郭淑萍，楊　君，李衛(wèi)忠

(1.西北農(nóng)林科技大學,陜西 楊凌 712100；2.陜西省林業(yè)廳，西安 710082)

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陜西森林資源管理存在問題及對策

郭淑萍1,2，楊君2，李衛(wèi)忠1

(1.西北農(nóng)林科技大學,陜西 楊凌 712100；2.陜西省林業(yè)廳，西安 710082)

摘要：針對陜西當前森林資源管理存在的問題，通過總結(jié)前期管理工作經(jīng)驗及并深入分析其原因，分別從八個方面提出了新形勢下陜西森林資源管理問題的具體對策：1)堅持依法治林；2)完善財政投入機制；3)完善陜西森林資源監(jiān)測系統(tǒng)；4)推進林地規(guī)范化管理；5)深化林木采伐管理改革；6)提高林業(yè)行政執(zhí)法能力；7)完善資源管理體制；8)實現(xiàn)森林資源管理信息化。

關(guān)鍵詞：陜西省;森林資源；管理; 監(jiān)測; 林政執(zhí)法

生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)人民福祉和民族未來，地位突出，其中林業(yè)生態(tài)建設(shè)發(fā)揮著主體作用, 承擔著保護自然生態(tài)系統(tǒng)的重大職責?！笆濉逼陂g，陜西省為加快林業(yè)生態(tài)建設(shè)實施了包括退耕還林、天然林保護、三北防護林建設(shè)等林業(yè)工程，使陜西省綠色版圖不斷擴大、生態(tài)文明程度明顯提升?！笆濉逼陂g，陜西省委省政府將“關(guān)中大地園林化、陜北高原大綠化、陜南山地森林化”，確定為陜西省生態(tài)環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略，明確了林業(yè)生態(tài)建設(shè)的總布局。但同時，隨著陜西省經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進一步推進，森林資源開發(fā)、利用的規(guī)模和程度逐步加大，森林資源質(zhì)量提升面臨威脅，生態(tài)環(huán)境退化問題仍不同程度存在，給肩負森林資源保護、利用、更新及實行管理和監(jiān)督職能的各級林業(yè)主管部門，提出了新的艱巨任務(wù)。因此，我們在詳細分析陜西省森林資源保護現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，結(jié)合 “十二五”期間林政資源管理成效、經(jīng)驗，以及新形勢下林政資源管理面臨的優(yōu)化資源監(jiān)測體系、強化林地及林木采伐利用管理、提高林政執(zhí)法能力等要求，提出了具體的應對措施，以期對陜西省“十三五”期間森林資源管理起到一定的借鑒意義。

1陜西省森林資源現(xiàn)狀

陜西地處我國西北內(nèi)陸腹地，山塬起伏，河川縱橫，地形復雜。地跨黃河、長江兩大流域和溫帶、暖溫帶、北亞熱帶三個氣候帶，地形南北狹長，橫貫東西的秦嶺和橋山將全省分為陜南秦巴山地、關(guān)中平原、陜北黃土高原和毛烏素沙地三大各具特色的自然區(qū)域。植物資源豐富，種類繁多，具有明顯的地帶性分布特點，從北到南有溫帶草原地帶、森林草原地帶、暖溫帶落葉闊葉林地帶、北亞熱帶常綠落葉闊葉林地帶。森林主要分布在秦巴山區(qū)、關(guān)山、黃龍山和橋山，秦嶺林區(qū)是陜西省最大最主要的林區(qū)。森林主要分布于中高山區(qū)的中西段，絕大部分為次生林，原始林主要分布在人煙稀少、交通不便的高山區(qū)。巴山林區(qū)華中植物區(qū)系成分繁多，林木生長較快，但破壞嚴重，林相殘敗。黃龍山、橋山林區(qū)主要為次生林，林相較差，天然植被以子午嶺和黃龍山為中心向四周擴展，離中心越遠覆蓋率越低。關(guān)山林區(qū)森林植被介于黃橋林區(qū)與秦嶺林區(qū)之間，沒有秦嶺林區(qū)清晰。

自20世紀90年代西部大開發(fā)以來，陜西省林業(yè)建設(shè)遵循尊重自然、順應自然、人與自然和諧相處的生態(tài)理念，認真貫徹執(zhí)行森林資源管理各項政策法規(guī)，積極推進保護和發(fā)展森林資源目標責任制和可持續(xù)經(jīng)營，逐步強化征占用林地管理，全面停止天然林商品性采伐，并大力推行封山禁牧，不斷加快植樹造林步伐，森林資源總量持續(xù)增長，生態(tài)環(huán)境明顯改善，綠色版圖不斷擴大。據(jù)2014年第九次森林資源清查，全省林地面積1 236.79萬hm2，占土地總面積的60.05%；森林面積886.84萬hm2，森林覆蓋率43.06%，活立木總蓄積51 023.42萬m3；較2009年第八次森林資源清查林地面積和蓄積都大幅提高。森林資源消耗呈下降趨勢，采伐消耗得到了有效控制[1]。間隔期內(nèi)，林地面積增加8.32萬hm2，森林面積增加33.60萬hm2，森林覆蓋率提高了1.64百分點；全省活立木總蓄積增加8 408.86萬m3，年均凈增率為3.59%。年均總消耗量837.49萬m3，同比減少5.08萬m3，其中；年采伐消耗量410.71萬m3，同比減少102.73萬m3。

