劉　崢,　戴　健,　程　華

(1.上海體育學(xué)院 博士后流動(dòng)站,上海 200438; 2.上海體育學(xué)院 學(xué)院辦公室,上海 200438;

3.上海體育學(xué)院 武術(shù)學(xué)院,上海 200438)

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全民健身公共服務(wù)的立法需求、供給與法治策略

劉崢1,戴健2,程華3

(1.上海體育學(xué)院 博士后流動(dòng)站,上海 200438; 2.上海體育學(xué)院 學(xué)院辦公室,上海 200438;

3.上海體育學(xué)院 武術(shù)學(xué)院,上海 200438)

摘要運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法,對(duì)全民健身公共服務(wù)的法治供給進(jìn)行研究。認(rèn)為:全民健身公共服務(wù)應(yīng)加強(qiáng)3個(gè)方面的立法:①涵蓋全民健身公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋主體、經(jīng)費(fèi)使用和各級(jí)政府責(zé)任等規(guī)定的高法律位階立法;②劃清政府購買全民健身公共服務(wù)權(quán)限,限定承接主體購買資質(zhì)與行為,監(jiān)管政府購買全民健身公共服務(wù)行為的制度規(guī)范;③合理有序使用公共體育設(shè)施和保障科學(xué)健身指導(dǎo)常態(tài)化的規(guī)章制度。為有效滿足以上需求：在供給作為上,由供給導(dǎo)向的被動(dòng)供給向需求導(dǎo)向的主動(dòng)供給轉(zhuǎn)變;在政策方案制定上,實(shí)行本土經(jīng)驗(yàn)總結(jié)(內(nèi)生方式)和外來經(jīng)驗(yàn)借鑒(外生方式)相結(jié)合;在決策程序上,由經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)、民主決策轉(zhuǎn)變。立法預(yù)期效果能否得以實(shí)現(xiàn)，需要對(duì)全民健身公共服務(wù)進(jìn)行整體治理，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)體育行政執(zhí)法制度的實(shí)施,推進(jìn)體育部門行政問責(zé)制度,培育行政主體法治信仰。

關(guān)鍵詞全民健身; 公共服務(wù); 法治; 供給; 行政執(zhí)法

DOI10.16099/j.sus.2016.01.007

Legislation Demand and Supply and the Strategy of Rule by Law in the Construction of National Fitness Public Service∥LIU Zheng1, DAI Jian2, CHENG Hua3

AbstractThe study explores the legal supply of national fitness public service by using literature review and logical analysis.It states that the legislation should be enhanced in 3 aspects,including the high-hierarchy laws which covers the basic criteria,subjects,use of funds and all-level government’s responsibility; the system of norms which defines the government’s right to purchase public service,determines the purchasers’ qualification and behavior,and supervises the government’s purchasing national fitness public service; the rules and regulations which guarantee the use of sports facilities and scientific guidance.In order to meet these demands,the supply should be changed from the passive-oriented supply to demand-oriented one.In the policy formulation,the experiences from local areas should be combined with the foreign experiences (external mode).The experience-oriented decision-making mode should be changed to scientific and democratic decision-making mode.The system of administrative enforcement of law should be enhanced.The administrative accountability should be pushed and the administrative body’s belief of rule by law should be cultivated,etc.

Keywordsnational fitness; public service; rule by law; supply; administrative enforcement of law

Author’s address1.Postdoctoral Research Station,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China; 2.University Office,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China; 3.School of Wushu,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China

“法者,治之端也”[1],發(fā)展全民健身公共服務(wù)首先要有法可依。2008年北京奧運(yùn)會(huì)之后,我國在全民健身公共服務(wù)立法實(shí)踐上取得了長足的進(jìn)步,相繼出臺(tái)了《全民健身?xiàng)l例》《全民健身計(jì)劃(2011—2015)》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》等政策法規(guī)。2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，還特別將全民健身上升為國家戰(zhàn)略。這些政策法規(guī)的頒布推進(jìn)了全民健身公共服務(wù)的法治進(jìn)程,但是按照全面依法治國的要求,與廣大民眾的期望相比,全民健身公共服務(wù)領(lǐng)域的立法還有較大的差距。一些重要的法律、法規(guī)還未制訂出來,不少制度性規(guī)范層次較低,缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

