張乃瑾

(河北省石津灌區(qū)管理局， 河北 石家莊　050051)

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論我國水資源的法律保護

張乃瑾

(河北省石津灌區(qū)管理局， 河北 石家莊050051)

水是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，但是如今，真正可以被人利用的世界淡水資源極其匱乏，只有很少的一部分可以被人類使用，約占地球總水量的0.26%。水資源的短缺、水資源的污染，導(dǎo)致飲用水的問題逐漸尖銳，正威脅著人類的健康和安全。目前，我國的水資源狀況危機重重，主要有水資源污染嚴重、水資源短缺等問題。及時有效地解決這些危機的關(guān)鍵是完善我國的水資源保護法律制度，具體可以從立法、執(zhí)法、司法三個方面著手。

水資源； 法律保護； 立法； 執(zhí)法； 司法

水資源的概念目前有兩種，本文所指的水資源是能夠被人類直接利用的那一部分淡水資源，主要包括河流、湖泊、淺層地下水[1]。雖然水資源在地球上數(shù)量級很大，但是目前人們對水資源的消耗也是非常大的，目前人類每年所消耗的水資源數(shù)量遠超過地球上其他任何資源的量，而且水資源在地球上的分布也很不均勻，因此人類面臨著嚴重的水資源保護及節(jié)約問題。水資源的短缺、水資源的污染，導(dǎo)致飲用水短缺的問題逐漸尖銳，正威脅著人類的健康和生存安全，因此有關(guān)水資源的法律保護問題必須引起我們高度的重視。本文通過分析我國水資源的現(xiàn)狀和所面臨的相關(guān)問題，找出我國水資源法律保護的缺點和不足，并從立法、執(zhí)法、司法三個方面提出相關(guān)對策和建議。

1　我國水資源法律保護的必要性

1.1我國水資源嚴重短缺

1.1.1我國水資源概況

我國疆域遼闊，水資源的總量很大。但我國同時也是一個人口眾多的國家，人均水資源占有量極少，水資源人均占有量在世界上的排名很靠后。我國既是人口大國也是發(fā)展中國家，隨著經(jīng)濟的發(fā)展我國用水量也會不斷增加[2]。此外，我國的用水大戶——農(nóng)村直接飲用地下水，且許多地方對水資源過度開發(fā)和利用，肆意揮霍，造成了水資源的嚴重浪費，甚至導(dǎo)致水資源枯竭。

1.1.2我國水資源數(shù)量

水資源的擁有量不僅與地下水的儲存量直接有關(guān)，還與每年的降水量有莫大的關(guān)系。我國的年降水深僅為628mm，比亞洲平均年降水深少114mm。我國雖然擁有的水資源總量較大，但由于人口眾多，人均水資源占有量小，因此我國水資源的狀況已經(jīng)很嚴峻，不容忽視。

1.1.3我國水資源分布不均

我國的東部就是四大洋之一的太平洋，這一特殊的地理位置使我國的季風氣候非常明顯。另外由于我國的地形樣貌紛繁復(fù)雜，土地面積廣闊無垠，導(dǎo)致了有些地區(qū)水量豐沛，氣候宜人，而部分地區(qū)嚴重缺水，嚴重的地方甚至影響生存。我國各地降水量差距很大，有的地區(qū)降水量很少，常年干旱，有的地區(qū)降水量很多，甚至?xí)l(fā)洪澇災(zāi)害，由此造成了水資源分布的嚴重不均。另外，由于各個時期、各個季節(jié)的降水量也有很大差異，因此我國水資源在時間上的分布也是不同的，并且有些地區(qū)還存在著嚴重的水污染問題，直接加劇了我國的水資源危機。

1.2我國水資源污染嚴重

我國水資源缺乏的原因有一部分是因為水污染越來越嚴重。大量生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的廢水被人們肆意排放到河流、湖泊、海洋中，嚴重影響了水質(zhì)，制約了水資源的充分利用。水污染會直接危害工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并且影響漁業(yè)的發(fā)展。人飲用被污染的水后還會誘發(fā)各種已知和未知的疾病，并且食用各種生長在被污染水體內(nèi)的動植物也會因為食物鏈的富集作用而引起人們食物中毒。水環(huán)境問題存在于我國大部分地區(qū)，不僅造成了非常嚴重的影響，而且治理的難度也很大。

