史 睿（中鐵十五局集團(tuán)有限公司 山東 陽谷）

淺析軌道交通PPP項(xiàng)目所面臨的問題及解決辦法

史 睿
（中鐵十五局集團(tuán)有限公司 山東 陽谷）

軌道交通是國(guó)務(wù)院大力發(fā)展PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域，但因其專業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)責(zé)任重大、盈利困難等原因?qū)е萝壍澜煌≒PP項(xiàng)目開展步履維艱，本文就軌道交通 PPP項(xiàng)目實(shí)施所面臨的問題進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，并探究相應(yīng)的解決辦法，旨在對(duì)未來的項(xiàng)目實(shí)踐提供一定的參考。

軌道交通；PPP模式；措施

一、引言

近年，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，全國(guó)各地逐漸開始大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域往往使用直接財(cái)政投入或政府平臺(tái)舉債的傳統(tǒng)方式，這樣一來，各級(jí)財(cái)政壓力逐漸增大，財(cái)政負(fù)債率居高不下。2013年末，國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，以期通過引入PPP模式吸引社會(huì)資本，彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足，減少政府債務(wù)增量，其中，對(duì)于投資金額巨大但整體效益差的軌道交通領(lǐng)域引入PPP模式更具重要意義。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2013至2015年間財(cái)政部發(fā)布的兩批次共計(jì)233個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，軌道交通項(xiàng)目總投資達(dá)3000多億，占全部示范項(xiàng)目投資額的近一半，而到2020年，我國(guó)城市軌道交通里程將達(dá)到10000公里，總投資高至約5萬億，軌道交通將成為PPP項(xiàng)目熱點(diǎn)。

但我國(guó)城市軌道交通還處于粗放發(fā)展階段，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要內(nèi)容，重發(fā)展速度，輕運(yùn)營(yíng)管理和效益獲取，即便現(xiàn)在政策大力支持社會(huì)資本的進(jìn)入，也因其專業(yè)性強(qiáng)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)巨大等原因，致使社會(huì)資本多在觀望不敢大膽進(jìn)入。正因如此，透徹分析軌道交通PPP項(xiàng)目如何落地就顯得尤為重要。

二、國(guó)內(nèi)開展軌道交通PPP項(xiàng)目所面臨的問題

1、對(duì)PPP項(xiàng)目特性認(rèn)識(shí)不足。

目前，PPP模式在我國(guó)作為一種新機(jī)制，各方對(duì)該模式的認(rèn)識(shí)都相對(duì)不足，加之近年軌道交通PPP項(xiàng)目呈井噴式增長(zhǎng)，時(shí)間緊，一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作倉(cāng)促，導(dǎo)致項(xiàng)目落地實(shí)施困難重重。也有很多地方政府僅只將PPP視作一種新的融資模式，用以替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會(huì)資本，忽視風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享原則，更加忽略通過引入適度競(jìng)爭(zhēng)提高自身經(jīng)營(yíng)和管理效率，進(jìn)而提升軌道交通自身盈利能力的主旨思想，使原本困難的PPP開展難上加難。

2、因軌道交通PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低導(dǎo)致融資困難。

軌道交通PPP項(xiàng)目的存續(xù)期一般為20～30年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間，持續(xù)周期長(zhǎng)，意味著項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的不確定性增加，各方風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，且因其公益性收益率不高，抑制了金融機(jī)構(gòu)的放貸意愿。加之我國(guó)目前尚未建立項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系，難以實(shí)現(xiàn)以軌道交通項(xiàng)目未來收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款，種種原因無形中加重了此類項(xiàng)目的融資難度。

3、盈利模式單一，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不夠大。

由于受到既有政策和體制的制約，軌道交通帶動(dòng)周邊土地增值收益、物業(yè)開發(fā)收益、商業(yè)經(jīng)營(yíng)收益并未統(tǒng)籌納入軌道交通PPP的收益分享，這樣一來導(dǎo)致社會(huì)資本在此類項(xiàng)目中的盈利空間實(shí)在有限，嚴(yán)重打擊其進(jìn)入該領(lǐng)域的積極性。

4、政府的信用和契約精神亟待培養(yǎng)。

所謂契約精神，是指商品經(jīng)濟(jì)所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是平等、尚法、守信的品格，平等主要體現(xiàn)在契約各方的地位平等。軌道交通PPP項(xiàng)目在實(shí)施中需要企業(yè)與政府長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的合作，諸如政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)更換、合同隨意更改等原因造成的PPP項(xiàng)目變更，容易造成各經(jīng)濟(jì)主體間的不信任局面，從而危及整個(gè)項(xiàng)目的順利開展。

三、軌道交通PPP項(xiàng)目發(fā)展所面臨問題的解決辦法

1、建立健全PPP項(xiàng)目管理辦法和政策法規(guī)

