李 鶴

(解放軍理工大學國防工程學院,江蘇 南京 210000)

?

探討PPP模式在綜合管廊項目中的風險管理

李 鶴

(解放軍理工大學國防工程學院,江蘇 南京 210000)

通過分析大量的文獻資料，歸納了綜合管廊PPP項目風險分擔框架，并根據(jù)綜合管廊PPP項目風險的承擔主體進行了綜合管廊PPP項目中風險分擔研究，為PPP項目風險管理提供了參考依據(jù)。

PPP模式，綜合管廊，風險管理

0 引言

PPP即私人企業(yè)與公共部門合作模式。PPP模式[1]使政府部門與民營企業(yè)能充分利用各自的優(yōu)勢，即把政府部門的社會責任、遠景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)和管理效率結(jié)合到一起。

綜合管廊也稱“共同溝”，是城市地下管道的綜合走廊。在城市地下建造一個大范圍的隧道空間，將各種類型的公共管線全部有序的在該空間中進行鋪設，進行集中管理的市政基礎設施。

1 綜合管廊PPP項目風險分擔的框架

實施一個成功的PPP項目的關鍵要素是:是否客觀公平并且合理的分配PPP項目的風險。建立一個PPP模式下的綜合管廊項目的風險分擔框架對于有效解決風險分擔的Who(最有能力接受方)和How(提供選擇方案)問題是非常有必要的。

1.1 風險初步分擔階段(可行性研究階段)

這個過程中，PPP項目經(jīng)營方關鍵經(jīng)過可行性研究識別風險要素[2]。在此階段主要由PPP經(jīng)營方來掌控，合理進行分擔那些經(jīng)常發(fā)生的風險。對于已經(jīng)識別出來的風險，所屬類別還不能確定的，需要留在風險全面分擔階段。

1.2 風險全面分擔階段(投標與談判階段)

假如責任原因不明朗，構(gòu)建相應的風險分擔模型，可以運用風險損益結(jié)合因素、意愿因素、風險來源因素等一些比較容易影響風險分擔的因素，建立系統(tǒng)、合理、有效、科學的風險分擔機制。

1.3 風險跟蹤和再分擔階段(建設和運營階段)

在公私兩方簽訂合同以后，追蹤已分配風險，是PPP項目的風險分配步入此階段的主要任務所在?？词遣皇前l(fā)生了一些意想不到的變化或出現(xiàn)之前沒有被識別出來的風險，進而再次將風險進行分配。

2 綜合管廊PPP項目風險的承擔主體

綜合管廊PPP項目單位在準備項目前期工作時，應當進行社會穩(wěn)定風險調(diào)查分析，主要的可預見的綜合管廊PPP項目風險的承擔主體總結(jié)為以下幾個方面。

2.1 項目審批風險：項目實施機構(gòu)

通常地下綜合管廊項目在項目模式論證階段，應當由項目實施機構(gòu)依法編制項目實施方案，并報批財務等行政主管部門開展物有所值和財政承受能力論證/驗證工作[3]；通過驗證的，應當依法報項目所在地政府審核，政府批復同意的方可采用PPP模式實施該管廊項目。另外，項目實施機構(gòu)在正式開展地下綜合管廊PPP項目采購階段前，可以根據(jù)自身優(yōu)勢條件，更加有效率的完成項目前期建設手續(xù)的審批工作，以便于更迅速推展項目的進展[4]。

2.2 土地獲取風險：政府或項目公司/中選社會資本

在地下綜合管廊PPP項目實踐操作中，對于如何取得項目土地使用權以及由哪方負責取得土地使用權屬于PPP項目合作各方可通過談判確認的事項，因此，該風險的承擔主體因項目個性化差異可能由項目所在地政府或項目公司或中選社會資本方負責。

2.3 項目融資風險：項目公司/中選社會資本

通常而言，在地下綜合管廊PPP項目中是由項目公司負責項目建設、運營和管理所需的資金(資金范圍根據(jù)雙方協(xié)議約定)，應及時開展融資方案設計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。如沒有成立項目公司的，則由中選社會資本負責PPP項目的融資工作。

