馮明磊，侯志強，肖銀松，陳　寧，袁　寧，曹際宣

(1.中國電建集團昆明勘測設(shè)計研究院有限公司，云南昆明650051；2.中國電建海外投資有限公司昆明分公司，云南昆明650000)

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老撾南歐江一期實施項目建設(shè)征地移民安置咨詢工作分析

馮明磊1，侯志強1，肖銀松1，陳寧1，袁寧1，曹際宣2

(1.中國電建集團昆明勘測設(shè)計研究院有限公司，云南昆明650051；2.中國電建海外投資有限公司昆明分公司，云南昆明650000)

老撾南歐江梯級水電開發(fā)涉及大量搬遷安置人口，是首個在老撾境內(nèi)由中資企業(yè)全面負(fù)責(zé)移民安置實施工作的水電項目。中國電建集團昆明勘測設(shè)計研究院有限公司作為中方咨詢機構(gòu)從移民安置規(guī)劃設(shè)計、綜合監(jiān)理、項目管理三方面全面介入移民安置咨詢工作。分析總結(jié)在老撾開展移民安置咨詢工作的經(jīng)驗及我國移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等在老撾水電項目實踐中的應(yīng)用，提出了在老撾開展水電站建設(shè)征地移民安置咨詢工作的幾點建議，以為后續(xù)老撾水電項目移民安置實施工作提供一定的參考借鑒。

移民安置；建設(shè)征地；水電工程；南歐江；老撾

0　引　言

當(dāng)前老撾結(jié)合國家自身資源優(yōu)勢，積極發(fā)展水電事業(yè)[1]。南歐江梯級水電開發(fā)為中國電建集團首次在境外獲得的全流域規(guī)劃開發(fā)項目，共有7個梯級水電站，總裝機容量1 272 MW，分兩期開發(fā)。首期開發(fā)南歐江二、五、六級3個梯級水電站，共涉及淹沒影響人口約760戶4 500人。由于老撾國內(nèi)缺乏大規(guī)模移民安置工作的實施經(jīng)驗，為妥善安置移民，確保電站建設(shè)對當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生的影響降至最小，南歐江一期移民安置工作采用由項目業(yè)主全面負(fù)責(zé)組織實施，老撾政府參與配合，中方咨詢機構(gòu)提供咨詢服務(wù)的模式開展，借鑒國內(nèi)水電移民安置工作的成功經(jīng)驗及模式、結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，開創(chuàng)了一套新的移民安置工作模式。雖然工作中存在諸多問題及困難，最終在有關(guān)各方的共同努力下按期完成了移民搬遷安置工作，為電站順利下閘蓄水及發(fā)電奠定了基礎(chǔ)。

本文分析總結(jié)了作為咨詢機構(gòu)的中國電建集團昆明勘測設(shè)計研究院有限公司(以下簡稱“昆明院”)在老撾南歐江一期實施項目中，開展移民安置咨詢工作的經(jīng)驗及我國移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等在老撾水電項目的應(yīng)用實踐，最后對在老撾開展水電站建設(shè)征地移民安置咨詢工作提出了幾點工作建議，為后續(xù)老撾水電項目移民安置實施工作提供一定的參考借鑒。

1　南歐江一期項目工作難點

(1)點多面廣、工作量大。南歐江一期實施項目涉及3個電站，老撾國內(nèi)2省5縣。移民安置工作點多、面廣，加之老撾國內(nèi)交通不便，移民安置工作量巨大。其中，南歐江二級水電站建設(shè)用地總面積為2 059 hm2，淹沒影響涉及24個村莊143戶約900人；南歐江五級水電站建設(shè)用地總面積為1 823.9 hm2，淹沒影響涉及14個村莊中367戶約1 933人；南歐江六級水電站建設(shè)用地總面積為1 816 hm2，淹沒影響涉及7個村莊，共計228戶約1 244人。

(2)老撾國內(nèi)缺少移民安置的法律法規(guī)和成熟的模式。目前，老撾國內(nèi)有關(guān)水電移民安置的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，且沒有大規(guī)模移民安置工作經(jīng)驗，缺乏成熟的移民安置操作模式，老撾政府部門對于移民安置工作缺少經(jīng)驗，在初期各方對于如何開展工作無從下手。

(3)未開展可研工作，缺乏總體規(guī)劃，導(dǎo)致移民工作成為“三邊工程”。老撾國內(nèi)移民安置通常情況下不進行可行性研究工作，僅由老撾咨詢機構(gòu)完成移民安置行動計劃報告作為項目報批使用，但是報告深度較淺，無法指導(dǎo)移民安置實施工作。實施階段，缺乏總體規(guī)劃，多為邊設(shè)計、邊報批、邊施工的“三邊工程”。