展望未來，全民健身公共服務(wù)實(shí)踐還面臨諸多挑戰(zhàn),經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),政府財(cái)政收入面臨下降危機(jī),財(cái)政支持的力度趨弱;人口老齡化加速,老年人體育需求與日俱增;政府購買公共服務(wù)力度加大,供給泛市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)增加,多元供給利益矛盾凸顯等等。故應(yīng)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和法治建設(shè),使全民健身公共服務(wù)在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。法治建設(shè)一直是完善全民健身公共服務(wù)體系的薄弱環(huán)節(jié),在依法治國開啟新時(shí)代和全民健身上升為國家戰(zhàn)略的雙重背景下,這一問題能否得到有效解決,不僅關(guān)系到全民健身公共服務(wù)產(chǎn)生的惠民效果,更關(guān)系到全民健身治理體系和能力的創(chuàng)新。故本文對(duì)此進(jìn)行探索,為完善全民健身公共服務(wù)體系提供理論參考。

1全民健身公共服務(wù)的立法需求

1.1完善全民健身法制體系須增補(bǔ)高位階的法律規(guī)范按照法的等級(jí)效力劃分,目前我國已初步形成了由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章所組成的全民健身公共服務(wù)法制體系,這一體系的層次結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為法律、行政法規(guī)少,地方性法規(guī)、部門規(guī)章多的特點(diǎn)(表1)。

表1　現(xiàn)行有效的全民健身公共服務(wù)相關(guān)政策法規(guī)文件一覽

數(shù)據(jù)來源:國家體育總局政策法規(guī)司文件公告、《現(xiàn)行有效的體育法規(guī)和規(guī)范性文件目錄》和北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫

表1顯示的結(jié)構(gòu)使全民健身公共服務(wù)的整體立法層次偏低,法治約束力不強(qiáng)。在法律方面,僅有《體育法》第11條規(guī)定“國家推行全民健身計(jì)劃,實(shí)施體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行體質(zhì)監(jiān)測(cè)”。我國還未制訂全民健身公共服務(wù)的專項(xiàng)法律,與基本公共服務(wù)體系各領(lǐng)域的專項(xiàng)法律建設(shè)相比,全民健身已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與再就業(yè)、失業(yè)保險(xiǎn)和安全用水等領(lǐng)域。當(dāng)前,全民健身公共服務(wù)主要停留在依靠法規(guī)和部門性規(guī)章治理的局面,這不僅不利于全民健身公共服務(wù)各項(xiàng)措施的有效執(zhí)行,也不利于深化體育改革所要達(dá)到的體育治理現(xiàn)代化和建設(shè)法治體育。不僅如此,從執(zhí)法的角度看,立法層次比較低、缺乏剛性約束,使一些政府部門缺少必要的執(zhí)法敬畏,在全民健身公共服務(wù)供給中責(zé)任不到位。由于全民健身公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定,地方政府在政策執(zhí)行的過程中,容易出現(xiàn)避重就輕,“上有政策、下有對(duì)策”的情況,從而造成均等化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；因此,提高全民健身公共服務(wù)的立法層次,出臺(tái)具有權(quán)威性、規(guī)范性的全民健身公共服務(wù)法律,在國家層面上以法律的方式明確全民健身公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋主體、經(jīng)費(fèi)使用和各級(jí)政府責(zé)任,從整體上對(duì)全民健身公共服務(wù)運(yùn)行、管理進(jìn)行規(guī)范是很有必要的。