針對于在項目合作過程中的基準利率、通貨膨脹變化所帶來的不確定性風險，實踐操作中，通常約定該等指標變化的幅度，如果利率及通貨膨脹率在約定的變化幅度內(nèi)的，則由相應的項目公司/中選社會資本即管廊的建設運營單位承擔；如超過約定的變化幅度的，則可由管廊的建設運營單位與政府合理分擔由此產(chǎn)生的風險[5]。

2.4 管廊建設風險

1)管廊適宜建設性風險由項目實施機構(gòu)承擔。

地下綜合管廊建設在選擇合適的地點、類型、時間上是城市穩(wěn)定發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的保證，并且項目選址及其可行性均是由項目實施機構(gòu)在項目前期工作中需要確定的事項，不能因項目實施機構(gòu)前期確定的形成的管廊建設適宜性風險由后續(xù)成立的項目公司或中選社會資本方單方承擔。

2)管廊工程建設風險由項目公司或中選社會資本承擔。

如項目建設屬于地下綜合管廊PPP項目合作范圍，且由項目公司或中選社會資本方承擔項目建設工作的，由此產(chǎn)生的建設風險應由其承擔。但如因土地征拆遷與補償、非因項目公司設計不當或設計變更等形成的風險不應由項目公司或中選社會資本承擔[6]。

2.5 項目收益穩(wěn)定性風險：項目公司/中選社會資本及政府

1)采用使用者付費與政府可行性缺口補助相結(jié)合的回報機制。

由于地下綜合管廊PPP項目的投資總量及投資周期問題，單獨依靠入廊管線單位繳納的入廊費及運維費不足以覆蓋項目投資總額及合理收益，缺口部分需由政府給予財政補助。因此，管廊PPP項目建議采用使用者付費與政府可行性缺口補助相結(jié)合的可用性付費機制。

2)收費不足風險的承擔主體。

在政府依法制定了強制入廊政策及收費標準的前提下，由項目公司/中選社會資本作為收費主體向入廊管線單位收取入廊費和運維費的，即應當由項目公司/中選社會資本承擔實際收取入廊費及運維費收費與政府定價應收費用差額的風險[7]。

3)政府方應承擔最低需求量風險。

管廊PPP項目由于大多采用的是可用性付費的機制，但可用性付費往往與項目的設備容量或服務好壞相關，而不需要考慮項目設施過程或服務實際需求，所以，項目公司/中選社會資本一般情況下不需要承擔需求量風險，只需要提供的設施或服務是符合合同約定的性能標準，就能獲得相應報酬[8]。當政府強制入廊政策及收費標準確定后，仍不足以覆蓋社會資本方的投資成本及合理收益的，應當由政府方承擔相應的缺口部分，并將政府為此支付的缺口補助金額納入政府財政預算及中長期財政規(guī)劃。

2.6 管線入廊不可控風險：政府

實踐操作中，項目公司或中選社會資本對于管線單位是否入廊并不具備控制能力，而政府一方則可通過管線規(guī)劃設計、制定強制入廊政策等方式實現(xiàn)管線入廊的目的。因此，管廊入廊不可控風險不應當由項目公司或中選社會資本來承擔，而是應當由政府承擔。

2.7 政策性基金融資及退出風險：融資方與項目公司或中選社會資本

各類政策性基金作為管廊PPP項目的融資方是與管廊建設運營單位開展平等合作，應當與項目公司或中選社會資本按照前述的《融資協(xié)議》[9]承擔基金介入項目及退出項目過程中產(chǎn)生的風險。如政策性基金介入時間與管廊PPP項目合作期限不匹配，進而發(fā)生資金斷鏈風險的，應當由項目公司/中選社會資本自行承擔。

