情況, 建議國(guó)家環(huán)保部盡快組織力量, 編制并頒布行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),為環(huán)評(píng)提供清潔生產(chǎn)技術(shù)指標(biāo)。在環(huán)評(píng)中參照該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的清潔生產(chǎn)水平給予明確評(píng)價(jià), 建議有關(guān)部門(mén)在修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則》時(shí)加入清潔生產(chǎn)的內(nèi)容, 單獨(dú)成章[21]。

(6) 健全公眾參與制度

一是健全公眾參與的立法體系, 使公眾參與制度具有可操作性, 并對(duì)公眾具有鼓勵(lì)性, 建議 EIA法規(guī)中對(duì)公眾參與作出明確的要求。在EIA過(guò)程中, EIA決策和 EIA驗(yàn)收監(jiān)測(cè)中都應(yīng)有充分的公眾參與。公眾參與可通過(guò)召開(kāi)公開(kāi)說(shuō)明會(huì), EIA大綱和EIS 在公眾場(chǎng)所陳列供公眾閱覽, EIS 審批意見(jiàn), EIA驗(yàn)收監(jiān)測(cè)結(jié)果通過(guò)媒體向公眾公開(kāi)等形式來(lái)進(jìn)行; 二是全面開(kāi)展環(huán)境信息公開(kāi)工作, 環(huán)保部門(mén)和建設(shè)項(xiàng)目要向全社會(huì)公開(kāi)重要環(huán)評(píng)信息, 為公眾參與環(huán)評(píng)工作提供咨詢(xún)平臺(tái), 使得EIA工作更具廣泛性和科學(xué)性; 三是加大環(huán)保知識(shí)的普及, 提高公眾的環(huán)境意識(shí), 給公眾提供了解項(xiàng)目, 學(xué)習(xí)環(huán)境知識(shí)的機(jī)會(huì); 四是構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度, 在環(huán)境公益訴訟制度方面歐美國(guó)家有專(zhuān)門(mén)的公益組織從事這項(xiàng)工作, 我國(guó)在這方面還有待進(jìn)一步完善[22]。

(7) 明確EIA主體的法律責(zé)任, 加大對(duì)違反EIA行為的懲罰力度。

首先, 對(duì)規(guī)劃與建設(shè)者在原有規(guī)定職責(zé)的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步完善其在環(huán)境技術(shù)評(píng)價(jià)方面的職責(zé), 細(xì)化其在組織公眾參與, 跟進(jìn)工作以及后評(píng)價(jià)中的職責(zé)。對(duì)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)進(jìn)一步明確其在EIA活動(dòng)中的法律地位, 進(jìn)而便于明確其在法律訴訟中的地位,法律訴訟的性質(zhì), 以便法律的適用更具有操作性。其次, 由于審批單位時(shí)常涉及到預(yù)審、審核、審批三方面部門(mén)或單位, 法律對(duì)其職責(zé)的劃分必須清楚,避免因職責(zé)不清而相互推諉, 影響EIA工作的開(kāi)展。最后, 在EIA活動(dòng)中, EIA單位對(duì)自己所出具的EIS的真實(shí)性必須承擔(dān)法律責(zé)任。

(8) 盡快建立完善項(xiàng)目環(huán)境管理檔案制度和項(xiàng)目跟蹤管理信息系統(tǒng), 對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施從環(huán)評(píng)審批到建成投產(chǎn)全過(guò)程跟蹤管理。通過(guò)多種方式, 動(dòng)態(tài)掌握項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展和環(huán)保措施落實(shí)情況, 使“三同時(shí)”和驗(yàn)收管理做到及時(shí)和主動(dòng)。在此基礎(chǔ)上對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)估, 這是提高EIA有效性的重要途徑。同時(shí)盡快完成國(guó)家環(huán)境信息庫(kù)的建設(shè),實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息的高效共享, 保證 EIS采用更新、更完整、更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料。同時(shí)建議國(guó)家環(huán)保部建立評(píng)審專(zhuān)家資格認(rèn)定制度, 并盡快建立EIA評(píng)審專(zhuān)家數(shù)據(jù)庫(kù)?？筛鶕?jù)評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)長(zhǎng)進(jìn)行分組, 各組評(píng)審專(zhuān)家評(píng)審相應(yīng)類(lèi)別的項(xiàng)目。各級(jí)環(huán)保局可組織有一定任期的EIA審查委員會(huì), 委員會(huì)由指定的評(píng)審專(zhuān)家組成。

4 環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展方向

EIA制度自1970年在美國(guó)首次出現(xiàn)以來(lái), 目前世界上已有80多個(gè)國(guó)家建立了自己的EIA制度。由于各個(gè)國(guó)家在政治制度、經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)等方面的差異, 相應(yīng)的EIA制度的特點(diǎn)也不盡相同。近年來(lái), 在歐美一些國(guó)家, EIA的對(duì)象、范圍、程序、方法等方面都有許多變化, 出現(xiàn)了一些新的方向,這些都是值得我國(guó)現(xiàn)行的EIA制度借鑒的。可概括為以下幾個(gè)方面[23–26]。