(4)建設(shè)征地范圍界定及實物指標(biāo)調(diào)查。老撾國內(nèi)對于建設(shè)征地范圍并未做明確規(guī)定，南歐江一期項目采用國內(nèi)回水計算的方式確定建設(shè)用地范圍，并現(xiàn)場測設(shè)了永久界樁，履行了相應(yīng)程序，項目業(yè)主組織專人進行了實物指標(biāo)調(diào)查，為項目順利推進奠定了基礎(chǔ)。但由于調(diào)查過程中的溝通交流、調(diào)查條件困難等原因，導(dǎo)致部分調(diào)查成果精度上仍然存在問題。

(5)移民安置方案變動較大。由于沒有開展可研工作，缺乏總體移民安置方案，因此在實施過程中需充分征求當(dāng)?shù)卣耙泼竦陌仓靡庠竵泶_定移民安置方案，方案在實施過程中會反復(fù)發(fā)生變化，耗時較長，影響工程總體進度。

(6)移民安置點規(guī)劃設(shè)計缺乏依據(jù)。由于移民安置點規(guī)劃設(shè)計工作缺乏依據(jù)，同時在設(shè)計時還需充分考慮老撾當(dāng)?shù)亟ㄖL(fēng)格以及風(fēng)俗習(xí)慣。南歐江一期項目伊始，多參照國內(nèi)部分規(guī)定執(zhí)行，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏高，投資較大。后經(jīng)設(shè)計人員不斷優(yōu)化，考慮當(dāng)?shù)氐慕ㄖL(fēng)格以及經(jīng)濟發(fā)展特點，使得房屋造價逐步降低，達(dá)到較為合理的水平。

(7)老撾國內(nèi)承包商執(zhí)行能力相對較差。南歐江一期項目委托老撾EDL公司承擔(dān)庫底清理工作，部分分包商承擔(dān)移民安置點工程建設(shè)工作，根據(jù)現(xiàn)場實施的實際情況，老方人員存在執(zhí)行能力相對較差的問題，對于實施過程中存在的問題整改落實不夠及時。

2　老撾移民安置咨詢工作

為確保移民安置工作能夠順利推進，項目業(yè)主委托昆明院作為咨詢機構(gòu)全面介入南歐江一期項目移民實施咨詢工作，以期利用昆明院國內(nèi)移民工作技術(shù)實力及工作經(jīng)驗為老撾移民安置工作提供借鑒和幫助。咨詢工作主要涉及移民安置規(guī)劃設(shè)計、移民綜合監(jiān)理及項目管理三個方面。在實施過程中，國內(nèi)相關(guān)法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等在老撾取得了一定程度的實踐應(yīng)用及推廣。

2.1移民安置規(guī)劃設(shè)計

(1)建設(shè)征地范圍的確定。目前老撾國內(nèi)對建設(shè)征地范圍的界定方式并無明確的規(guī)定，南歐江一期實施項目采用國內(nèi)回水計算的方式確定，所選洪水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)均采用國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)下限，根據(jù)上述方案確定的建設(shè)征地范圍最終由老撾省級政府進行了確認(rèn)。實踐證明，該方式確定的建設(shè)征地范圍不僅能夠滿足老撾國內(nèi)移民安置工作的需要，確保移民生命財產(chǎn)安全；同時也能在一定程度上節(jié)省項目業(yè)主的移民投資。

(2)實物指標(biāo)調(diào)查。參照國內(nèi)規(guī)范，在實物指標(biāo)調(diào)查前南歐江一期項目由老撾政府部門發(fā)布了“停建令”，禁止在建設(shè)征地范圍內(nèi)新增建筑物及搬遷人口，確保了實物指標(biāo)調(diào)查的準(zhǔn)確性；同時，參照國內(nèi)實物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范確定了相關(guān)的調(diào)查內(nèi)容包括人口、房屋、土地以及專業(yè)項目等。在調(diào)查工作開始前，結(jié)合我國相關(guān)規(guī)范內(nèi)容及老撾當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況確定了調(diào)查對象、調(diào)查方法、調(diào)查精度、工作組織及各方職責(zé)等，并編制了實物指標(biāo)調(diào)查工作大綱。這為實物指標(biāo)調(diào)查工作順利推進奠定了基礎(chǔ)，同時在調(diào)查前測設(shè)了永久界樁以作標(biāo)示。

