李 鶴

(解放軍理工大學(xué)國防工程學(xué)院,江蘇 南京 210000)

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探討PPP模式在綜合管廊項目中的風(fēng)險管理

李 鶴

(解放軍理工大學(xué)國防工程學(xué)院,江蘇 南京 210000)

通過分析大量的文獻資料，歸納了綜合管廊PPP項目風(fēng)險分擔(dān)框架，并根據(jù)綜合管廊PPP項目風(fēng)險的承擔(dān)主體進行了綜合管廊PPP項目中風(fēng)險分擔(dān)研究，為PPP項目風(fēng)險管理提供了參考依據(jù)。

PPP模式，綜合管廊，風(fēng)險管理

0 引言

PPP即私人企業(yè)與公共部門合作模式。PPP模式[1]使政府部門與民營企業(yè)能充分利用各自的優(yōu)勢，即把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)和管理效率結(jié)合到一起。

綜合管廊也稱“共同溝”，是城市地下管道的綜合走廊。在城市地下建造一個大范圍的隧道空間，將各種類型的公共管線全部有序的在該空間中進行鋪設(shè)，進行集中管理的市政基礎(chǔ)設(shè)施。

1 綜合管廊PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的框架

實施一個成功的PPP項目的關(guān)鍵要素是:是否客觀公平并且合理的分配PPP項目的風(fēng)險。建立一個PPP模式下的綜合管廊項目的風(fēng)險分擔(dān)框架對于有效解決風(fēng)險分擔(dān)的Who(最有能力接受方)和How(提供選擇方案)問題是非常有必要的。

1.1 風(fēng)險初步分擔(dān)階段(可行性研究階段)

這個過程中，PPP項目經(jīng)營方關(guān)鍵經(jīng)過可行性研究識別風(fēng)險要素[2]。在此階段主要由PPP經(jīng)營方來掌控，合理進行分擔(dān)那些經(jīng)常發(fā)生的風(fēng)險。對于已經(jīng)識別出來的風(fēng)險，所屬類別還不能確定的，需要留在風(fēng)險全面分擔(dān)階段。

1.2 風(fēng)險全面分擔(dān)階段(投標(biāo)與談判階段)

假如責(zé)任原因不明朗，構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)模型，可以運用風(fēng)險損益結(jié)合因素、意愿因素、風(fēng)險來源因素等一些比較容易影響風(fēng)險分擔(dān)的因素，建立系統(tǒng)、合理、有效、科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機制。

1.3 風(fēng)險跟蹤和再分擔(dān)階段(建設(shè)和運營階段)

在公私兩方簽訂合同以后，追蹤已分配風(fēng)險，是PPP項目的風(fēng)險分配步入此階段的主要任務(wù)所在?？词遣皇前l(fā)生了一些意想不到的變化或出現(xiàn)之前沒有被識別出來的風(fēng)險，進而再次將風(fēng)險進行分配。

2 綜合管廊PPP項目風(fēng)險的承擔(dān)主體

綜合管廊PPP項目單位在準(zhǔn)備項目前期工作時，應(yīng)當(dāng)進行社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查分析，主要的可預(yù)見的綜合管廊PPP項目風(fēng)險的承擔(dān)主體總結(jié)為以下幾個方面。

2.1 項目審批風(fēng)險：項目實施機構(gòu)

通常地下綜合管廊項目在項目模式論證階段，應(yīng)當(dāng)由項目實施機構(gòu)依法編制項目實施方案，并報批財務(wù)等行政主管部門開展物有所值和財政承受能力論證/驗證工作[3]；通過驗證的，應(yīng)當(dāng)依法報項目所在地政府審核，政府批復(fù)同意的方可采用PPP模式實施該管廊項目。另外，項目實施機構(gòu)在正式開展地下綜合管廊PPP項目采購階段前，可以根據(jù)自身優(yōu)勢條件，更加有效率的完成項目前期建設(shè)手續(xù)的審批工作，以便于更迅速推展項目的進展[4]。

2.2 土地獲取風(fēng)險：政府或項目公司/中選社會資本

在地下綜合管廊PPP項目實踐操作中，對于如何取得項目土地使用權(quán)以及由哪方負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)屬于PPP項目合作各方可通過談判確認(rèn)的事項，因此，該風(fēng)險的承擔(dān)主體因項目個性化差異可能由項目所在地政府或項目公司或中選社會資本方負(fù)責(zé)。

