謝 小 微

(杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院(杭州市投資項目評審中心)，浙江 杭州 310000)

?

稽察技術在重大建設項目管理中的應用研究

謝 小 微

(杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院(杭州市投資項目評審中心)，浙江 杭州 310000)

解釋了重大建設項目稽察的定義，介紹了稽察的方式及主要做法，并從項目前期準備、招投標、合同管理、財務管理等方面，分析了稽察過程中存在的問題，最后提出了問題的解決策略。

建設項目，稽察技術，財務管理，招投標

0 引言

《浙江省重大建設項目稽察辦法》(省政府令第338號)的頒布施行，標志著我省項目稽察工作進入了新常態(tài)，同時對各地的稽察工作提出了新要求。本文結合有關工作情況，擬對加強重大建設項目稽察工作進行思考，以供參考。

1 重大建設項目稽察的定義

稽察概念可以解釋為：稽察就是調查研究，明察秋毫，稽察工作就是“警察的警察，監(jiān)理的監(jiān)理，管理的管理”；稽察就是考核、調查，是對項目全過程、全方位的監(jiān)督。所謂全過程，就是對從項目的立項、施工到項目的竣工驗收等全部過程進行監(jiān)督。所謂全方位，就是除了項目建設單位本身，項目建設的環(huán)境以及項目建設政策的制定，都納入了稽察的范圍?；焓琼椖抗芾淼奶厥馐侄魏头绞?，是一種綜合動態(tài)的監(jiān)督管理活動。

重大建設項目稽察是政府項目主管部門對政府投資重大建設項目的建設內容和標準，工程質量和進度、招標投標、資金管理等關鍵環(huán)節(jié)和主要內容進行監(jiān)督檢查，以及對項目業(yè)主、參建單位和中介機構與重大建設項目有關的行為等方面實施監(jiān)督檢查，確保工程按期完工，保障國家資金安全和投資效益。

2 稽察方式方法

2.1 稽察主要方式

1)全面稽察。全面稽察是指對某一重大項目的前期審批、招標投標、項目管理、工程質量和進度、資金管理等關鍵環(huán)節(jié)和主要內容進行全面監(jiān)督檢查。

2)專項稽察。專項稽察是指對某一重大項目特定階段、關鍵程序、重要內容開展專題監(jiān)督檢查。

3)聯(lián)合稽察。聯(lián)合稽察是指各級發(fā)改部門與各級有關項目主管部門聯(lián)合對建設項目開展的監(jiān)督檢查。

4)稽察調研?；煺{研是指以浙江省投資項目信息管理系統(tǒng)為基礎，根據(jù)工作需要確定專題，提出項目專項督察或調研。

2.2 稽察實踐過程中的主要做法

在實踐中，現(xiàn)場稽察工作主要采取“聽、看、查、核、談、追”的方法。

1)一聽。聽取項目主管單位、項目單位以及設計、施工、監(jiān)理等有關單位對項目建設過程的情況匯報。

2)二看?，F(xiàn)場查看工程質量和現(xiàn)場管理情況，有關質量檢測機構和檢測設備的情況，必要時可以進行抽樣檢驗。

3)三查。查閱項目的有關文件和資料，包括向有關部門調查核實項目的有關審批文件，設計資料、設計圖紙、招投標的有關文件、資料和簽訂的各種合同，建設項目的財務報表、會計賬簿、會計憑證，項目單位的各項規(guī)章制度，監(jiān)理日志和監(jiān)理報告。

4)四核。核實有關情況，包括向有關部門調查核實項目的資金來源和資金使用情況，勘測設計、施工、監(jiān)理單位的資質、合同執(zhí)行、現(xiàn)場服務和信譽情況。

5)五談。與參建單位的有關人員座談，或找周圍的群眾談話，多方面了解情況并聽取他們的意見。

6)六追。對于有疑點的問題，要一追到底。

3 稽察發(fā)現(xiàn)常見問題

重大建設項目管理是一項非常復雜的任務，又是一項專業(yè)性非常強的工作，涉及的領域多，程序操作復雜，總結重大建設項目稽察的實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)多數(shù)項目存在以下幾個方面的常見問題。

3.1 項目執(zhí)行基建程序規(guī)范性不夠

建設程序是國家對建設項目的重要管理控制措施，是基本建設各項工作必須遵循的先后次序?；彀l(fā)現(xiàn)，執(zhí)行基建程序規(guī)范性不夠的問題出現(xiàn)比例較大，程序倒置情況比較普遍，涉及到項目各個環(huán)節(jié)的都有。如：建設在前，批復在后；取得土地權證在前，規(guī)劃選址意見批復在后；環(huán)評批復在前，項目立項在后；施工招投標工作在初步設計批復之前等情況。程序倒置或不到位，使基建程序形同虛設，直接成為影響工程質量控制和安全控制的重要因素，增加了項目實施的風險。

3.2 項目前期工作不到位

重點建設項目前期工作非常重要，因前期工作不到位造成的項目問題性質一般比較嚴重?；彀l(fā)現(xiàn)，部分項目前期論證不夠充分，建設過程中工程變更、概算調整較大。如：部分中央投資項目申報與原審批項目的銜接存在缺陷，個別項目的投資、建設規(guī)模與國家計劃差距較大，國家投資計劃無法執(zhí)行到位；部分企業(yè)資金申請報告編制不夠仔細，項目實施與資金申請報告差異比較大；工程實施階段與概算編制預設條件有較大偏離，設計變更多，概算指導作用基本沒有體現(xiàn)；地形勘探不周全，導致合同外增加投資。