(3)移民安置方案確定。由于南歐江項目未開展可研階段工作，缺乏移民安置總體規(guī)劃方案，在項目伊始移民安置方案時常發(fā)生變動，對移民工作進度造成了一定影響。借鑒國內(nèi)工作經(jīng)驗，由項目業(yè)主牽頭負(fù)責(zé)，地方政府及咨詢機構(gòu)組成聯(lián)合工作組，在充分征求移民安置意愿的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的分析論證確定合理的移民安置方案，減少了移民安置方案變動。

(4)移民安置工程設(shè)計。南歐江一期項目移民安置工程設(shè)計工作主要包括開展移民安置點勘測設(shè)計、專業(yè)項目設(shè)計等相關(guān)工作。由于老撾國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人民收入較低，居住水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等較為落后，老撾國內(nèi)對于相關(guān)房屋、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)沒有相關(guān)的規(guī)程規(guī)范或法律法規(guī)，導(dǎo)致設(shè)計工作處于“無章可循，無法可依的局面”。對此，設(shè)計人員采用國內(nèi)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的下限進行設(shè)計；但實踐證明，即使國內(nèi)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)下限也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出老撾當(dāng)?shù)厮剑率挂泼窆こ掏顿Y費用超出通常意義上所認(rèn)為的“重置價格”，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏高。針對沒有標(biāo)準(zhǔn)的問題，解決的主要措施是由項目業(yè)主會同設(shè)計單位共同對設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進行確認(rèn)，報老撾政府審批同意。經(jīng)過設(shè)計人員的不懈努力，在后期安置點規(guī)劃設(shè)計過程中不斷摸索，最終掌握了老撾國內(nèi)相關(guān)法規(guī)、熟悉了老撾建設(shè)風(fēng)格，設(shè)計造價經(jīng)過不斷優(yōu)化能夠滿足各方要求。

(5)庫底清理。老撾國內(nèi)關(guān)于庫底清理工作雖有相關(guān)的法律規(guī)定，但不具備實際操作性。有鑒于此，中方咨詢機構(gòu)借鑒中國規(guī)范，初步確定了南歐江一期項目庫底清理的對象，清理標(biāo)準(zhǔn)。實施中由于庫區(qū)交通條件較差，多為原始叢林，清理難度極大，實施中對清理標(biāo)準(zhǔn)進行適當(dāng)調(diào)整。

2.2移民綜合監(jiān)理

移民綜合監(jiān)理工作是中國水電建設(shè)事業(yè)過程中根據(jù)中國國情和政策所產(chǎn)生的一項工作，其同工程監(jiān)理具有一定的相似性，同時也具有一定的區(qū)別。移民綜合監(jiān)理主要是對于移民安置工作的總體進度、投資及質(zhì)量進行把控，控制移民安置的設(shè)計變更。其監(jiān)督的對象為移民安置實施主體，縣級移民管理機構(gòu)，而監(jiān)理依據(jù)為經(jīng)審定的移民安置規(guī)劃報告。而在老撾則完全不同。在項目開始之前并無審定的移民安置規(guī)劃報告，缺乏移民安置總體規(guī)劃及項目投資概算；同時移民安置的實施主體為項目業(yè)主。因此，南歐江項目移民安置綜合監(jiān)理缺乏監(jiān)理的依據(jù)，同時監(jiān)督管理的主體也發(fā)生了變化，致使移民綜合監(jiān)理工作并未按照項目初期預(yù)想的方案開展相關(guān)工作。

經(jīng)過對南歐江項目移民綜合監(jiān)理業(yè)務(wù)的總結(jié)，老撾項目的綜合監(jiān)理更重要的是根據(jù)所擁有的技術(shù)力量以及國際項目的實際情況，為業(yè)主提供咨詢服務(wù)。以南歐江項目為例咨詢工程師可以提供以下咨詢服務(wù)。

(1)協(xié)助項目業(yè)主制訂移民安置實施工作內(nèi)容及計劃。目前老撾項目關(guān)于建設(shè)用地移民安置工作可參照經(jīng)驗較少，作為咨詢機構(gòu)可以借鑒國內(nèi)已有的工作經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)?shù)氐囊恍嶋H情況為項目業(yè)主理清相關(guān)的工作程序，工作內(nèi)容，工作方法，組織管理模式，建立合適的進度計劃、實施工作計劃。