1.2政府購買公共服務(wù)須制定規(guī)范多元供給關(guān)系的政策法規(guī)政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)已出臺(tái),未來全民健身公共服務(wù)的供給主體逐漸由政府一元向政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織多元轉(zhuǎn)變;供給方式也由獨(dú)家供給向合作供給轉(zhuǎn)變?？梢灶A(yù)見,未來全民健身公共服務(wù)的實(shí)踐將呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的局面?！霸凇疅o法可依’的狀態(tài)下,體育公共服務(wù)主體的法律定位不清晰,體育行政部門、體育非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等公共服務(wù)提供者之間的法律關(guān)系不清,各類公共服務(wù)主體缺乏明確的職能定位與法律地位,尤其是作為推進(jìn)體育公共服務(wù)的主導(dǎo)者,體育行政部門對(duì)于自己是否‘越位’‘缺位’還是‘錯(cuò)位’沒有法律上的判斷標(biāo)準(zhǔn)”[2]。因此,無論是政府、市場(chǎng)還是社會(huì)組織的行為,都需要通過相應(yīng)的政策法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。目前有以下3個(gè)方面的立法亟須規(guī)范。

(1) 劃清政府購買全民健身公共服務(wù)的權(quán)限。有關(guān)政府購買公共服務(wù)的立法主要是針對(duì)公共服務(wù)的一般性提出了規(guī)制,全民健身更有其服務(wù)特殊性。對(duì)于哪些可以購買,哪些不可以購買要有明確的規(guī)定,應(yīng)警惕政府購買公共服務(wù)泛市場(chǎng)化,嚴(yán)格做到《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定的“不屬于政府職能范圍,以及應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng),不得向社會(huì)力量購買”。因此,政府職權(quán)中哪些可以向社會(huì)購買,哪些不可以向社會(huì)購買,應(yīng)通過制訂“權(quán)力清單制度”加以規(guī)范。

(2) 限定全民健身公共服務(wù)承接主體購買資質(zhì)與行為的規(guī)范。目前社會(huì)組織、事業(yè)單位和企業(yè)是購買服務(wù)的主要承接主體。首先,我國各類社會(huì)性體育組織發(fā)育還不成熟,尤其是自律能力、市場(chǎng)競(jìng)爭力、服務(wù)能力仍很有限,對(duì)他們而言提供完善的全民健身服務(wù)任重道遠(yuǎn)。其次,事業(yè)單位的分類改革并未完全到位,尤其是項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化還遠(yuǎn)未完成,大部分依然依附體育主管部門,難以展開真正意義的競(jìng)爭性購買行為。再次,我國能提供全民健身公共服務(wù)的企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭力參差不齊,一旦放開購買服務(wù),可能產(chǎn)生個(gè)別企業(yè)壟斷供應(yīng)的局面。故應(yīng)制訂承接主體資質(zhì)、約束購買行為的制度規(guī)范是十分緊迫的。

(3) 監(jiān)管政府購買全民健身公共服務(wù)行為的制度規(guī)范。從發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)看,政府和市場(chǎng)合作的方式主要有:合同外包、特許經(jīng)營、用者付費(fèi)、補(bǔ)貼等。無論哪一種合作方式,其實(shí)質(zhì)都是政府和私人部門之間的合作。政府以公共利益為價(jià)值取向,私人部門以私利為價(jià)值追求。因此,在合作的過程中要特別警惕服務(wù)質(zhì)量下降、權(quán)力尋租、貪污腐敗等行為的出現(xiàn),尤其是要避免政府在卸下包袱的同時(shí)也卸下了政府應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任,將本該是政府負(fù)責(zé)任的公共服務(wù)也推向了市場(chǎng)。故應(yīng)對(duì)政府和私人部門的合作方式、合作關(guān)系、服務(wù)項(xiàng)目、資金運(yùn)營、政府監(jiān)管等方面，通過政策法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的約束與規(guī)范。

1.3日益增長的健身需求須規(guī)范全民健身資源使用方式的政策法規(guī)當(dāng)前規(guī)范全民健身資源使用方式的立法需求主要包括以下2個(gè)方面。

