張宇珍

（遼寧省本溪市水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院，遼寧本溪117000）

水利預(yù)算改革的實(shí)踐與思考

張宇珍

（遼寧省本溪市水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院，遼寧本溪117000）

結(jié)合水利實(shí)際情況，以水利預(yù)算為研究對象，以預(yù)算改革為研究目標(biāo)，首先闡述了水利預(yù)算改革的必要性，其次分析了我國水利預(yù)算管理機(jī)制、監(jiān)管體系運(yùn)行過程中存在的問題，最后針對這些問題對我國水利預(yù)算的改革提出了幾點(diǎn)思考。研究發(fā)現(xiàn)，只有健全水利財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)各級部門之間的溝通和配合、不斷建立健全水利財(cái)務(wù)預(yù)算支出項(xiàng)目體系、不斷加強(qiáng)水利預(yù)算管理，堅(jiān)持細(xì)化管理思想、建立健全考核機(jī)制才能夠促進(jìn)水利預(yù)算改革的順利進(jìn)行。

水利預(yù)算；市場化；科學(xué)管理

預(yù)算泛指在工程建設(shè)實(shí)施之前對基本建設(shè)項(xiàng)目所需資金作出估算，通過預(yù)算管理可以反映企業(yè)或者事業(yè)單位在某個(gè)時(shí)間段內(nèi)財(cái)務(wù)、經(jīng)營等方面收支或現(xiàn)金流的整體計(jì)劃。隨著我國建設(shè)工程預(yù)算管理改革的不斷深入，對工程預(yù)算、專業(yè)編制人員的知識結(jié)構(gòu)和能力有了更新更高的要求，原有的部門預(yù)算管理辦法已經(jīng)不能滿足時(shí)代需求，對水利部門而言，預(yù)算問題尤為突出［1］。水利工程作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，水利部門傳統(tǒng)的粗放式預(yù)算管理已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢的發(fā)展需求，因而加強(qiáng)水利預(yù)算管理，樹立法制觀念，調(diào)整原有的預(yù)算思路，引入市場化思維，運(yùn)用科學(xué)方法深化水利預(yù)算改革，具有一定的參考價(jià)值及十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1水利預(yù)算改革的必要性

水利財(cái)政資金的執(zhí)行與實(shí)施，通過預(yù)算管理指標(biāo)和評價(jià)辦法來進(jìn)行綜合考核、評價(jià)，這一過程就是水利預(yù)算管理的主要內(nèi)容。另外，通過預(yù)算管理指標(biāo)和評價(jià)辦法來對水利工程實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會效益等進(jìn)行綜合評價(jià)，也是水利預(yù)算管理的重要任務(wù)。這些內(nèi)容和任務(wù)都是為實(shí)現(xiàn)水利財(cái)政資金最大效益而服務(wù)的。

（1）深化水利改革就必須要改革水利預(yù)算管理。根據(jù)《加快水利改革試點(diǎn)方案》的規(guī)定和規(guī)劃，全面深化水利改革，完成5項(xiàng)改革任務(wù)，即構(gòu)建水利資源管理體制機(jī)制、制定水價(jià)和基層服務(wù)體系、建立水利投資融資體制、建立健全水利管理體制。全面深化水利改革，就要為社會提供優(yōu)質(zhì)的水利服務(wù)產(chǎn)品，更要嚴(yán)格履行其本身的職責(zé)，提供水利行政效能。而對于水利預(yù)算管理來說，要不斷增強(qiáng)安全、規(guī)范、有效使用水利財(cái)政資金的能力，并以效率和效果為重點(diǎn)，積極為深化水利改革的大局服務(wù)。

（2）實(shí)現(xiàn)水利預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理必須要深化改革水利預(yù)算管理?；窘ㄔO(shè)投資占據(jù)了90%以上的水利財(cái)政資金，而對于資金的管理就關(guān)乎我國民生情況［2］?？茖W(xué)、精細(xì)化的水利預(yù)算管理要求具備豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的管理技術(shù)，同時(shí)也需要嚴(yán)格規(guī)范管理程序。為了使其充分發(fā)揮效益，體現(xiàn)民意，水利預(yù)算管理的改革還要求其資金投向具有十分明確的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)水利預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理，就要使得水利財(cái)政資金達(dá)到收入與支出平衡，質(zhì)量與數(shù)量平衡以及管理與分配平衡。

2水利預(yù)算管理機(jī)制、監(jiān)管體系運(yùn)行過程中的問題分析

水利收入預(yù)算的原則是應(yīng)收盡收，而水利支出預(yù)算的原則是?？顚Ｓ?。如果出現(xiàn)任何矛盾或者問題，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理，以便保證水利資金的安全存放和使用［3］。