(2)對各項設(shè)計成果把關(guān)。通常老撾建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計主要涉及：①移民安置點規(guī)劃設(shè)計；②專業(yè)項目改復(fù)建規(guī)劃設(shè)計；③專業(yè)項目的補償評估咨詢；④生計恢復(fù)規(guī)劃設(shè)計。咨詢機構(gòu)可以利用自身技術(shù)特點對上述的規(guī)劃設(shè)計成果進行審查把關(guān)，提出優(yōu)化意見。

(3)參與合同管理及招投標(biāo)工作。作為咨詢機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對移民安置實施過程中所涉及的移民安置補償協(xié)議、政府工作協(xié)議、施工合同等進行技術(shù)咨詢，參與相關(guān)的合同管理工作，參加招投標(biāo)工作，協(xié)助確定建設(shè)實施單位。

(4)協(xié)助業(yè)主確定移民安置方案。在移民安置過程中最重要的是確定移民安置方案及安置標(biāo)準(zhǔn)，由于該項工作在國內(nèi)由地方政府及設(shè)計單位完成[2]，而在國際項目中作為移民實施主體，移民安置方案由項目業(yè)主確定并報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，同時在缺乏安置點建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)由項目業(yè)主牽頭會同設(shè)計單位、咨詢單位等共同確定合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，報當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)實施。

(5)參與移民安置實施管理。協(xié)助項目業(yè)主開展移民安置實施管理工作，對工作中應(yīng)履行的責(zé)任義務(wù)等起到告知作用，對工作中可能存在的問題、風(fēng)險及時提醒業(yè)主，并根據(jù)自身的工作經(jīng)驗提出應(yīng)對之策。

3　老撾移民安置咨詢工作的幾點建議

3.1選擇合理的移民安置實施管理模式

選擇合理的移民安置管理模式對于移民安置工作成敗具有決定性的作用，有效的控制移民安置實施過程，才能確保移民工作順利推進。

現(xiàn)階段根據(jù)老撾移民安置實施工作經(jīng)驗分析，中資企業(yè)投資項目在老撾國內(nèi)移民安置實施工作大致分為兩種模式：

一，由項目業(yè)主作為實施單位全面負(fù)責(zé)所有移民安置實施工作，聘請相關(guān)的咨詢機構(gòu)開展咨詢工作。在此過程中項目業(yè)主起主導(dǎo)作用，老撾政府等有關(guān)部門起輔助作用。優(yōu)點在于項目業(yè)主全面參與，對于移民安置工作的質(zhì)量、進度、投資等可以進行較好的把控，缺點在于需要有較多的管理及服務(wù)人員，且老撾政府機構(gòu)參與力度較小，因此政府工作積極性不高。

二，操作方式為項目業(yè)主全部委托給老撾政府機構(gòu)，完全由其負(fù)責(zé)開展移民安置實施工作，項目業(yè)主進行監(jiān)督管理。其優(yōu)點在于項目業(yè)主全權(quán)委托老撾相關(guān)機構(gòu)開展移民安置實施工作，項目業(yè)主不需投入大量的人力物力資源從事該項工作；缺點是項目業(yè)主對于移民安置實施工作的全面控制能力減弱。根據(jù)已有工作經(jīng)驗，老撾相關(guān)機構(gòu)普遍執(zhí)行能力較差，存在層層分包、以包代管的現(xiàn)象，工程建設(shè)質(zhì)量、進度等都無法得到保障；同時，老撾國內(nèi)由于缺乏大規(guī)模移民安置實施工作經(jīng)驗，對于移民安置工作缺乏全面統(tǒng)籌管理。移民資金使用缺乏有力監(jiān)管，濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂的情況，將嚴(yán)重影響工程建設(shè)的實施。

3.2移民安置規(guī)劃設(shè)計工作

(1)建設(shè)用地范圍及實物指標(biāo)調(diào)查。如何合理確定建設(shè)用地范圍，并開展實物指標(biāo)調(diào)查工作，提高調(diào)查精度對移民安置實施工作至關(guān)重要。目前，老撾國內(nèi)對于如何確定用地范圍尚未明確規(guī)定，可以參照國內(nèi)規(guī)范根據(jù)回水計算成果確定用地范圍，也可以按照正常蓄水位增加一定安全超高的方式確定，但均需同老撾政府溝通，取得政府的許可。在實物指標(biāo)調(diào)查階段，測設(shè)永久用地界樁作為建設(shè)用地范圍標(biāo)示，結(jié)合用地區(qū)的實際情況，在開展實物指標(biāo)調(diào)查前認(rèn)真編制實物指標(biāo)調(diào)查工作大綱，確定實物指標(biāo)調(diào)查的工作組織，調(diào)查內(nèi)容、方法，工作時限等。