由于國(guó)內(nèi)PPP模式仍處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性政策法規(guī)還不健全，處理具體問題時(shí)缺乏權(quán)威指導(dǎo)，導(dǎo)致各方各執(zhí)一詞，爭(zhēng)議較大。從項(xiàng)目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)至投入運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，均有問題出現(xiàn)。例如前期階段的項(xiàng)目審批和融資方案孰先孰后的問題，PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告要求必須確定融資方案才能獲得審批，但對(duì)于社會(huì)資本投資方出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把控，要求先提供可研報(bào)告證明其可行性和盈利能力才同意投資。再比如資產(chǎn)所有權(quán)問題，現(xiàn)在通行的做法是在存續(xù)期內(nèi)軌道交通PPP項(xiàng)目公司沒有資產(chǎn)所有權(quán)，只有經(jīng)營(yíng)權(quán)，加劇了抵押難度。又或者政府和社會(huì)資本對(duì)債務(wù)的承擔(dān)責(zé)任范圍不明確，即便PPP項(xiàng)目融資是一種無追索權(quán)或有限追索權(quán)，一旦投資收益出現(xiàn)問題，他們?nèi)詴?huì)被金融機(jī)構(gòu)追溯要求對(duì)融資承擔(dān)無限追索責(zé)任。所以大力開展PPP項(xiàng)目的當(dāng)務(wù)之急是建立健全相關(guān)政策法規(guī)和管理辦法。

2、建立健全投融資中介服務(wù)體系

隨著軌道交通PPP項(xiàng)目逐漸增多，各大建設(shè)公司、城市綜合開發(fā)公司等都積極加入競(jìng)爭(zhēng)，但現(xiàn)實(shí)是包括政府在內(nèi)沒有誰能真正搞懂軌道交通運(yùn)營(yíng)，何時(shí)維護(hù)保養(yǎng)，何時(shí)更換設(shè)備，不同時(shí)期人員成本變化等，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的薄弱勢(shì)必會(huì)影響物有所值（VFM）論證結(jié)果。軌道交通的PPP模式是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、客流調(diào)查、法律等專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作下完成，而成熟完善的投融資中介服務(wù)體系是高質(zhì)量、低成本完成項(xiàng)目融資任務(wù)的保證，但也要注意在加快投融資中介服務(wù)體系建設(shè)的同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)其市場(chǎng)監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，確保通過公平競(jìng)爭(zhēng)提高整體素質(zhì)和服務(wù)水平。

3、建立合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的全過程，任何一個(gè)問題得不到有效解決都有可能導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗。所以不論是政府部門還是社會(huì)資本都需充分了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目伊始便最大可能的預(yù)測(cè)未來風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期或者融資困難等問題。靈活的變通機(jī)制是軌道交通PPP項(xiàng)目成功的必要因素，這就要求政府和社會(huì)資本始終保持高度合作誠(chéng)意，共同努力解決問題。原則上講，政府部門應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)等；而社會(huì)資本應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由兩者合理共擔(dān)。

4、加強(qiáng)政府監(jiān)管職能

實(shí)行PPP運(yùn)作后軌道交通行業(yè)實(shí)質(zhì)上是在壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，經(jīng)營(yíng)主體從單一國(guó)有制轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N所有制，此時(shí)政府職能的合理定位和有效履行就顯得尤為重要。政府不能像改革前那樣直接干預(yù)軌道交通企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而必須依照一定的游戲規(guī)則，實(shí)行“公開、公平、公正”的管制原則，既要幫助社會(huì)投資者實(shí)現(xiàn)利益最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，又要維護(hù)社會(huì)公共利益，這在客觀上也要求政府要不斷進(jìn)行管制方式創(chuàng)新。例如政府部門對(duì)各種行政審批權(quán)的下放或解除，或?qū)壍澜煌?xiàng)目建立有效的成本定價(jià)機(jī)制、投資收益機(jī)制以及透明的監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)該領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程，為軌道交通PPP模式的開展保駕護(hù)航。

5、提高政府契約精神

政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關(guān)鍵，是消除社會(huì)資本顧慮的首要條件。

政府必須有一個(gè)透明公開、可預(yù)期的政策制度安排，樹立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格制定PPP合同范本，監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可有據(jù)可循，依章辦事。

綜上所述，PPP模式有撬動(dòng)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品服務(wù)供給的杠桿功能，不失為一種提高國(guó)內(nèi)軌道交通快速發(fā)展的有效模式，前景可觀，但任重道遠(yuǎn)，需要我們不斷研討，廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外成功案例，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，準(zhǔn)確把握PPP項(xiàng)目理念；加強(qiáng)培訓(xùn)，切實(shí)提高政府部門能力；成立專家小組從法律法規(guī)、價(jià)格體系、參與者合同標(biāo)準(zhǔn)等各方面完善軌道交通PPP模式具體操作規(guī)程；通過加強(qiáng)信息公開與信息披露，提高監(jiān)管能力，約束各方行為，從而推進(jìn)軌道交通PPP項(xiàng)目在我國(guó)的規(guī)范落實(shí)與發(fā)展壯大。

[1]閆瑞德，劉娜，城市軌道交通PPP融資模式研究，交通企業(yè)管理，2010

U45

B

1007-6344（2016）06-0024-01

史睿，女，漢族，山東陽谷，中鐵十五局集團(tuán)有限公司，中級(jí)，大學(xué)本科