1.2.1我國河流污染狀況

在我國境內(nèi)分布著許多河流，但多數(shù)河流已經(jīng)受到了不同程度的污染，例如：黃河的多個河段已經(jīng)呈現(xiàn)出不同程度的環(huán)境問題。目前在所有監(jiān)測的河流斷面中，水質(zhì)中上的大概只占到一半左右，中下等水質(zhì)大約占1/4，與劣質(zhì)水質(zhì)所占比例相當。由此可見，我國河流污染現(xiàn)象已經(jīng)十分嚴重。

1.2.2湖泊污染狀況

我國大部分湖泊也受到了比較嚴重的污染。近幾年，湖泊水質(zhì)每況愈下，污染程度也愈來愈嚴重。由于廢水、廢物中含有很多的氮和磷等元素，當排入湖泊中的廢水、廢物過多時，就會導(dǎo)致水體營養(yǎng)過剩，甚至出現(xiàn)藍藻、赤潮等現(xiàn)象。在我國28個國控重點湖中，只有2個湖泊水體輕度污染，6個湖泊水體污染比較嚴重，水體污染嚴重的有4個，污染程度非常嚴重的竟然達到了11個。因此目前我國湖泊污染情況十分危急。

1.2.3地下水污染狀況

我國的飲用水也難逃被污染的命運。我國的飲用水有一半來源于地下水，許多農(nóng)村直接打井解決飲水問題。但是許多城市及農(nóng)村的地下水都受到了不同程度的污染，這些地下水顯然已經(jīng)不適合再繼續(xù)引用，因此，地下水的污染也加劇了水資源的緊張狀況。

1.3我國水土流失、水資源浪費現(xiàn)象嚴重

1.3.1我國水土流失現(xiàn)象嚴重

水土流失也是造成我國水資源危機的原因之一，它不僅會引起土地資源的破壞，還會導(dǎo)致干旱、泥石流以及洪澇等自然災(zāi)害，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)。此外，人們對于土地的不合理圍墾與泥沙的淤積，嚴重影響了我國各湖泊的調(diào)水蓄洪能力，這些問題對我國人民的財產(chǎn)及生命安全構(gòu)成了威脅。我國的水土流失面積也在越來越大，水土流失問題的加劇將也引起了災(zāi)害的不斷發(fā)生，從而制約了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，造成自然環(huán)境及人們生活環(huán)境的貧瘠和惡化。

從宏觀角度看，我國水土流失已經(jīng)相當嚴重。例如黃河流域每年有許多淤積的泥沙順水流入下游河床以及大海等，而且黃河流域周邊對煤炭的建設(shè)和開發(fā)，對環(huán)境造成了很大的影響，從煤炭的開采到轉(zhuǎn)化為成品的整個過程中都不同程度地對環(huán)境造成了破壞和影響。

1.3.2我國水資源浪費現(xiàn)象嚴重

我國每年的用水量很大，在各國用水量排名中處于靠前的位置，每年用水大概占全世界每年用水的1/6左右，并且我國的年用水量還呈逐年遞增的趨勢。由于我國的節(jié)水技術(shù)還不夠先進，對水資源的利用方式長期以來就比較粗放。很多地區(qū)目前還采用大水漫灌的方式，造成水資源的嚴重浪費。這樣的水資源利用模式十分落后，同時也不利于水資源的高效利用。

我國在農(nóng)業(yè)用水效率方面，也普遍存在著浪費水資源現(xiàn)象。由于我國經(jīng)濟技術(shù)比較落后，不能用最少的資源產(chǎn)生最多的產(chǎn)量。到目前為止，我國許多地方的農(nóng)業(yè)灌溉方式還是大水漫灌，這種灌溉方式不但費時費力而且也非常浪費寶貴的水資源。只有一些城市或者發(fā)達的地區(qū)采用比較節(jié)水的噴灌、滴灌等方式。而發(fā)達國家基本上已經(jīng)完全擺脫了傳統(tǒng)的、浪費水資源的灌溉方式。因此，與發(fā)達國家相比，這方面我國做得遠遠不夠。

在工業(yè)用水方面，首先，由于我國的生產(chǎn)設(shè)備不夠先進，生產(chǎn)水平還處在發(fā)展階段，因此，對水資源的利用效率較低。其次，我國污水處理設(shè)施也不完善，很多工業(yè)用水不能實現(xiàn)多次重復(fù)利用，用一次就當做污水排掉，導(dǎo)致了我國工業(yè)用水效率較低。我國單位GDP耗水量遠遠高于發(fā)達國家，我們不能一味地追求GDP的上升，而無視水資源的消耗。

