程宣境

（山西省林權服務中心，山西 太原 030012）

浙江省林地經(jīng)營權流轉調(diào)查報告

程宣境

（山西省林權服務中心，山西 太原 030012）

全國各地在林權流轉中存在很多瓶頸性問題，在山西省尤為突出。通過對浙江省在林地經(jīng)營權流轉方面先進經(jīng)驗的介紹，進一步對山西省下一步林權流轉的發(fā)展思路提出了建議。

浙江??；林地經(jīng)營權；流轉；思路

doi∶10.3969/j.issn.1005-4707.2016.08.002

林權流轉是集體林權制度改革配套改革的一項重要內(nèi)容，也是激活生產(chǎn)資料、幫助林農(nóng)盡快致富的重要措施。自集體林權制度改革全面推開以來，全國各地不同程度地開展了林權流轉工作。但總體而言，諸如在流轉中林農(nóng)失山失地、低價炒買炒賣林地、公益林不能轉讓和抵押貸款、非農(nóng)工商資本不能進入流轉程序、受讓方林權證難辦理等共同問題，一直困擾著各省的林權流轉。浙江省在林權流轉方面先行先試，率先在全國試行“三權分置”，創(chuàng)新林地經(jīng)營權流轉制度以及由此而產(chǎn)生的各種新型林地經(jīng)營模式，有效破解了林地流轉的全國性難題。本文通過對浙江省在林地經(jīng)營權流轉方面先進經(jīng)驗的介紹，進一步對山西今后的林地經(jīng)營權流轉的發(fā)展思路談幾點看法。

1　浙江省林地經(jīng)營權流轉經(jīng)驗與成效

1.1在全國率先試行林地經(jīng)營權流轉證制度

浙江省龍泉市最早于2013年創(chuàng)造性地試行了林地經(jīng)營權流轉制度，出臺了《龍泉市人民政府辦公室關于印發(fā)龍泉市林地經(jīng)營權流轉證登記管理辦法（試行）的通知》（龍政辦發(fā)〔2013〕143號），在全國第一家實現(xiàn)了承包權和經(jīng)營權的分離。該制度解決了林權流轉受讓方的林權辦理問題，有效破解了林地流轉全國性難題，既為林農(nóng)不失山失地提供了保障，又解決了林業(yè)部門收儲難、受讓方抵押貸款難、金融系統(tǒng)變現(xiàn)難的后顧之憂。截至2015年9月，龍泉市累計發(fā)放《龍泉市林地經(jīng)營權流轉證》221本，面積2 700hm2，累計抵押貸款210筆、6 558萬元，成為全國試行最早，發(fā)證面積、抵押貸款最多的縣（市）。龍泉市先行先試之后，浙江省林業(yè)廳于2015年8月也下發(fā)了《關于印發(fā)浙江省林地經(jīng)營權流轉證發(fā)證管理辦法（試行）的通知》（浙林策〔2015〕56號），在全省范圍內(nèi)進行推廣。

1.2在全國率先探索各類合作組織運營模式

1.2.1龍泉市探索村級擔保合作社試點

2014年3月，浙江省龍泉市上垟鎮(zhèn)花橋村成立了全國首個村級擔保合作社。該社由42名村民與村委共同出資60萬元組建而成（花橋村惠農(nóng)擔保合作社），社為林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營提供了融資服務，不但降低了農(nóng)戶融資成本，簡化了信貸手續(xù)，還有效破解了林農(nóng)與金融機構信息不對稱、林權抵押貸款處置變現(xiàn)難等瓶頸。該社已為83戶林農(nóng)解決生產(chǎn)資金1 239萬元。目前，該市已經(jīng)相繼成立了9個村級擔保合作社，累計反擔保貸款390筆，涉及金額5 560萬元。

1.2.2浦江縣探索林地股份合作社

針對浙江省蒲江縣工商注冊企業(yè)投資開發(fā)林地種植香榧的積極性高，但一次性低價位流轉方式容易讓林農(nóng)喪失生產(chǎn)資料的問題，浦江縣與2012年4月開始在4個村進行林地股份制改革試點。該股份制改革的核心模式是：將每家每戶的散戶在自愿的前提下，自發(fā)組成一個合作社，由合作社按其入股多少確定相應股份并頒發(fā)股權證，工商資本進入農(nóng)村時，只需要和該合作社負責人（理事長）洽談即可。這樣一來，不僅可以使一村或數(shù)村林地集中，有利于工商企業(yè)獲得連片成規(guī)模的林地進行開發(fā)，而且還擴大了林地流轉過程中與工商企業(yè)談判的話語權。到2013年1月，試點村全部組建了股份制合作社，累計參股面積達424.13hm2，設置股份6 488股，參股農(nóng)戶258戶，選舉股東代表85名，有5家工商企業(yè)中標，合同期林農(nóng)累計分紅額可以達到2億元以上。