2.3 項目融資風(fēng)險：項目公司/中選社會資本

通常而言，在地下綜合管廊PPP項目中是由項目公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)、運營和管理所需的資金(資金范圍根據(jù)雙方協(xié)議約定)，應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。如沒有成立項目公司的，則由中選社會資本負(fù)責(zé)PPP項目的融資工作。

針對于在項目合作過程中的基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化所帶來的不確定性風(fēng)險，實踐操作中，通常約定該等指標(biāo)變化的幅度，如果利率及通貨膨脹率在約定的變化幅度內(nèi)的，則由相應(yīng)的項目公司/中選社會資本即管廊的建設(shè)運營單位承擔(dān)；如超過約定的變化幅度的，則可由管廊的建設(shè)運營單位與政府合理分擔(dān)由此產(chǎn)生的風(fēng)險[5]。

2.4 管廊建設(shè)風(fēng)險

1)管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險由項目實施機構(gòu)承擔(dān)。

地下綜合管廊建設(shè)在選擇合適的地點、類型、時間上是城市穩(wěn)定發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的保證，并且項目選址及其可行性均是由項目實施機構(gòu)在項目前期工作中需要確定的事項，不能因項目實施機構(gòu)前期確定的形成的管廊建設(shè)適宜性風(fēng)險由后續(xù)成立的項目公司或中選社會資本方單方承擔(dān)。

2)管廊工程建設(shè)風(fēng)險由項目公司或中選社會資本承擔(dān)。

如項目建設(shè)屬于地下綜合管廊PPP項目合作范圍，且由項目公司或中選社會資本方承擔(dān)項目建設(shè)工作的，由此產(chǎn)生的建設(shè)風(fēng)險應(yīng)由其承擔(dān)。但如因土地征拆遷與補償、非因項目公司設(shè)計不當(dāng)或設(shè)計變更等形成的風(fēng)險不應(yīng)由項目公司或中選社會資本承擔(dān)[6]。

2.5 項目收益穩(wěn)定性風(fēng)險：項目公司/中選社會資本及政府

1)采用使用者付費與政府可行性缺口補助相結(jié)合的回報機制。

由于地下綜合管廊PPP項目的投資總量及投資周期問題，單獨依靠入廊管線單位繳納的入廊費及運維費不足以覆蓋項目投資總額及合理收益，缺口部分需由政府給予財政補助。因此，管廊PPP項目建議采用使用者付費與政府可行性缺口補助相結(jié)合的可用性付費機制。

2)收費不足風(fēng)險的承擔(dān)主體。

在政府依法制定了強制入廊政策及收費標(biāo)準(zhǔn)的前提下，由項目公司/中選社會資本作為收費主體向入廊管線單位收取入廊費和運維費的，即應(yīng)當(dāng)由項目公司/中選社會資本承擔(dān)實際收取入廊費及運維費收費與政府定價應(yīng)收費用差額的風(fēng)險[7]。

3)政府方應(yīng)承擔(dān)最低需求量風(fēng)險。

管廊PPP項目由于大多采用的是可用性付費的機制，但可用性付費往往與項目的設(shè)備容量或服務(wù)好壞相關(guān)，而不需要考慮項目設(shè)施過程或服務(wù)實際需求，所以，項目公司/中選社會資本一般情況下不需要承擔(dān)需求量風(fēng)險，只需要提供的設(shè)施或服務(wù)是符合合同約定的性能標(biāo)準(zhǔn)，就能獲得相應(yīng)報酬[8]。當(dāng)政府強制入廊政策及收費標(biāo)準(zhǔn)確定后，仍不足以覆蓋社會資本方的投資成本及合理收益的，應(yīng)當(dāng)由政府方承擔(dān)相應(yīng)的缺口部分，并將政府為此支付的缺口補助金額納入政府財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃。

2.6 管線入廊不可控風(fēng)險：政府

實踐操作中，項目公司或中選社會資本對于管線單位是否入廊并不具備控制能力，而政府一方則可通過管線規(guī)劃設(shè)計、制定強制入廊政策等方式實現(xiàn)管線入廊的目的。因此，管廊入廊不可控風(fēng)險不應(yīng)當(dāng)由項目公司或中選社會資本來承擔(dān)，而是應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。