(1) 公共體育場(chǎng)地設(shè)施有序使用的政策法規(guī)。我國已出臺(tái)了《公共文化體育設(shè)施建設(shè)條例》《關(guān)于學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開放指導(dǎo)意見的通知》《關(guān)于加強(qiáng)大型體育場(chǎng)館運(yùn)營管理改革創(chuàng)新提高公共服務(wù)水平的意見》《關(guān)于推進(jìn)大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開放的通知》等系列政策,這些政策的實(shí)施對(duì)于解決公共體育場(chǎng)地設(shè)施匱乏的問題發(fā)揮了積極的作用。從現(xiàn)實(shí)情況看,由于缺少原則性政策的實(shí)施細(xì)則,這些政策還未得到很好的執(zhí)行,執(zhí)行不力導(dǎo)致一些老問題依然存在。例如,大型體育場(chǎng)館運(yùn)營效能不佳、服務(wù)能力不強(qiáng)、公眾利用水平不高,這些問題依然需要通過進(jìn)一步出臺(tái)實(shí)施細(xì)則加以規(guī)范和解決。此外,隨著人們體育熱情的高漲,又涌現(xiàn)出一些新的問題。例如,廣場(chǎng)舞擾民給社區(qū)治理帶來新難題、項(xiàng)目化場(chǎng)地結(jié)構(gòu)性短缺、殘疾人健身設(shè)施缺失等等。隨著中國老齡化社會(huì)的到來,以老年人群體為主的廣場(chǎng)體育娛樂活動(dòng)將更加勢(shì)不可擋,當(dāng)健身、娛樂的權(quán)利和正常休息的權(quán)利發(fā)生矛盾時(shí),如何進(jìn)行調(diào)和？可以說,“眾多廣場(chǎng)舞糾紛背后,反映較多的還是場(chǎng)地資源不足與不適方面的原因”[3],更反映了政府管理職能的缺位。對(duì)于地方政府而言,現(xiàn)有的公園、廣場(chǎng)、公共綠地如何使用,未來公共活動(dòng)用地如何規(guī)劃均需要進(jìn)一步修訂和出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)和管理規(guī)范。

(2) 社會(huì)體育指導(dǎo)員志愿服務(wù)長效化的政策法規(guī)。我國《社會(huì)體育指導(dǎo)員管理辦法》規(guī)定:社會(huì)體育指導(dǎo)員是指不以收取報(bào)酬為目的,向公眾提供傳授健身技能、組織健身活動(dòng)、宣傳科學(xué)健身知識(shí)等全民健身志愿服務(wù),并獲得技術(shù)等級(jí)稱號(hào)的人員。可見,社會(huì)體育指導(dǎo)員是全民健身公共服務(wù)的當(dāng)然志愿者。目前全國注冊(cè)培訓(xùn)的公益性社會(huì)體育指導(dǎo)員已達(dá)141萬人[4],與2004年的43萬人[5]相比,近10年社會(huì)體育指導(dǎo)員的數(shù)量增加了近100萬人。目前的發(fā)展規(guī)模充分顯示了我國的社會(huì)體育指導(dǎo)員政策是以規(guī)范、指導(dǎo)培訓(xùn)為重點(diǎn)。從發(fā)揮的實(shí)際作用看,在基層指導(dǎo)全民健身的社會(huì)體育指導(dǎo)員相對(duì)較少,“群眾身邊的指導(dǎo)員數(shù)量不足、質(zhì)量不高、上崗率不高是當(dāng)前需著力解決的問題”[6]?！爸嘏嘤?xùn)、輕使用”的反差反映出我國社會(huì)體育指導(dǎo)員政策制定的不全面、不協(xié)調(diào)。從《社會(huì)體育指導(dǎo)員管理辦法》的內(nèi)容看,多是指向培訓(xùn)的等級(jí)劃分、培訓(xùn)主體、培訓(xùn)方式等內(nèi)容,而關(guān)于如何使用社會(huì)體育指導(dǎo)員的內(nèi)容十分缺乏。應(yīng)進(jìn)一步針對(duì)如何使用社會(huì)體育指導(dǎo)員制定相關(guān)政策,尤其是對(duì)其合法地位、權(quán)益保護(hù)、激勵(lì)措施等方面要有專門、統(tǒng)一的規(guī)范。

