張曉磊

(1．遼寧江河水利水電新技術設計研究院，遼寧 沈陽 110003；2.遼寧省水利水電科學研究院，遼寧 沈陽 110003)

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大連市農(nóng)業(yè)(灌區(qū))水價綜合改革研究

張曉磊1,2

(1．遼寧江河水利水電新技術設計研究院，遼寧 沈陽 110003；2.遼寧省水利水電科學研究院，遼寧 沈陽 110003)

在分析大連市水資源緊缺、灌區(qū)工程老化失修、灌溉水利用效率低等問題基礎之上，基于大連市英那河灌區(qū)典型研究，通過學習國內(nèi)水價綜合改革試點灌區(qū)的先進經(jīng)驗，并結(jié)合大連實際，探索并研究出符合大連市實際情況的農(nóng)業(yè)(灌區(qū))水價綜合改革體系框架，最后就大連市農(nóng)業(yè)(灌區(qū))水價綜合改革取得的研究成果提出幾點建議及對策。

改革；產(chǎn)權(quán)；量水計量；水權(quán)

1　研究背景

近年來大連市水資源緊缺的壓力日益劇增，為了緩解當前水資源緊張的局面，大連市英那河灌區(qū)自2001年以來，根據(jù)政府宏觀調(diào)控，大量灌溉水資源調(diào)配供給大連市城市生活和工業(yè)用水，農(nóng)業(yè)灌溉水資源量急劇下降，灌溉保證率降低。2015年，受大旱影響，大連市供水壓力增大，英那河灌區(qū)通過減少灌溉面積縮減農(nóng)業(yè)灌溉水量以保證大連市水資源供給。

2　英那河灌區(qū)運行中存在的突出問題

2.1政府宏觀調(diào)控減少灌溉水資源的供給，將影響糧食安全生產(chǎn)

英那河灌區(qū)通過減少灌溉面積縮減農(nóng)業(yè)灌溉水量以保證大連市水資源供給。給予農(nóng)民經(jīng)濟補貼，這樣做將會影響灌區(qū)的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，制約地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也會對國家糧食安全產(chǎn)生不利影響，另外，也不利于灌區(qū)的長效運行與發(fā)展。

2.2工程配套不完善，灌溉水利用率低

灌區(qū)灌溉方式落后、工程老化失修、配套設施不全，灌溉水利用率低，末級渠系未配套量水設施，大水漫灌現(xiàn)象較為嚴重，造成灌溉水資源嚴重浪費。

2.3末級渠系管護主體缺位，維修、管護經(jīng)費投入不足

末級渠系田間工程所有者主體缺位、部分工程管護責任不明、經(jīng)營管理不善，導致工程供水能力衰減，灌溉面積嚴重萎縮，從而無法保證末級渠系良性運行。同時，灌區(qū)末級渠系工程建設及管理資金投入不足，未形成長效資金投入機制。

2.4水價太低，難以維持灌區(qū)良性運行與發(fā)展

英那河灌區(qū)水價的定價標準為0.03元/m3，并且已經(jīng)執(zhí)行了多年,定價標準過低,不利于灌區(qū)水利工程的可持續(xù)利用；同時，該水價形成機制早已經(jīng)不能滿足灌區(qū)自身運營、發(fā)展的空間，更難以適應當前市場經(jīng)濟的需求。

3　大連市水價綜合改革主要研究內(nèi)容

基于大連市英那河灌區(qū)運行過程中存在的問題，并結(jié)合大連市水資源緊缺的局面、灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展實際及大連市政府貫徹建設節(jié)水型社會的要求，確定了大連市水價綜合改革的主要研究內(nèi)容。具體包括末級渠系田間工程產(chǎn)權(quán)制度及管理模式研究，灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設研究，灌區(qū)田間用水計量體系研究，農(nóng)業(yè)灌溉水價測算方法與水費征收辦法研究，水權(quán)及水權(quán)交易方法與途徑探索研究等五個方面。