3.3 項目招投標不規(guī)范

實行招投標是有效控制項目投資，促進企業(yè)公平競爭的重要保證?；彀l(fā)現(xiàn)，部分項目該實行公開招標的未實行公開招標；部分服務類標的未經(jīng)招標直接發(fā)包，如勘察與設計大部分以委托形式；個別項目的主要材料未經(jīng)招投標直接簽訂協(xié)議確定供貨方；個別合同拆分規(guī)避招標;招標文件存在缺陷，編制依據(jù)引用有誤；部分壟斷性部門建設的項目，往往采取材料自供或直接委托下屬單位參建，存在“同體建設”的現(xiàn)象等。

3.4 項目合同不規(guī)范

合同是維持項目業(yè)主和參建各方關系的紐帶，是分清項目業(yè)主和參建各方責任、權利和義務的依據(jù)?；彀l(fā)現(xiàn)，部分項目合同文本過于簡約，法律執(zhí)行力下降；合同文本缺失專用條款，合同引用不明確，降低行業(yè)標準，對日后管理帶來不便；執(zhí)行合同不夠嚴格，未按合同約定支付履約保證金或提供履約保函；存在資金超前支付現(xiàn)象，直接增加了業(yè)主單位風險；總包分包約束關系不明確；調整概算投資后合同未進行及時變更或簽訂補充合同等；有些項目存在業(yè)主指定分包、平行發(fā)包等導致的合同界面不清、責任扯皮情況，影響工程實施。

3.5 項目建設單位籌建管理能力不足

項目建設單位在推進項目建設進程中,起著重要的核心作用?；彀l(fā)現(xiàn)，部分項目“項目法人負責制”未得到真正執(zhí)行，受行政干預大；籌建管理力量不足，專業(yè)化程度不高，項目涉及的專業(yè)技術和管理人員非常缺乏，內部管理制度不完善，對于項目管理人員的責、權、利缺乏制度化的規(guī)定。

3.6 項目參建單位履職不佳

項目參建單位的履職能力對保障項目質量、進度、效益起關鍵作用?；彀l(fā)現(xiàn)，部分項目參建單位履職不佳。

一是部分施工單位組織管理不嚴，施工組織設計或施工方案審批不規(guī)范，制定的安全事故應急預案針對性不強；人員更換頻繁、缺位嚴重、履職不嚴，項目部人員變更均未經(jīng)監(jiān)理和建設方同意；代建單位履職不佳，管理人員數(shù)量經(jīng)驗不足，代建管理不規(guī)范，對現(xiàn)有合同范圍內的成本控制、進度管理缺乏相應措施；部分基層單位負責的民生工程如供水和基礎設施類項目，專業(yè)人員較為匱乏，項目建設管理意識薄弱、經(jīng)驗較為不足。

二是項目監(jiān)理履職工作流程未閉合，存在失職現(xiàn)象；監(jiān)理人員到位不足；簽發(fā)不規(guī)范，監(jiān)理月報流于形式，與工程實際情況不一致；個別項目監(jiān)理方案和監(jiān)理細則缺乏針對性，監(jiān)理資料不全，部分重點部位、關鍵工序實施旁站監(jiān)理細則編制不規(guī)范或未編制；對施工單位進度、投資控制措施未體現(xiàn)，如對進度款審批支付沒有具體的審批意見等。

三是項目中介服務不到位，項目中介服務質量參差不齊，部分中介服務機構為經(jīng)濟利益忽視工作質量，對質量意識和品牌意識不夠重視，核心競爭力提升不明顯，從而影響了項目的實施以及管理。

3.7 項目財務管理不規(guī)范

對于重點建設中的中央資金管理和使用，應嚴格按照專戶存儲、?？顚Ｓ玫囊?guī)定；對于基建項目，項目單位應設基建賬戶，規(guī)范管理使用?；彀l(fā)現(xiàn)，部分項目對于中央資金“專戶專賬、?？顚Ｓ谩币蟛涣私猓荒軋?zhí)行到位；部分項目單位未設基建賬戶，存在與經(jīng)營賬戶混合建賬；財務科目設置不清，財務核算不夠規(guī)范，資金存在違規(guī)出借現(xiàn)象；與工程無關的費用納入項目待攤投資，款項支付缺乏依據(jù)；挪用項目貸款資金，但承擔貸款利息支出等不規(guī)范的問題時有發(fā)生。

4 結語

《浙江省重大建設項目稽察辦法》的頒布，使全省范圍內開展稽察工作的依據(jù)由規(guī)范性文件提升到政府規(guī)章，對更好地規(guī)范重大項目稽察、加大重大建設項目管理具有重大意義，同時《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》中提出的強化重大項目稽察制度，可見重大項目稽察在建設項目管理中的重要作用。在今后的項目管理中，加大重大建設項目稽察工作勢在必行。

[1] 省政府令第338號，浙江省重大建設項目稽察辦法[Z].2015.

[2] 浙發(fā)改稽察〔2015〕770號，省發(fā)改委、省法制辦《關于貫徹落實<浙江省重大建設項目稽察辦法>實施意見》[Z].

[3] 中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見[Z].2016.

[4] 浙江省重大項目稽察辦.重大項目稽察實務研究[Z].

[5] 項目稽察工作方法的理論與實踐研究[EB/OL].http://www.czt.gov.cn/Info.aspx?ModelId=1&Id=2003.

On application of auditing technique in program management in important construction programs

Xie Xiaowei

(Hangzhou Development and Planning and System Reform Institute(Hangzhou Investment Program Auditing Center), Hangzhou 310000, China)

The paper interprets the definition of the auditing of the important construction programs, introduces the main approaches and means in the auditing, and analyzes some problems in the auditing process from the program preparation, bidding, contract management, and financial management, so as to point out some solution strategies for these problems.

construction program, auditing technique, financial management, bidding

1009-6825(2016)30-0225-02

2016-08-06

謝小微(1984- )，女，工程師

TU712

A