生活用水方面，由于相當一部分人沒有養(yǎng)成節(jié)約用水的好習(xí)慣，節(jié)約用水、人人有責的觀念還沒有深入人心，導(dǎo)致公眾的節(jié)水意識普遍不高。生活中，人們并沒有意識到我國水資源的緊缺狀況，由于這種心理狀態(tài)，導(dǎo)致了人們用水不節(jié)制，造成了大量的浪費。例如不及時關(guān)閉水龍頭等浪費水資源的行為隨處可見。

2　我國水資源法律保護的現(xiàn)狀及不足

2.1我國水資源法律保護的現(xiàn)狀

2.1.1我國水資源立法保護現(xiàn)狀

為了解決我國水資源面臨的問題，我國從立法角度頒布了許多法律法規(guī)對水資源的利用等行為加以規(guī)范。與此同時，國家也出臺了許多法律法規(guī)來保護水資源，水資源保護的有法可依逐步得到實現(xiàn)。

新中國成立初期，由于國家對環(huán)境保護的工作缺乏經(jīng)驗，還處在探索的階段，在發(fā)展國民經(jīng)濟時沒有及時地做好環(huán)境保護工作，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到破壞，加深了人與自然的矛盾。直到1978年頒布的《憲法》中才在第十一條對環(huán)境保護作了專門的規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害[3]?！边@是環(huán)境保護首次在國家根本大法之中有明文規(guī)定。我們知道，水資源屬于自然資源的一種，因此我們可以根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定來保護水資源，為水資源保護的立法奠定基礎(chǔ)。

在憲法的前提下，1979年又出臺了關(guān)于水資源保護的首部專門法律，從此我國的環(huán)境保護進入了有法可依的法治階段。該法規(guī)定水資源屬于國家所有并且對如何開發(fā)利用水資源，對如何保護水工程、水域和水資源，怎樣配置并且節(jié)約使用水資源，如何處理水事糾紛等有具體的規(guī)定?！端ā返谒臈l明確規(guī)定了要合理利用水資源，盡量避免造成水資源的污染和浪費。同時發(fā)揮水資源的各種作用，努力使生活用水、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水得到合理的分配。另外，第九條也規(guī)定了要采取有效措施來治理水體污染，以使生態(tài)環(huán)境越來越好。

除此之外，還有一些規(guī)范性文件，如《取水許可制度實施辦法》、《水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》等的出臺對如何配置水資源、水資源的使用權(quán)問題、水資源的有償使用制度作出了一系列的規(guī)定。

2.1.2水資源保護執(zhí)法現(xiàn)狀

制定和頒布水法是我國水資源保護法律體系逐步完善和健全的第一步，經(jīng)過近30年的努力，水資源保護的執(zhí)法機構(gòu)越來越完善，越來越健全，大大增強了執(zhí)法效能。平均每年查處50000余件水資源違法案件，維護了正常的水資源法律保護秩序。

關(guān)于水資源法律保護的執(zhí)法，《水法》第十三條有明確規(guī)定。首先，關(guān)于如何分配、如何利用、如何節(jié)約水資源由國務(wù)院有關(guān)部門負責，同時要明確分工，具體問題要具體分析。1995年有關(guān)加強水資源執(zhí)法工作的通知頒發(fā)以后，水資源法律保護的執(zhí)法工作越來越科學(xué)嚴謹。經(jīng)過多年的不斷發(fā)展提高，關(guān)于水資源法律保護的執(zhí)法體系在全國上下基本健全了。

2.1.3我國水資源保護司法現(xiàn)狀

在我國通過司法手段來保護水資源是一種十分重要的手段。它可以通過審判等方式來懲處對水資源的浪費行為。我國的水資源面臨的問題眾多，法院和檢察院每年處理的關(guān)于水資源法律保護問題的案件越來越多，因此加強水資源的司法保護已經(jīng)刻不容緩。

2.2我國水資源保護的不足

2.2.1我國水資源保護立法的不足

《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》是我國現(xiàn)行的有關(guān)于水資源保護的主要法律[4]。盡管在立法上已初見成效，但這些法律法規(guī)還是有待進一步發(fā)展完善。前面提到以《水法》為核心的比較完善的水資源保護的法律體系已經(jīng)在我國初步建立了，但是隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，所面臨的環(huán)境問題越來越復(fù)雜，我國的水資源消耗和水污染狀況并沒有得到改善，關(guān)于水資源的環(huán)境問題愈演愈烈。盡管造成這種局面的原因多種多樣，但是水資源立法缺陷是其中一個重要的原因。