4　取得的研究成果

4.1推進末級渠系工程產(chǎn)權(quán)制度及管理模式改革，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，落實管護主體

提出了末級渠系產(chǎn)權(quán)實行“農(nóng)民用水者協(xié)會”改革模式。農(nóng)民用水者協(xié)會管理模式具有實行財務獨立核算、獨立法人地位，是真正屬于農(nóng)民自己的管水組織；有利于完善灌區(qū)治理結(jié)構(gòu)，強化水資源管理中民主協(xié)商和市場機制的作用[1]；明晰末級渠系產(chǎn)權(quán)歸屬，能真正做到落實管護主體責任等優(yōu)勢。

改革的具體實施步驟：首先，由政府組織聘請評估機構(gòu)對末級渠系(斗、農(nóng)渠)田間工程產(chǎn)權(quán)進行資產(chǎn)評估。其次，成立農(nóng)民用水者協(xié)會，落實管護主體。試點英那河灌區(qū)具體組建實施用水者協(xié)會時，是在“自愿互利、合理劃分，因地制宜、分類指導，政府指導、依法建立”的原則及前提下，以行政邊界為基礎，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元的用水者協(xié)會，以支渠為組建單位，成立協(xié)會下屬分會，按照村民組劃分用水者小組。最后，由政府將末級渠系田間工程產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)通過簽訂正式合同的形式移交給農(nóng)民用水者協(xié)會，并頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證書，做到了明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。

4.2建立灌區(qū)田間用水計量體系，實現(xiàn)量水計量

提出了英那河灌區(qū)量水體系的建設原則、目標、監(jiān)測點布置和具體模式。在因地制宜、經(jīng)濟實用的原則下，以實現(xiàn)總量控制、定額管理和終端計量為目標，在干渠與支渠分界點設置量水設備，由英那河灌區(qū)管理局負責管理，末級渠系量水，斗渠直接進地情況下的量水精確到斗渠，農(nóng)渠進地精確到農(nóng)渠。根據(jù)量測方法的不同，渠系量水模式可分為干、支、斗、農(nóng)渠，全部采用人工量測的人工計量模式；骨干渠道采用自動計量，末級渠系采用人工測量的半自動化計量模式；干、支、斗、農(nóng)渠全部采用自動化量測的全自動計量模式。

4.3灌區(qū)推行“終端水價”，并建立“三公開、一到戶”的透明水費征收管理辦法

對于水利工程供水價格的測算，主要按照“補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔”的原則，并根據(jù)供水成本、費用及市場供求的變化情況適時調(diào)整[2]。根據(jù)灌區(qū)運行管理特點，且要保障末級渠系的良性運行，大連市農(nóng)業(yè)灌區(qū)將推行終端水價，即灌區(qū)農(nóng)戶承擔的水價包括國有水利工程供水價格和農(nóng)業(yè)末級渠系水價。國有水利工程供水的水價測算以灌區(qū)斗渠引水口以上的部分為基準，末級渠系水價是利用群眾管理的斗渠及其以下的供水渠道和設施，輸水到農(nóng)戶發(fā)生的合理的單方水費用。其中，國有水利工程供水費用組成包括灌區(qū)供水人工成本、灌區(qū)供水公用費用、水利工程維修養(yǎng)護費、燃料動力費、水資源費、固定資產(chǎn)折舊費和大修費等費用。農(nóng)業(yè)末級渠系供水費用原則上由末級渠系供水合作組織為供水發(fā)生的合理的末級渠系維修養(yǎng)護費用、配水人員勞務費用、管理費用等3部分組成。

實施水價改革后，用水者協(xié)會根據(jù)用水戶—用水小組—用水協(xié)會—供水單位(或供水公司)的水費征收流程征收水費。水費收取后實行“水量公開、水價公開、水費公開、開票到戶”的三公開一到戶，做到公開透明。在只能實現(xiàn)計量到斗渠或者計量到農(nóng)渠的地區(qū)，用總體按量、分戶按面積的計費方式，平均分攤到每一戶，然后按方收費。