(2)合理確定影響區(qū)范圍。由于老撾國內(nèi)目前對于淹沒影響區(qū)范圍重視程度不足，許多電站對于影響區(qū)范圍未劃定，以南歐江一期項目為例，在工作初期僅制定了水庫淹沒區(qū)用地范圍，并未確定影響區(qū)范圍，在實施過程中對影響區(qū)范圍重新查勘并確定處理方案，造成一定的反復(fù)。建議：在項目初期就對有村莊、居民點、專業(yè)項目等敏感性對象的區(qū)域進行實地查勘，確定是否存在影響區(qū)，同時開展影響區(qū)實物指標(biāo)調(diào)查工作。

(3)確定移民安置方式。建議在開展實物指標(biāo)調(diào)查過程中同時確定移民安置方案，充分征求移民意愿，聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)進行分析論證，獲得政府的許可或批文。

(4)尊重當(dāng)?shù)孛袼?、民風(fēng)。老撾國內(nèi)少數(shù)民族眾多，風(fēng)格、文化不同，在規(guī)劃設(shè)計時應(yīng)充分尊重當(dāng)?shù)孛袼酌耧L(fēng)，征求當(dāng)?shù)卣庖?。涉及宗教、殯葬等設(shè)施建議由當(dāng)?shù)卣M織完成設(shè)計、實施等工作。

(5)重視移民生計恢復(fù)。目前，老撾國內(nèi)項目普遍存在“重工程輕移民”的現(xiàn)象，對于移民生計恢復(fù)工作重視程度不足，客觀上講該項工作由項目業(yè)主組織實施存在一定的困難。建議：水電項目應(yīng)重視移民生計恢復(fù)工作，由項目業(yè)主委托老撾政府開展相關(guān)工作，確保移民搬得出穩(wěn)得住。

4　結(jié)　語

當(dāng)前越來越多的中資企業(yè)順應(yīng)“走出去”的戰(zhàn)略要求在海外投資開發(fā)水電項目，隨著國際社會、非政府組織等對于水電項目移民安置工作關(guān)注程度越來越高，如何妥善安置移民成為國有資產(chǎn)境外投資水電項目成敗的關(guān)鍵因素之一，合理的移民安置規(guī)劃及工作組織是順利推進移民安置工作的重要保障，咨詢工程師可以利用自身的專業(yè)知識，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況為項目業(yè)主提供有價值的咨詢服務(wù)，但國際項目咨詢工作同國內(nèi)仍舊差距較大，需要因時因地制宜，結(jié)合我國的成功經(jīng)驗，不斷探索，最終達(dá)到提前規(guī)劃、合理組織、順利實施的工作目標(biāo)。

[1]曉楠. 老撾將充分利用水力資源[J]. 東南亞南亞信息， 1997(13)： 21- 22.

[2]國務(wù)院第471號令《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置實施條例》[S]．

[3]陳志波， 陳穎. 老撾土地法律制度研究[J]. 云南大學(xué)學(xué)報： 法學(xué)版， 2005(02)： 115- 119．

(責(zé)任編輯陳萍)

Analysins on Land Acquisition and Resettlement Consultation of Phase I Hydropower Development of Nam Ou River in Laos

FENG Minglei1, HOU Zhiqiang1, XIAO Yinsong1, CHEN Ning1, YUAN Ning1, CAO Jixuan2

(1. PowerChina Kunming Engineering Corporation Limited, Kunming 650051, Yunnan, China;2. Kunming Branch of PowerChina Resources Limited, kunming 650000, Yunnan, China)

The cascade hydropower development in Nam Ou River of Laos involves the relocation of a large amount of population. The resettlement implementation of hydropower development in Nam Ou River is fully carried out by China-funded enterprise that is the first in Laos. As a Chinese advisory company, PowerChina Kunming Engineering Corporation Limited fully engages in the consulting of resettlement plan, comprehensive supervision and project management. The experiences of resettlement advice in Laos are analyzed and the application of Chinese resettlement standards in Laos is also presented. Some suggestions to carry out land acquisition and resettlement advice of hydropower station in Laos are put forward, which will provide a reference for follow-up resettlement implementation of hydropower projects in Laos．

resettlement; land acquisition; hydropower project; Nam Ou River; Laos

2016- 03- 12

馮明磊 (1978—)，男，安徽濉溪人，高級工程師，博士，主要從事水庫移民工作．

D632.4；TV 213.2

B

0559- 9342(2016)05- 0081- 04