一方面，我國水資源保護法律體系還不夠完善，對立法目的意義還不夠明確，法律沒有跟上經(jīng)濟和社會發(fā)展的腳步，沒有得到及時的更新，大量的現(xiàn)行法律仍停留在20世紀80年代。我國在水資源保護的立法問題上，往往注重經(jīng)驗教訓(xùn)，而忽略了對未來可能出現(xiàn)問題的預(yù)見，導(dǎo)致了許多規(guī)定不適用，有法律依據(jù)但卻不使用，使法律變得沒有使用價值，導(dǎo)致了許多新出現(xiàn)的問題不能及時解決。

另一方面，我國環(huán)境立法中原則性條款多于具體的規(guī)定，主要是由于我國在立法的技術(shù)上還不夠成熟，并且有些具體的規(guī)定還存在立法重復(fù)。例如：在關(guān)于專業(yè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)定方面，《水污染防治法》與《水法》存在某些地方的重復(fù)。而且，由于地方立法機關(guān)沒有很強的權(quán)威性，使我國水資源保護的立法程序十分繁瑣，導(dǎo)致立法結(jié)果不太規(guī)范。在有分歧時，不能盡快達成一致，往往久拖不決，甚至最后不了了之，造成地方水資源保護立法遲遲不能出臺。

2.2.2我國水資源保護執(zhí)法的不足

水資源法律保護執(zhí)法工作也存在一些弊端。首先，水資源執(zhí)法工作的權(quán)限不明、職責不清。其次，還存在著比較嚴重的地方政府保護主義，有一部分地方政府為追求相關(guān)政績，對水資源的破壞和水資源污染視而不見、坐視不管，只顧盲目地追求眼前的經(jīng)濟利益，甚至有些地方政府直接干涉水資源保護執(zhí)法工作。另外，部分執(zhí)法部門職能交叉、監(jiān)管不力。甚至部門立法出現(xiàn)了部門利益法律化等一系列問題，以及“多龍治水、各享其利”的不利局面。最后，執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、執(zhí)法能力較弱。在水資源保護的執(zhí)法中，有關(guān)水資源保護的具體問題不能得到及時、有效、正確的解決。

2.2.3我國水資源保護司法的不足

在水資源保護立法和執(zhí)法方面存在問題的同時，水資源的司法保護的形式也十分嚴峻。長期以來由于我國水資源法治存在嚴重的不足，司法程序沒有充分地介入水資源有關(guān)的案件中。許多破壞水資源、污染水資源的事故沒有進入司法程序，許多污染水資源的案件最后僅僅進行了民事賠償，沒有得到應(yīng)有的刑事制裁。

3　加強我國水資源保護法律制度的建議

3.1建立健全水資源保護立法法律體系

在立法方面，我國的水資源保護存在著不足，主要體現(xiàn)在各部門分工不太合理。我國存在大量的水資源浪費現(xiàn)象，造成水資源稀缺。另外，我國沒有專門對水污染行為立法，導(dǎo)致水資源污染嚴重。為了解決這種困境，制定一套完善的水資源保護立法體系顯得尤為重要。

3.1.1加強流域水資源管理與保護立法

務(wù)必盡快完善我國水資源法律保護立法體系，及時有效解決面臨的各種與水資源有關(guān)的困難與挑戰(zhàn)。無論是水資源法律保護的基本法《水法》，還是與水資源保護有關(guān)具體的規(guī)章制度，都應(yīng)該與時俱進，不斷發(fā)展。因為隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，人們面臨的環(huán)境問題也越來越復(fù)雜，因此破壞水資源造成水資源污染的方式也越來越多，只有不斷更新法律規(guī)定才能使面臨的新問題得到及時、有效的解決。必須學(xué)會因地制宜，根據(jù)各個流域水資源的現(xiàn)狀制定不同的水資源保護體系，才能從根本上解決各個流域面臨的水資源問題，并且不斷完善，最終才能實現(xiàn)人水和諧的可持續(xù)發(fā)展目標。

3.1.2專門為水資源保護立法

關(guān)于水資源保護，不僅需要完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，還要更多地制定具有針對性的法律。同時應(yīng)制定一套完整的國家、地方標準體系來約束各行各業(yè)用水行為。例如，為了規(guī)范企業(yè)對水資源合理的利用，通過制定高耗水及高污染行業(yè)市場準入準則來約束相關(guān)企業(yè)。另外，在制定的法律中明確各方的法律責任也是十分重要的。