2全民健身公共服務(wù)政策法規(guī)的供給方式

2.1在供給作為上,由被動(dòng)向主動(dòng)供給轉(zhuǎn)變《國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃(2011—2015)》提出:“把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供,是我國公共服務(wù)發(fā)展從理念到體制的創(chuàng)新。”全民健身公共服務(wù)政策法規(guī)作為全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)的制度載體,其供給的質(zhì)量如何直接關(guān)系到體系建設(shè)的成敗。

目前體育行政部門在立法行為上依然缺乏主動(dòng)性,被動(dòng)立法的狀況依然顯著,突出表現(xiàn)在以下2個(gè)方面:①遇到問題才立法。中央體育行政部門在實(shí)際的立法工作中,往往是被“問題”推著走,問題出現(xiàn)以后才想到要立法,立法往往是被形勢(shì)所迫觸發(fā)的,立法工作呈現(xiàn)較為明顯的“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象,致使立法碎片化。②中央頒布了政策,體育行政部門才立法,上級(jí)頒布了政策法規(guī),下級(jí)部門才立法。我國《立法法》規(guī)定:“行政立法主體可以在與現(xiàn)行法律不抵觸的情況下,就社會(huì)的有關(guān)事項(xiàng)先行立法?！毕嚓P(guān)部門為了降低政治風(fēng)險(xiǎn),往往是抱著坐等、觀望、跟進(jìn)、移植的立法工作態(tài)度,缺乏對(duì)政策法規(guī)的主動(dòng)供給和創(chuàng)新,“地方法照搬上位法和地方法之間的簡單模仿”[7]等重復(fù)立法問題普遍存在。

從現(xiàn)實(shí)情況看,隨著公民體育需求的不斷擴(kuò)增,全民健身公共服務(wù)供給方式由一元向多元供給轉(zhuǎn)變,將會(huì)出現(xiàn)更多新問題、新情況。故全民健身公共服務(wù)的相關(guān)權(quán)力部門和行政部門應(yīng)從被動(dòng)立法向主動(dòng)轉(zhuǎn)變。主動(dòng)立法即要求在沒有上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政部門授意、授權(quán)的情況下,體育及相關(guān)行政部門為了提高全民健身公共服務(wù)的供給效果,在國家法律或制度允許的范圍內(nèi)主動(dòng)供給政策法規(guī)的行為。全民健身公共服務(wù)政策法規(guī)的供給實(shí)現(xiàn)主動(dòng)立法,首先要求體育及相關(guān)行政部門要樹立“立法為先”“防患未然”的理念;其次要充分考察全民健身公共服務(wù)發(fā)展的實(shí)際狀況,列出哪些方面需要用行政立法,并加以規(guī)范;再次要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì),增強(qiáng)預(yù)見性,防止制定出的政策法規(guī)又適應(yīng)不了變化的社會(huì)環(huán)境。