4.4提出建立灌區(qū)水權(quán)制度及切實可行的水權(quán)分配與水權(quán)交易方法

英那河灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水的所有權(quán)仍為國家所有，使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)屬于用水戶。政府和灌區(qū)根據(jù)區(qū)域用水總量控制和水資源分配等給用水戶配置初始水權(quán)，賦予水權(quán)并通過頒發(fā)相關證書等形式確認水權(quán)分配。在政府監(jiān)管下成立水權(quán)交易中介，交易主體雙方在經(jīng)過申請登記-審批和信息發(fā)布-查詢接洽-確定交易方式-簽約成交-結(jié)算交割等程序?qū)崿F(xiàn)水權(quán)的交易。水權(quán)價格通過供水成本及相關費用的測算-交易雙方協(xié)商-價格聽證-報上級價格主管部門審批等程序制定。具體水權(quán)交易時，可采用用水戶交易模式、協(xié)會交易模式、灌區(qū)交易模式或混合交易模式。

4.5建立農(nóng)業(yè)灌溉用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制

首先要落實補貼資金來源、明確補貼對象、確定補貼形式、制定補貼標準。

根據(jù)補貼來源可分為政府補貼和灌區(qū)補貼。各地要全面統(tǒng)籌財政安排的水管體制改革“兩費”，農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費、農(nóng)田水利工程設施維護修養(yǎng)補助、高揚程灌區(qū)揚提水電費補貼、有關農(nóng)業(yè)獎補資金等。補貼的對象可以是灌區(qū)管理單位、用水者協(xié)會，也可以是農(nóng)戶。不管補貼對象是誰，最終均體現(xiàn)在執(zhí)行水價上，即補貼受益者為農(nóng)戶。補貼形式分為明補和暗補。明補即收取水費后，現(xiàn)金形式返還給農(nóng)戶。暗補即直接降低水價，成本不足部分由國家直接撥付經(jīng)費給灌區(qū)。根據(jù)現(xiàn)行水價和測算水價之間的差距，執(zhí)行水價可以分設若干階段，逐步提高，每一階段執(zhí)行水價與測算水價之差即為補貼水價。

其次要確定獎勵經(jīng)費來源，確定獎勵方式、明確獎勵對象及獎勵標準。

根據(jù)獎勵經(jīng)費的授予人可分為政府獎勵、灌區(qū)獎勵和協(xié)會獎勵，根據(jù)獎勵經(jīng)費來源可分為政府撥付、水費提取和水權(quán)交易獲利等。明補可以算為一種獎勵方式。在英那河灌區(qū)，水價改革獎勵對象主要有灌區(qū)管理局、用水者協(xié)會和用水戶個人。 獎勵方式分為物質(zhì)獎勵、精神獎勵、物質(zhì)與精神獎勵相結(jié)合三種形式。對于集體以精神獎勵為主，物質(zhì)獎勵體現(xiàn)在增加工程項目投資，優(yōu)先實行節(jié)水改造等；對于個人，以物質(zhì)獎勵為主。 獎勵標準由獎勵頒發(fā)單位自行制定。根據(jù)獎勵頒發(fā)部門獎勵基金狀況而定，同時，根據(jù)獎勵對象所取得的成績而定。

5　建議對策

5.1加強頂層設計和部門溝通

農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及多個不同的職能部門和不同層次的部門。在實施水價綜合改革之前，需要制定詳細的實施方案，明確改革時間和技術路線，細化年度改革目標，改革任務，加強組織領導，建立健全工作機制，明確各個部門的職責分工，先建機制，后建工程。同時，加強發(fā)改、財政、物價、水利等部門之間的協(xié)作，形成合力，保障水價綜合改革的順利實施。