3 綜合管廊PPP項目的風險分擔

3.1 政治風險的分擔

政府部門是政治風險的主要造成因素，私營部門很難控制，所以政府部門應該承擔該風險。如果期間由于政府部門原因造成私營部門損失的，應該由政府對私營企業(yè)進行補償，給予其稅收減免、合理提高收費標準、延長特許經(jīng)營期、提供更優(yōu)惠的貸款等。政府信用風險的處理應在合同協(xié)議書中列出，私營部門可根據(jù)之前政府的表現(xiàn)，決定是否和政府部門進一步深層合作，也可以由第三方提供項目擔保進行擔保，盡可能減少由于政府信用風險所造成的損失。

3.2 金融風險的分擔

政府部門對匯率和利率風險有很好的預測能力和控制能力，根據(jù)風險承擔能力與風險承擔兩互相適應的原則，金融風險的分擔應由政府部門扮演。對于通貨膨脹造成的風險，政府可以建立相關價格核算機制，許可私人部門根據(jù)通貨膨脹的情況進行相關價格調(diào)整，但必須由政府部門審核批準方才生效[10]。

3.3 建設風險的分擔

建設風險主要由技術風險和完工風險以及建設中不可抗力風險構(gòu)成。項目決策者要事先做好相關技術的可行性研究報告才能對技術風險進行應對。項目完工的和風險是根據(jù)誰造成風險來確定風險責任人，并由其承擔相應的風險分擔。不可抗力的風險可以轉(zhuǎn)給保險單位承擔，如果風險很大造成無法承擔項目的風險，可以考慮放棄該項目。

3.4 項目運營風險的分擔

項目運營的風險，應選擇信用良好且擁有經(jīng)驗豐富的項目運營商，簽訂項目在運營和維護過程的相關協(xié)議，商定運營成本的范圍、相應的獎懲措施、項目設施的維護條款等[11]。應該在相關項目投資者中選擇運營商，因為運營商為了自身利益及項目利益會去用心經(jīng)營。

4 結(jié)語

文章首先分析大量的文獻綜述，先歸納綜合管廊PPP項目風險分擔框架，從綜合管廊PPP項目風險的承擔主體方面進行了論述，為綜合管廊PPP項目的風險分擔的研究和實際操作提供了可參考的依據(jù)效果。

[1] Hall D,Robin de la M,Davis. Terminology of public-private partnerships[A].Public Services International Research Unit(PSIRU) Paper[C].2003.

[2] The European Commission. Guidance for successful PPP[R].2003.

[3] The National Council For PPP,USA.For the good of the people:using PPP to meet America’s essential needs[R].2002.

[4] Arndt RH.Risk allocation in the melbourne city link project[J].Journal of Project Finance,1998,4(3):11-25.

[5] 王守清.項目融資的一種方式——BOT:項目風險管理[J].項目管理技術，2003(5):46-48.

[6] 劉新平，王守清.試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟，2006(2):59-63.

[7] 張 艷.基礎設施項目市場化融資問題探討[D].濟南:山東大學，2005：11-12.

[8] 彭 華.我國公共基礎設施建設PPP模式探討[D].成都:西南交通大學，2005：16-18.

[9] 張劍雄.基礎設施PPP項目風險評價及控制研究[D].成都:西華大學，2010.

[10] 吳海燕，黃德春.基于效用理論的水利工程PPP項目風險分擔研究[J].水資源與水工程學報，2009，6(8)：91.

[11] 鄧小鵬，李啟明，熊 偉，等.城市基礎設施建設PPP項目的關鍵風險研究[J].現(xiàn)代管理科學，2009(12):55-56，59.

Inquiry on PPP mode risk management in comprehensive pipe gallery

Li He

(College of National Defense Project, PLA University of Technology, Nanjing 210000, China)

Through a large amount of literature data, the paper summarizes comprehensive pipe gallery PPP project risk sharing framework. According to comprehensive pipe gallery PPP project rick subject, it carries out risk sharing research of comprehensive pipe gallery PPP project, which has provided some guidance for PPP project risk management.

PPP mode, comprehensive management, risk management

1009-6825(2016)30-0227-02

2016-08-14

李 鶴(1993- )，女，在讀碩士

TU712.1

A