2.2在政策方案制訂上,實(shí)行內(nèi)生與外生結(jié)合方式從一項(xiàng)政策法規(guī)的來源看,主要有2種生成方式:一種是內(nèi)生方式;另一種是外生方式。內(nèi)生方式主要是指在政策問題確定以后,政策方案是通過總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而形成的。在我國主要表現(xiàn)為“摸著石頭過河”“先試點(diǎn),再推廣”“成熟一個(gè),制訂一個(gè)”。這種政策生成方式的優(yōu)勢(shì)在于,政策方案的形成有深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),有著切實(shí)可行的本土化條件;其劣勢(shì)在于,政策方案依據(jù)的經(jīng)驗(yàn)需要長時(shí)間的積累,容易出現(xiàn)靜態(tài)的政策方案和動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境不協(xié)調(diào)狀況。另外,如果試點(diǎn)選取缺乏代表性、普適性,也有可能造成政策方案的適用性較差。相對(duì)于內(nèi)生方式,外生方式是指政策方案是通過借鑒、移植、擴(kuò)展其他國家或其他行業(yè)的相類似政策而形成的。這種政策生成方式的優(yōu)勢(shì)在于,政策方案形成的效率較高,有助于在短時(shí)間內(nèi)就形成一個(gè)完整的政策法規(guī)體系。其劣勢(shì)在于,這種政策方案往往具有理想化特征,有可能脫離本國、本地、本行業(yè)的實(shí)際。

我國全民健身公共服務(wù)政策法規(guī)的供給既不能脫離國內(nèi)發(fā)展實(shí)際,又要保持一定的供給效率,因此,它的供給要采用內(nèi)生和外生相結(jié)合的方式,或者說既要將通過本土經(jīng)驗(yàn)積累作為制訂政策的依據(jù),又要通過借鑒和學(xué)習(xí)國外、其他行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)制訂政策。在結(jié)合使用的過程中,囿于我國全民健身公共服務(wù)發(fā)展的時(shí)間不長,可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)有限,要在短時(shí)間內(nèi)建立起各層次、各類型結(jié)構(gòu)合理,要素完備的政策法規(guī)體系,單靠經(jīng)驗(yàn)積累的效率是相對(duì)較低的,還需要重點(diǎn)借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)。為了防止出現(xiàn)“水土不服”的情況,應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮我國“先試點(diǎn),再推廣”的做法。政策法規(guī)的特點(diǎn)在于“定”,級(jí)別越高的立法,其穩(wěn)定性越強(qiáng)。公共體育需求的特點(diǎn)是“變”,為了防止制訂的政策法規(guī)與動(dòng)態(tài)發(fā)展的實(shí)踐不相符,應(yīng)及時(shí)將成功的經(jīng)驗(yàn)固定下來,把不符合實(shí)際的政策內(nèi)容進(jìn)行修改或調(diào)整。因此,在立法的層次上可以先制定部門規(guī)章,試行一段時(shí)間以后,再根據(jù)實(shí)際情況上升為行政法規(guī)或者法律。

2.3在決策程序上,由經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)、民主決策轉(zhuǎn)變經(jīng)驗(yàn)決策主要是領(lǐng)導(dǎo)者依靠前人的經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和直覺做出判斷的決策。經(jīng)驗(yàn)決策有其合理性,但其局限性也十分明顯,最大的問題是在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下,涌現(xiàn)出了大量的新問題,對(duì)這樣的問題進(jìn)行決策沒有先例可循。此外,僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、固有經(jīng)驗(yàn)考慮問題,往往比較片面,決策有一定的盲目性。對(duì)于全民健身公共服務(wù)相關(guān)問題的決策,應(yīng)認(rèn)識(shí)到今天的全民健身公共服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的全民健身公共服務(wù),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是私利取向,全民健身公共服務(wù)是公益取向。公益取向的全民健身公共服務(wù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)行必須加強(qiáng)政府的調(diào)控機(jī)制,以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷,矯正市場(chǎng)的失靈,保障公共利益。因此,全民健身公共服務(wù)決策作為公共決策的一個(gè)領(lǐng)域應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)化、民主化。