(1) 發(fā)展清潔生產(chǎn)戰(zhàn)略, 積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)

建設(shè)項(xiàng)目的EIA是環(huán)境保護(hù)“防患于未然”政策的具體體現(xiàn), 是做好經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵措施。我國(guó)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、高消耗、高污染、低產(chǎn)出問(wèn)題十分嚴(yán)重, 當(dāng)前的EIA在某種程度上更側(cè)重于環(huán)境的末端治理, 無(wú)法將污染控制與生產(chǎn)過(guò)程控制密切結(jié)合, 資源和能源不能在生產(chǎn)過(guò)程中得到充分利用。而清潔生產(chǎn)在這方面卻有著獨(dú)特的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì), 把清潔生產(chǎn)納入到 EIA工作中, 將有利于調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 保持經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(2) 推進(jìn)生態(tài)型建設(shè)項(xiàng)目EIA

評(píng)價(jià)對(duì)象由對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的EIA轉(zhuǎn)化為對(duì)大型綜合項(xiàng)目的累積影響評(píng)價(jià), 由對(duì)工程的影響評(píng)價(jià)擴(kuò)展到對(duì)政府政策的影響評(píng)價(jià), 即戰(zhàn)略影響評(píng)價(jià)。對(duì)于資源開(kāi)發(fā), 能源利用等方面的環(huán)境影響給以越來(lái)越多的關(guān)注, 對(duì)評(píng)價(jià)的理解由單純的環(huán)境污染評(píng)價(jià)擴(kuò)大到整體的生態(tài)EIA。

(3) 評(píng)價(jià)的范圍由單純考慮對(duì)自然因素的影響發(fā)展到包括社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響在內(nèi)的全面環(huán)境影響,出現(xiàn)了一些新的EIA形式, 如環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、視覺(jué)影響評(píng)價(jià)、健康影響評(píng)價(jià)、社會(huì)影響評(píng)價(jià)等, 越來(lái)越受到了人們的重視。

(4) 完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系

目前國(guó)內(nèi)外環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)具有如下的特點(diǎn)和趨勢(shì): 第一, 研究熱點(diǎn)已由人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移到生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià); 第二, 從污染物數(shù)量來(lái)說(shuō)已由單一污染物作用進(jìn)一步考慮到多種污染物的復(fù)合作用;第三, 從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型來(lái)說(shuō), 不僅考慮化學(xué)污染物特別是有毒有害化學(xué)物, 而且還要考慮到非化學(xué)因子對(duì)環(huán)境的不利影響; 第四, 從評(píng)價(jià)范圍方面來(lái)說(shuō),由局部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展到區(qū)域性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn), 乃至全球環(huán)境風(fēng)險(xiǎn); 第五, 生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅只考慮到生物個(gè)體和群體, 而且考慮到群落, 甚至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng);第六, 技術(shù)處理上由定性向半定量, 定量方向發(fā)展。

(5) 完善戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論和制度

我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論和實(shí)踐剛剛起步, 應(yīng)盡快建立和完善有中國(guó)特色的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論和制度。我國(guó)的一些研究學(xué)者在這方面做了許多工作,一大批學(xué)者對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)施的原則和影響因素、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)理論、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的研究方法和技術(shù)以及在我國(guó)的實(shí)踐開(kāi)展了大量富有成效的研究工作。

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Research progress on problems of environmental impact assessment and the countermeasures research in China

LIU Ling
South China Sea Institute of Oceanology,Chinese Academy of Sciences,Guangzhou510301,China

The Environmental Impact Assessment Law was implemented in September, 2003 in China. The implementation of the law played important roles in preventing environmental degradation, predicting of environmental issues and controlling environmental pollution effectively. However, the environmental impact assessment (EIT) system is still imperfect in China. There are some deficiencies in the EIA’s range, time, content and guide rule. In this paper, we analyzed the main problems in the EIA practice and put forward corresponding suggestions for EIT improvement, including expanding the range of EIA, strengthening the coordination among government departments, and defining alternative content of EIA technical guidelines. Meanwhile, we predicted the development trend of EIA based on its present status.

Environmental impact assessment (EIA); EIA law ; EIA system; guide rule; deficiency of system

10.14108/j.cnki.1008-8873.2016.02.028

X3

A

1008-8873(2016)02-189-06

2015-05-15;

2015-06-15

廣東省自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(S2013020012823)

劉玲(1977—), 女, 碩士, 主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作, 國(guó)家注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師, E-mail: 792600067@qq.com