（1）水利主管部門資金監(jiān)管不到位，其管理手段也受到了限制。我國省、市水利主管部門在國庫集中支付制度之下，出現(xiàn)了水利財(cái)務(wù)資金監(jiān)管不力的現(xiàn)象。很多省份的水利基本建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)國庫集中支付程序，省發(fā)改委會對其直接下文。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，對于項(xiàng)目的下文并沒有抄送或者會延遲抄送給該省財(cái)政廳以及水利廳。同時(shí)，在省財(cái)政廳將水利建設(shè)資金計(jì)劃進(jìn)行層層下達(dá)的過程中，也沒有抄送給同級的水利部門，這就導(dǎo)致各個(gè)層級的水利資金管理鏈條斷裂，且對于縣級水利資金運(yùn)作的具體信息，省、市級的水利主管部門也無從了解，也就無法實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)管［4］。

（2）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。預(yù)算管理缺乏前瞻性、制度化，對預(yù)算變化的預(yù)測不夠。首先在編制前期的調(diào)查過程中，缺乏嚴(yán)格的審查方案、調(diào)研方案，業(yè)務(wù)部門各自為政，各部門為了獲得經(jīng)費(fèi)，使自己部門受益，虛報(bào)經(jīng)費(fèi)需求，瞞報(bào)固定資產(chǎn)，引起經(jīng)費(fèi)分配不均，直接導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏事實(shí)根據(jù)［5-6］。其次，太過籠統(tǒng)的預(yù)算編制不利于水利部門的成績考核。從目前我國預(yù)算編制情況來看，其不夠科學(xué)合理，且編制項(xiàng)目不夠細(xì)致、認(rèn)真，僅僅重視宏觀思考，而缺乏微觀思考，不僅不利于考核，而且也不能充分調(diào)動(dòng)相關(guān)工作人員的積極性，最終降低水利部門工作效率。

（3）會計(jì)集中核算效應(yīng)因水利部門預(yù)算不細(xì)化而逐漸削弱。作為水利部門財(cái)政支出管理的基礎(chǔ)，水利預(yù)算中的綜合預(yù)算目前并沒有實(shí)現(xiàn)真正的改革，且水利財(cái)政資金運(yùn)行體系，如預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管等方面的制度并沒有建立健全，這就導(dǎo)致水利財(cái)政支出管理不到位、相關(guān)信息不對稱現(xiàn)象的出現(xiàn)。各個(gè)層級水利項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)表，在實(shí)施會計(jì)集中核算制度之后統(tǒng)統(tǒng)上交于財(cái)政核算部門來進(jìn)行集中、統(tǒng)一管理。這種管理方式一方面削弱了水利預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性；另一方面基層預(yù)算并不能實(shí)現(xiàn)國庫集中支付，使得預(yù)算管理的難度加大。通過實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級財(cái)政預(yù)算中心因?yàn)樗袠I(yè)的專業(yè)性，并不能達(dá)到詳細(xì)了解水利建設(shè)項(xiàng)目資金各個(gè)細(xì)節(jié)的目的。這就導(dǎo)致縣級財(cái)政預(yù)算中心無法科學(xué)、完整、規(guī)范地設(shè)置和編制水利科目，同時(shí)也不能按照水利單位的要求，設(shè)置更加專業(yè)的賬目。因此，科學(xué)有效的財(cái)政支出績效管理有待加強(qiáng)。

3水利預(yù)算改革的思考

在新形勢下，要使水利建設(shè)順利進(jìn)行，我國水利財(cái)務(wù)管理工作必須通過制度創(chuàng)新，抓住國家對水利大力支持的機(jī)遇，不斷建立健全水利財(cái)務(wù)體制和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)我國水利經(jīng)濟(jì)更好、更快地發(fā)展。

（1）健全水利財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)各級部門之間的溝通和配合。當(dāng)前有關(guān)我國財(cái)政方面的4項(xiàng)改革，即國庫集中支付、部門預(yù)算、收支2條線以及政府采購正在逐步推開。其中部門預(yù)算改革是水利部門工作方式變革的一個(gè)重要組成部分。預(yù)算編制、執(zhí)行與財(cái)務(wù)監(jiān)督、會計(jì)核算等各環(huán)節(jié)共同組成一個(gè)有機(jī)整體，因此各部門必須加強(qiáng)溝通并協(xié)調(diào)一致［6］。對水利業(yè)務(wù)部門來說，工作計(jì)劃和預(yù)算方案應(yīng)該根據(jù)新的預(yù)算管理模式提出并執(zhí)行，且在這一過程中要與其他部門密切合作，這樣才能夠保證水利資金的科學(xué)管理和合理使用，進(jìn)而提高其管理的地位和作用。另外，水利部門也應(yīng)與其他單位進(jìn)行積極溝通、配合和協(xié)調(diào)，如與人事勞動(dòng)部門、財(cái)政專業(yè)辦事處以及代理銀行等之間的溝通與合作。這樣當(dāng)出現(xiàn)相關(guān)問題時(shí)，能夠得到這些外部部門的支持和幫助，從而形成監(jiān)管合力，促進(jìn)水利財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督的進(jìn)一步完善。