全民健身公共服務(wù)決策的科學(xué)化中主要體現(xiàn)在程序和方法的科學(xué)上，在科學(xué)理論的指導(dǎo)下正確地決策。科學(xué)決策是決策者和其他參與者采用科學(xué)合理的決策程序,充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)和方法,特別是政策科學(xué)的理論和方法進(jìn)行決策。即在科學(xué)理論的指導(dǎo)下,遵循決策原則和程序,利用現(xiàn)代科技手段,通過各種方案的選擇,達(dá)到方案最優(yōu)化。民主化決策要求充分重視決策中利益相關(guān)者及智囊團(tuán)體的意見和判斷,盡量做出最能反映民意的決斷。具體而言,就是要保證廣大人民群眾和各種社會(huì)團(tuán)體以及政策研究組織能充分參與決策過程,在政策決策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求。改革和完善全民健身公共服務(wù)的決策機(jī)制,實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)化、民主化決策轉(zhuǎn)變是體育及相關(guān)行政部門實(shí)現(xiàn)政策供給職能,完善全民健身公共服務(wù)政策法規(guī)體系建設(shè),推進(jìn)全民健身公共服務(wù)均等化的重要途徑。

3提升全民健身公共服務(wù)水平的法治策略

3.1重點(diǎn)實(shí)施體育行政執(zhí)法制度法律貴在行,也難在行。法律只有得到嚴(yán)格執(zhí)行,才能彰顯價(jià)值和權(quán)威;如果執(zhí)行不力,法律再完善也是一紙空文。正因如此,黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào),“法律的生命力在于實(shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施”[8]。當(dāng)前,全民健身實(shí)踐中的各種亂象日趨凸顯,亟待加強(qiáng)體育行政執(zhí)法的范圍和力度?！绑w育行政執(zhí)法是指體育行政部門或依法授權(quán)、委托的機(jī)構(gòu)以發(fā)展體育事業(yè)、保障公民體育權(quán)利為目的,運(yùn)用各種適應(yīng)體育行業(yè)需要的行政手段,組織實(shí)施體育法律、法規(guī)和規(guī)章的各種管理活動(dòng),包括服務(wù)、處理和檢查、監(jiān)督等行為”[9]。

從現(xiàn)實(shí)情況看,目前我國體育行政執(zhí)法意識(shí)還十分淡薄,“我國體育行政部門普遍缺少行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍,缺乏體育行政執(zhí)法的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)”[10]“體育執(zhí)法手段仍顯單一”[11],體育行政執(zhí)法的動(dòng)力還主要依靠各級(jí)人大常委會(huì)的高位推動(dòng)[12],執(zhí)法活動(dòng)主要表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式”,體育行政執(zhí)法體系尚未建立。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)體育行政執(zhí)法工作并使之常態(tài)化。加強(qiáng)體育行政執(zhí)法制度和機(jī)制建設(shè)，首先要重視體育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè),設(shè)置專門的法制工作機(jī)構(gòu),并配備專職人員負(fù)責(zé)。其次要完善執(zhí)法程序,推進(jìn)綜合執(zhí)法,嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的體育行政執(zhí)法機(jī)制,并積極探索跨部門執(zhí)法。再次要加強(qiáng)體育行政執(zhí)法的政策供給,促進(jìn)全民健身公共服務(wù)政策法規(guī)實(shí)施制度的建設(shè),形成完善的體育行政執(zhí)法保障機(jī)制。

3.2推進(jìn)體育行政問責(zé)制度行政問責(zé)制是指一級(jí)政府對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府負(fù)責(zé)人、所屬各工作部門和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或過失,不履行或未正確履行法定職責(zé),以致影響行政秩序和效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益,給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為。實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度,要求“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)要賠償”。在體育領(lǐng)域建立問責(zé)制,即對(duì)體育行政主體權(quán)力進(jìn)行約束,對(duì)公眾體育權(quán)力進(jìn)行保護(hù),它是促進(jìn)全民健身公共服務(wù)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。目前體育領(lǐng)域的行政問責(zé)制度實(shí)行的程度還較低,例如《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定：縣級(jí)以上體育行政人員有法律責(zé)任規(guī)定,但是依然不夠具體明確。如對(duì)體育場(chǎng)館設(shè)施被侵占、破壞,城市不依法建設(shè)體育場(chǎng)館設(shè)施等問題還束手無策，這些行政執(zhí)法的薄弱現(xiàn)象直接影響和弱化了體育法治的權(quán)威。故切實(shí)在體育領(lǐng)域?qū)嵤┬姓栘?zé)制度就顯得尤為重要，這有利于解決目前全民健身公共服務(wù)中存在的諸多責(zé)任問題,有利于提高體育行政領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí),從而保證政策決策的正確性和執(zhí)行的堅(jiān)決性。