5.2國家應大力投入末級渠系工程及其配套工程建設

盡管在水價綜合改革研究中，末級渠系工程及其配套工程的建設納入水價核算成本，在實行改革后，灌區(qū)應實現(xiàn)自運行，無須國家再增加投入。但在水價改革初期，價格提高幅度不宜過大，國家投入經(jīng)費建設可減少末級渠系核算成本，降低水價；另一方面，國家投入可作為一種補貼機制，完善水價綜合改革的制度建設，使水價改革更為合理、可行。

5.3政府在水價綜合改革中要發(fā)揮服務職能

末級渠系工程產(chǎn)權(quán)體制改革不能局限于明晰產(chǎn)權(quán)，還要遵循公共經(jīng)濟規(guī)律，根據(jù)水利工程的不同屬性，確定管理制度[3]。政府要強化公共服務職能，提高農(nóng)村水利工程的防洪保安能力和灌溉效率，推進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展，促進社會和諧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和水利基層服務體系在改革的執(zhí)行過程中應發(fā)揮專業(yè)特長。因此，在核定人員編制的基礎上，政府要落實水利站人員及工作經(jīng)費，穩(wěn)定基層水利服務體系隊伍。

5.4合理征收水資源費

現(xiàn)有《水價辦法》中規(guī)定農(nóng)業(yè)灌溉水資源不征收水資源費，因此，農(nóng)業(yè)灌溉水資源費的概念更為模糊，但在水價改革中，可對此內(nèi)容加以豐富，在賦予初始水權(quán)后，當用水量在定額范圍內(nèi)，不征收水資源費，超出時，水行政部門可征收水資源費，作為補貼和獎勵來源。

5.5做好政策宣傳普及工作

要從用水戶受益的角度，加大宣傳力度，讓用水戶意識到水價改革的目的并不是為了將價格提升，而是解決當前水資源緊缺，末級渠系工程難以為繼等現(xiàn)狀問題，最終受益的是用水戶自己。

5.6協(xié)會不僅要重建設還要重參與

用水者協(xié)會在實際運行過程中，用水者協(xié)會的建立要促進政府與用戶特別是農(nóng)民的溝通，積極鼓勵更多農(nóng)戶的民主參與，減少基層供水方腐敗，保障農(nóng)民權(quán)益，有利于政策的制訂，管理的改進，工程的規(guī)劃建設和維護，各項改革措施也更易于為用戶和公眾接受。 用水戶協(xié)會運行過程中，應加大用水者協(xié)會信息透明程度，增強農(nóng)戶廣泛參與。同時，還要加強對農(nóng)民參與式灌溉管理理論和實踐知識的培訓，使農(nóng)戶獲得必需的參與式管理知識和技能。

[1]王建平,王強.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)水價研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學技術出版社,2013.

[2]鄭通漢,王文生.水利工程供水價格核算研究[M].北京：中國水利水電出版社,2008.

[3]有維東, 李濤, 劉少芳. 推進泰安市農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考[J]. 山東水利, 2011(11):28-29.Research of agricultural irrigation water price reform in Dalian

ZHANG Xiaolei

(1.LiaoningJiangHedesigninstituteofwaterresourcesandhydropowernewtechnology,Shenyang110003;China;2.ResearchInstituteofWaterResourcesandHydropower,Liaoningprovince,Shenyang110003,China)

The paper came to a conclusion that is adapted for agricultural irrigation water price comprehensive reform system frame in Dalian. It was drawn by analyzing some disadvantages such as the shortage of water resource, irrigation engineering of aging without repair and the low-efficiency water use and based on learning the typical Yingna river irrigation area and the advanced experience of domestic pilot irrigation. Some suggestions and tactics were put forward to the comprehensive reform achievement of agricultural irrigation water price in Dalian.

reform; property right; measuring water quality; water right

張曉磊(1984-)，男，工程師，主要從事農(nóng)田水利工程科研、設計、施工方面的工作。

F726.1

A

2096-0506(2016)09-0035-03