3.2切實加強水資源執(zhí)法保護工作

3.2.1加大水資源保護執(zhí)法力度

由于在民事方面和行政方面，對于破壞水資源造成水資源污染行為的懲治力度，仍不能達到懲治違法企業(yè)及主要責任人使其不敢再犯的目的，應(yīng)對違反水資源保護法并造成水資源污染的企業(yè)加大處罰力度，還可以通過媒體曝光的方式對他們給予輿論監(jiān)督和道德上的譴責。

此外，要想加大執(zhí)法力度，還要加強執(zhí)法人員對水資源保護法的學(xué)習(xí)，使執(zhí)法人員的專業(yè)知識得到增加，遵法、守法、執(zhí)法的積極性得到提高，爭取做到公正、公平、公開。另外，要加強黨政機關(guān)對水資源保護法律體系的學(xué)習(xí)，使執(zhí)法部門的執(zhí)法行為能夠得到很好的協(xié)助，并能迅速有效地解決在執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問題。

3.2.2著重抓好執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)

要重點抓好水資源保護的執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了進一步提高其法律地位應(yīng)制定完善的水資源保護管理體制和相關(guān)法規(guī)，并成立一個專門系統(tǒng)解決水資源管理問題的常設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)，利用好該機構(gòu)在水資源管理中的協(xié)調(diào)功能。

3.2.3加大執(zhí)法宣傳力度

要加強對水資源保護執(zhí)法的宣傳力度，讓廣大人民群眾對相關(guān)行為的賞罰規(guī)定能夠有一個清晰的認識，做一個知法且守法的好公民，并且使他們懂得作為一個合格公民要積極行使監(jiān)督義務(wù)，看到危害水資源的行為要積極舉報，為保護水資源盡微薄之力。

3.3高度重視水資源司法保護工作

由于我國水資源保護司法方面存在著上述嚴重不足，因此應(yīng)成立專門的環(huán)保法庭。環(huán)保法庭對水資源保護案件的審判具有很強的專業(yè)性，不但可以使水資源得到更強大的司法保護，還能有效防止地方政府無視水資源污染、浪費問題，一味追求效益，讓水資源保護司法活動更具有震懾力。有些水污染案件由于存在復(fù)雜的管轄權(quán)問題，使真正的水污染問題不能得到及時的解決。因此，針對此類問題應(yīng)該賦予海事法院對某些地區(qū)水資源保護案件的專門管轄權(quán)力。

4　結(jié)　語

水資源是我們生產(chǎn)生活順利進行所必需的，與人類的發(fā)展息息相關(guān)。人離開了水不能生活，人類離開了水資源更不可能發(fā)展。如今水資源已經(jīng)向我們敲響了警鐘，各種水資源危機層出不窮。能否處理好這些危機不僅關(guān)系到我們的幸福生活，更關(guān)系到一個國家一個社會的持續(xù)發(fā)展與長治久安，要高度重視。要運用法律手段約束社會行為，逐漸完善保護水資源的各項法律，為國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展樹起一道堅強的盾牌。

[1]戚道孟.自然資源法[M].北京：中國方正出版社，2005：97.

[2]武文慧.淺析我國水資源現(xiàn)狀[J].國土資源科技管理，2005(4)：72.

[3]袁弘任.水資源保護及其立法[M].北京：中國水利水電出版社，2002:4.

[4]張文智.我國水資源保護法律制度的完善[D].長春：吉林大學(xué)，2006：30.

On legal protection of water resources in China

ZHANG Naijin

(HebeiShijinIrrigationAreaAdministration,Shijiazhuang050051,China)

Water is important material basis for social and economic development. However, world fresh water resources which can be used by people actually is extremely scarce. Only a small part of fresh water resources can be used by human beings, which account for about 0.26% of water in the earth. Water resources shortage and water resources pollution lead to sharper and sharper problem of drinking water, which are threatening human health and safety. Currently, water resources suffer from many crisis in China, mainly including serious water pollution, water resources shortage, etc. Perfection of water resources protection legal system is critical for solving the crisis timely and effectively in China. Concrete measures are divided into three aspects of legislation, law enforcement and judicature.

water resources; legal protection; legislation; law enforcement; judicature

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2016.03.002

DF3

A

2096- 0131(2016)03- 0004- 05