1.2.3浦江縣探索家庭林場模式

林業(yè)承包大戶隊伍的壯大，資金不足、配套簡陋、科技落后等發(fā)展瓶頸逐漸顯現(xiàn)出來，單打獨斗的發(fā)展模式難以適應林業(yè)發(fā)展形勢的需要。2015年4月，浦江縣林業(yè)局下發(fā)了《關于印發(fā)浦江縣示范性家庭林場認定標準的通知》（浦林〔2015〕37號）。家庭林場是指以家庭成員為主要勞動力，以林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為其家庭主要收入來源或投入方向，主要從事林業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)或多種經(jīng)營形式并存，具有一定集約化、規(guī)?；?、商品化水平，并在工商部門注冊登記的新型林業(yè)經(jīng)營主體。家庭林場將促使傳統(tǒng)林業(yè)承包大戶步入更加正規(guī)、科學的發(fā)展軌道，同時促進更多的社會資本進入林業(yè)，造林、營林、富民。

1.3全國率先創(chuàng)新林地信托試點

公益林林地信托就是專門為公益林收益權量身定制，通過歸集林地的未來現(xiàn)金流，為林農(nóng)提供融資便利性和可操作性，實現(xiàn)收益多樣化。2014年7月，住龍鎮(zhèn)水塔村115戶村民，有112戶、共2 500hm2生態(tài)公益林參與了試點信托項目。該項目最大的好處是，以前每年領一次的公益林補償金變成了收益權證，合作社做擔保，憑證可以作為抵押物，死錢變活錢。截至2015年9月，已發(fā)放貸款6筆、19.50萬元，使生態(tài)資源變身金融資產(chǎn)，并實現(xiàn)憑證化、證券化。林農(nóng)可通過信托收益權憑證交易提前兌現(xiàn)，也可質押融資，破解了公益林不能抵押轉讓等問題。

2　山西省林權流轉中存在的問題

2.1受流轉政策限制林權流轉業(yè)務量少

根據(jù)《森林法》及國家林業(yè)局《關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見》和國家林業(yè)局《關于進一步加強和規(guī)范林權登記發(fā)證管理工作的通知》規(guī)定：“除用材林、經(jīng)濟林、薪炭林等商品林的林地使用權可以依法轉讓外，區(qū)劃界定為公益林的林地、林木，嚴禁轉讓”、“通過家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權采取轉讓方式轉讓給非農(nóng)戶，不予登記”等條件限制，山西近90%以上集體林地屬于公益林性質，且多數(shù)林地權屬為家庭承包經(jīng)營方式，故符合流轉條件的林地極少。

2.2林權證發(fā)放到戶不徹底，導致林權流轉受阻

山西省在集體林權制度主體改革過程中，確權到戶和發(fā)證環(huán)節(jié)存在一定夾生，一些地方因政府領導擔心發(fā)證后會引起新的矛盾和糾紛，以及受即將成立的不動產(chǎn)登記機構要實行職能和機構整合的影響，導致一些地方家庭承包林權權屬不明。此外，由于本次林改前林地的不規(guī)范流轉，缺乏必要的檔案資料，造成了集體與集體、集體與個人、戶與戶、村與國有林場之間眾多的林權糾紛，加上基層干部工作不認真、操作不規(guī)范，鄉(xiāng)、村干部換屆后新的糾紛不斷增多，導致一些鄉(xiāng)村林權證至今未能發(fā)放。林權證不能順利發(fā)放，出讓方無林權可出，受讓方無林權可入，林權流轉就會成為一紙空文。

2.3承包權和經(jīng)營權一次性流轉，林農(nóng)權益易受損害

林農(nóng)失山失地是目前山西林權流轉過程中面臨的最嚴峻問題。林權特別是林地承包經(jīng)營權的流轉，在某些地區(qū)，尤其是人均面積大、木材好的地區(qū)，林農(nóng)一旦將承包經(jīng)營權轉讓，實質上就永久性失去了生產(chǎn)資料，不能真正實現(xiàn)“林農(nóng)得實惠”的目的。再者，由于缺乏有效監(jiān)管，有些受讓方以投資林業(yè)、生態(tài)建設為幌子，低價圈地囤地，為融資做準備，很容易形成新的“三過”現(xiàn)象：即面積過大──成千上萬畝，租金過低──每畝每年不足一元，期限過長──幾十年以上，使林農(nóng)的合法權益很難得到保障。