2.7 政策性基金融資及退出風(fēng)險：融資方與項目公司或中選社會資本

各類政策性基金作為管廊PPP項目的融資方是與管廊建設(shè)運營單位開展平等合作，應(yīng)當(dāng)與項目公司或中選社會資本按照前述的《融資協(xié)議》[9]承擔(dān)基金介入項目及退出項目過程中產(chǎn)生的風(fēng)險。如政策性基金介入時間與管廊PPP項目合作期限不匹配，進而發(fā)生資金斷鏈風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)由項目公司/中選社會資本自行承擔(dān)。

3 綜合管廊PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)

3.1 政治風(fēng)險的分擔(dān)

政府部門是政治風(fēng)險的主要造成因素，私營部門很難控制，所以政府部門應(yīng)該承擔(dān)該風(fēng)險。如果期間由于政府部門原因造成私營部門損失的，應(yīng)該由政府對私營企業(yè)進行補償，給予其稅收減免、合理提高收費標(biāo)準(zhǔn)、延長特許經(jīng)營期、提供更優(yōu)惠的貸款等。政府信用風(fēng)險的處理應(yīng)在合同協(xié)議書中列出，私營部門可根據(jù)之前政府的表現(xiàn)，決定是否和政府部門進一步深層合作，也可以由第三方提供項目擔(dān)保進行擔(dān)保，盡可能減少由于政府信用風(fēng)險所造成的損失。

3.2 金融風(fēng)險的分擔(dān)

政府部門對匯率和利率風(fēng)險有很好的預(yù)測能力和控制能力，根據(jù)風(fēng)險承擔(dān)能力與風(fēng)險承擔(dān)兩互相適應(yīng)的原則，金融風(fēng)險的分擔(dān)應(yīng)由政府部門扮演。對于通貨膨脹造成的風(fēng)險，政府可以建立相關(guān)價格核算機制，許可私人部門根據(jù)通貨膨脹的情況進行相關(guān)價格調(diào)整，但必須由政府部門審核批準(zhǔn)方才生效[10]。

3.3 建設(shè)風(fēng)險的分擔(dān)

建設(shè)風(fēng)險主要由技術(shù)風(fēng)險和完工風(fēng)險以及建設(shè)中不可抗力風(fēng)險構(gòu)成。項目決策者要事先做好相關(guān)技術(shù)的可行性研究報告才能對技術(shù)風(fēng)險進行應(yīng)對。項目完工的和風(fēng)險是根據(jù)誰造成風(fēng)險來確定風(fēng)險責(zé)任人，并由其承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)。不可抗力的風(fēng)險可以轉(zhuǎn)給保險單位承擔(dān)，如果風(fēng)險很大造成無法承擔(dān)項目的風(fēng)險，可以考慮放棄該項目。

3.4 項目運營風(fēng)險的分擔(dān)

項目運營的風(fēng)險，應(yīng)選擇信用良好且擁有經(jīng)驗豐富的項目運營商，簽訂項目在運營和維護過程的相關(guān)協(xié)議，商定運營成本的范圍、相應(yīng)的獎懲措施、項目設(shè)施的維護條款等[11]。應(yīng)該在相關(guān)項目投資者中選擇運營商，因為運營商為了自身利益及項目利益會去用心經(jīng)營。

4 結(jié)語

文章首先分析大量的文獻綜述，先歸納綜合管廊PPP項目風(fēng)險分擔(dān)框架，從綜合管廊PPP項目風(fēng)險的承擔(dān)主體方面進行了論述，為綜合管廊PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)的研究和實際操作提供了可參考的依據(jù)效果。

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Inquiry on PPP mode risk management in comprehensive pipe gallery

Li He

(College of National Defense Project, PLA University of Technology, Nanjing 210000, China)

Through a large amount of literature data, the paper summarizes comprehensive pipe gallery PPP project risk sharing framework. According to comprehensive pipe gallery PPP project rick subject, it carries out risk sharing research of comprehensive pipe gallery PPP project, which has provided some guidance for PPP project risk management.

PPP mode, comprehensive management, risk management

1009-6825(2016)30-0227-02

2016-08-14

李 鶴(1993- )，女，在讀碩士

TU712.1

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