3.3培育行政主體法治信仰“管用而有效的法律,既不是銘刻在大理石上,也不是銘刻在銅表上,而是銘刻在公民的內(nèi)心里”[13]。全民健身公共服務(wù)政策法規(guī)體系的建設(shè),不僅要促進(jìn)制度載體完善和實(shí)踐環(huán)節(jié)調(diào)控,還需要加強(qiáng)法治教育,通過加強(qiáng)法治文化學(xué)習(xí)提高體育行政主體的法治意識(shí)和執(zhí)法能力。在我國普法宣傳教育的實(shí)踐過程中,體育系統(tǒng)也開展法治宣傳,對(duì)行政人員進(jìn)行了針對(duì)性的法治教育,產(chǎn)生了一定的積極效果。從總體上看,中央好于地方,省市好于區(qū)縣。一些基層的體育部門進(jìn)行體育法治宣傳教育的活動(dòng)開展較少,一些基層開展的法治宣傳教育還存在形式重于內(nèi)容的現(xiàn)象,體育行政隊(duì)伍的整體法律素養(yǎng)有待提高,體育行政執(zhí)法的理念和能力還十分欠缺。因此,應(yīng)積極完善體育法治宣傳教育方式,按照黨的十八大報(bào)告要求,深入開展法制宣傳教育,弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神,樹立社會(huì)主義法治理念,增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法、尊法、守法、用法的意識(shí)。

首先,在法治學(xué)習(xí)內(nèi)容上,要注意體育領(lǐng)域的政策法規(guī)與民主政治建設(shè)法制理論、保障和改善民生的法律法規(guī),使全民健身公共服務(wù)的法制教育放在國家整個(gè)法治建設(shè)的文化環(huán)境下開展。其次,積極開展體育政策法規(guī)的宣傳活動(dòng)，確定法制教育的重點(diǎn)人群,其中體育行政人員是重點(diǎn);從層次上確定基層體育管理干部是重點(diǎn)，針對(duì)不同的對(duì)象開展有針對(duì)性的法治教育工作。再次,體育系統(tǒng)要建立體育政策法規(guī)學(xué)習(xí)的培訓(xùn)制度,開展靈活多樣、切實(shí)有效的教育活動(dòng),提高體育行政隊(duì)伍的法律意識(shí)和執(zhí)法能力。通過體育及相關(guān)法制教育,弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神,在全民健身公共服務(wù)領(lǐng)域形成崇尚法律、 遵守法律、 維護(hù)法律權(quán)威的氛圍,努力實(shí)現(xiàn)以法治凝聚服務(wù)共識(shí),規(guī)范治理行為,促進(jìn)矛盾化解。

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文章編號(hào)1000-5498(2016)01-0046-05

中圖分類號(hào)G80-05

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通信作者簡介:戴健(1957-)，男，江蘇武進(jìn)人，上海體育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；Tel.:(021)51253605,E-mail:daijiang88@vip.sina.com

作者簡介:第一劉崢(1981-)，男，遼寧綏中人，上海體育學(xué)院在站博士后，西南大學(xué)體育學(xué)院副教授；Tel.:13617691193,E-mail:Lzhswu@126.com

基金項(xiàng)目:國家社會(huì)科學(xué)基金資助重大項(xiàng)目(11&ZD060)；國家社會(huì)科學(xué)基金資助青年項(xiàng)目(13CTY036)；西南大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)博士點(diǎn)基金資助項(xiàng)目

收稿日期:2015-10-08； 修回日期:2015-12-25