3　山西施行承包權和經(jīng)營權分離、僅流轉經(jīng)營權意義

3.1有效破解了生態(tài)公益林不可轉讓的難題

《森林法》和相關文件對生態(tài)公益林使用權的轉讓有著嚴苛的規(guī)定。承包權和經(jīng)營權分離后，經(jīng)營權的單獨存在并不能真正體現(xiàn)用益物權的特性，在很大程度上僅體現(xiàn)租賃與被租賃的實質，從而可以在合法合規(guī)的前提下，盤活占絕大多數(shù)比例的生態(tài)公益林流轉。

3.2林農(nóng)利益得到充分保障

在原承包關系保持不變的前提下，林農(nóng)可以將通過家庭承包獲得的承包經(jīng)營權證牢牢握在手里，而是只將新頒發(fā)的林地經(jīng)營權證轉讓，從根本上保障了林農(nóng)的生產(chǎn)資料不會喪失，即不失山失地。

3.3有利于促進林地經(jīng)營模式創(chuàng)新

林權流轉制度的創(chuàng)新必然促進林地經(jīng)營模式的創(chuàng)新。正如浙江省龍泉市和浦江縣分別開展的各類林業(yè)合作組織經(jīng)營模式和林地信托融資經(jīng)營模式，均是創(chuàng)新林權流轉模式，將經(jīng)營權流轉單獨分離出之后所派生出的林地經(jīng)營新模式。經(jīng)營權流轉制度在山西實施后，客觀上能激發(fā)一批新的林地經(jīng)營模式出現(xiàn)，從而使林農(nóng)收益，真正實現(xiàn)林權改革的目的。

4　建議

4.1加大發(fā)證力度，確保林權流轉“有權可轉”

明晰產(chǎn)權是經(jīng)營權流轉制度改革的前提。各級政府應當借這次“明確不動產(chǎn)登記機構”之東風，扎扎實實完善林權發(fā)證工作。對于權屬不明晰、四至不明確的，應當再次組織技術人員、村干部和相關村民，對照林權資料，對宗地進行核實，發(fā)現(xiàn)錯誤及時糾正，核對一村發(fā)一村；對于林權爭議較多、歷史遺留問題較復雜的地區(qū)，要加大糾紛調(diào)處力度，實行領導包案、專人負責，必要時應專門成立仲裁委員會依法解決糾紛，確保發(fā)證順暢。

4.2積極探索在山西推行集體林地“三權”分置

三權分置是集體林權流轉的基礎。按照全國深化集體林權改革浙江現(xiàn)場會議精神，首要的任務是按照產(chǎn)權規(guī)律和林業(yè)經(jīng)營特點分置三權，界定三權之間的權利關系，落實三權的具體權能。山西省雖然未列入全國集體林地“三權分置”試點范圍，但應積極探索“三權分置”的有效途徑，深入研究林地經(jīng)營權流轉證的功能，賦予林權流轉證再次流轉、林權抵押、享受財政補助、林木采伐和其他行政審批等事項的權能，研究林地經(jīng)營權流轉證的確權登記頒證辦法，為林權流轉、抵押貸款奠定基礎。

4.3確立經(jīng)營權流轉試點，自下而上，先行先試

破冰式改革的模式必定是以點帶面、自下而上的。山西省應借鑒浙江省發(fā)放林地經(jīng)營權流轉證做法，選擇2個～3個產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標明確、林權證發(fā)放到位、流轉要求迫切、縣委政府高度重視的縣進行試點。試點縣任務主要包括：一是探索集體林地經(jīng)營權流轉證的管理辦法，建立健全縣級林權流轉平臺。借助農(nóng)村產(chǎn)權交易市場平臺建設，推進縣級林權交易平臺建設。二是探索符合山西實際的林地經(jīng)營權流轉證發(fā)放辦法。三是探索促進林權流轉相關政策，包括縣級財政對流出戶、流入方的補助，對組織實施單位工作經(jīng)費的獎勵，等等。

F316.2

C

1005-4707（2016）04-006-03

程宣境（1981-），男，2003年山西農(nóng)業(yè)大學畢業(yè)，現(xiàn)任山西省林權服務中心工程師。

2016-05-20；

2016-06-20。