（2）不斷建立健全水利財(cái)務(wù)預(yù)算支出項(xiàng)目體系。以“大事優(yōu)先，績效優(yōu)先”為水利預(yù)算編制理念，建立一套科學(xué)完善的預(yù)算支出項(xiàng)目體系，將水利預(yù)算資金分配作為工作重點(diǎn)，拓寬工作思路，并在分配工作過程中強(qiáng)調(diào)績效考核要素［7］。為了增強(qiáng)水利預(yù)算單位自身的競爭意識，可以通過競標(biāo)水利財(cái)政資金、明確水利預(yù)算編制思路的方式，來構(gòu)建水利預(yù)算資金分配規(guī)則和程序。在此過程中引入專家評審機(jī)制，并借助外部專家以及社會各界的力量，從而實(shí)現(xiàn)分配規(guī)則制定的科學(xué)化和專業(yè)化，實(shí)現(xiàn)分配的合理性。同時(shí)，還要根據(jù)客觀分析數(shù)據(jù)，如因素分配數(shù)據(jù)等，將水利財(cái)政資金的導(dǎo)向作用充分發(fā)揮出來。另外，要堅(jiān)持“公平、公正、公開”的水利預(yù)算分配原則，實(shí)現(xiàn)資金分配的公開化、透明化，使得水利財(cái)務(wù)預(yù)算支出項(xiàng)目體系建立在一個(gè)更加規(guī)范、科學(xué)的基礎(chǔ)之上。

（3）不斷加強(qiáng)水利預(yù)算管理，堅(jiān)持細(xì)化管理思想。首先，根據(jù)水利單位發(fā)展計(jì)劃，水利預(yù)算相關(guān)工作人員必須承擔(dān)起相應(yīng)職能，提前充分分析和研究項(xiàng)目支出預(yù)算，并對其進(jìn)行論證。另外，還要不斷完善項(xiàng)目評審機(jī)制，加強(qiáng)建設(shè)預(yù)算項(xiàng)目備選庫的能力，對各項(xiàng)水利經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行準(zhǔn)確的記錄并編制計(jì)劃，堅(jiān)持細(xì)化管理預(yù)算編制的原則，并在管理中嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算；其次，有關(guān)預(yù)算科目的分類要從項(xiàng)目性質(zhì)的角度來進(jìn)行。構(gòu)建多級水利預(yù)算體系，細(xì)化每一項(xiàng)水利財(cái)政資金支出，預(yù)算單位也要制定用款計(jì)劃，并使預(yù)算執(zhí)行與計(jì)劃一致。實(shí)施集中統(tǒng)一的預(yù)算管理方式，實(shí)現(xiàn)定額制定的科學(xué)化和公平化，使得各級水利部門提供公共職能所需要的支出水平保持一致。另外，各級預(yù)算編審中心應(yīng)當(dāng)樹立先預(yù)算后支出的預(yù)算意識，堅(jiān)持科學(xué)化、精細(xì)化的管理原則，對水利財(cái)政資金使用精打細(xì)算、厲行節(jié)約。不斷建立健全水利預(yù)算管理機(jī)制，從而提升水利資金的使用效率。

（4）建立健全考核機(jī)制。水利事業(yè)提供的是一種特殊的公共產(chǎn)品，具有一定的基礎(chǔ)性、公益性和戰(zhàn)略性。與我國地方政府招商引資有所不同，水利事業(yè)的發(fā)展不能增加地方的稅收，其相關(guān)政府官員也不能以此來提高“政績”，而且對于城市來說，也不能增強(qiáng)或制造“亮點(diǎn)”，因此從政府方面來說，缺乏一定的驅(qū)動(dòng)力［8］。而為了充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)其積極性，要建立健全考核機(jī)制，建立與政策利益相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，將各級政府自身利益與水利改革掛鉤，以此帶動(dòng)政府驅(qū)動(dòng)力。

4結(jié)語

綜上所述，水利預(yù)算改革不僅關(guān)系到水利行業(yè)整體的變革情況，同時(shí)也關(guān)系著我國財(cái)政體制的改革。水利預(yù)算執(zhí)行工作也隨著政府對水利事業(yè)不斷增大的財(cái)政支持而提高了要求，這就需要我國各級水利部門做好預(yù)算工作，堅(jiān)持科學(xué)、細(xì)化的預(yù)算管理原則，提升預(yù)算項(xiàng)目質(zhì)量，增強(qiáng)與其他部門的溝通和配合，為進(jìn)一步做好水利項(xiàng)目管理工作打下良好基礎(chǔ)。

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1008-1305（2016）03-0032-02

10.3969/j.issn.1008-1305.2016.03.014

2016-04-01

張宇珍（1975年—），女，工程師。