2陜西省“十二五”期間森林資源管理主要成效和經(jīng)驗

2.1采用科學、先進的技術(shù)和方法，提高資源監(jiān)測準確度

資源監(jiān)測是森林資源管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)，能夠及時提供森林資源現(xiàn)狀和消長變化動態(tài)，預測森林資源發(fā)展趨勢，為林業(yè)經(jīng)營科學管理決策服務(wù)。 “十二五”期間，陜西省各級林業(yè)行政主管部門始終把完善森林資源監(jiān)測體系作為資源管理的基礎(chǔ)，主要開展了四方面工作：(1)進行了陜西省第九次森林資源清查，獲得了較為精確、系統(tǒng)、全面的數(shù)據(jù)和資料，調(diào)查成果準確反映了全省森林資源與生態(tài)環(huán)境狀況，為制定和調(diào)整林業(yè)方針政策、規(guī)劃、計劃，監(jiān)督檢查各地森林資源消長任期目標責任制提供了依據(jù)。調(diào)查過程中采用有關(guān)部門最新研發(fā)的一套樣地外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)采集軟件，提高了數(shù)據(jù)精準度和工作效率，減少了外業(yè)調(diào)查裝備和時間，集成了GPS、數(shù)碼照片及樣地數(shù)據(jù)，精確記錄了樣地采集航跡，提高了樣地復位率；同時，嚴把技術(shù)審查關(guān)，組織技術(shù)過硬、責任心強的專業(yè)技術(shù)人員進行技術(shù)指導和質(zhì)量檢查，初期堅持“首件必檢”，中期重點抽查，對存在的技術(shù)問題及時研究解決。(2)進行全省森林資源二類調(diào)查成果信息化匯總，建成了二類調(diào)查信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了森林資源適時查閱、三維展示和網(wǎng)絡(luò)發(fā)布，為建立全省資源監(jiān)測信息管理系統(tǒng)平臺和聯(lián)網(wǎng)奠定了基礎(chǔ)。(3)進行國家公益林面積區(qū)劃落界數(shù)據(jù)信息化處理，把全省國家級公益林面積以電子檔案形式全部落實到山頭地塊。(4)開展全省林地“一張圖”和統(tǒng)一規(guī)劃工作，為科學管理森林資源提供依據(jù)。

2.2兼顧保護與利用、生態(tài)與經(jīng)濟的關(guān)系，實行分區(qū)、分類林地管理林

隨著陜西省經(jīng)濟發(fā)展，林地保護管理與利用的矛盾日益突顯。為了做到既保護好森林資源，又能為全省經(jīng)濟建設(shè)做好服務(wù)，陜西省各級林業(yè)行政主管部門在實踐中不斷探索完善征占用林地管理方式。林地管理建立了“以規(guī)劃管地、以圖管地”模式；林地定額統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障省級以上重點建設(shè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目和民生項目，合理調(diào)控一般城鎮(zhèn)項目，從嚴控制經(jīng)營性開發(fā)項目；啟用了征占用林地網(wǎng)絡(luò)申報系統(tǒng)，強化審核審批工作的監(jiān)管。 嚴格執(zhí)行林木采伐限額制度，按照公益林、天然林、國有林從嚴，商品林、人工林、集體林從寬的原則，繼續(xù)停止天然林商品性采伐，嚴格審核審批工程項目和病蟲害等引起的林木采伐，并在實踐中不斷改革和完善森林采伐管理制度。集體人工商品林推行“一站式”服務(wù)。林農(nóng)可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站提出申請，沒有設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的縣(區(qū))可以直接向縣級林業(yè)主管部門提出申請，取消其他各類中間申請審核環(huán)節(jié)。對集體林采伐指標的分配，實行“公示制度”和“陽光操作”，保障采伐指標分配公平、公開、公正[2]。

2.3創(chuàng)新、完善森林資源管理機制，以監(jiān)督為中心，增強森林資源保護活力

“十二五”期間，陜西省各級林業(yè)主管部門積極推進縣級政府保護和發(fā)展森林資源目標責任制，強化政府責任，促進各級地方政府依法行政；建立了案件查處聯(lián)動機制，對破壞森林資源案件，先由林業(yè)行政執(zhí)法隊伍查處，一旦構(gòu)成刑事案件，立即移交森林公安；建立了林業(yè)案件限期辦結(jié)和執(zhí)法責任追究制，對有案不查或執(zhí)法不嚴等不作為或亂作為進行追責；建立約談機制，對發(fā)生重大破壞森林資源案件，或案件集中大量發(fā)生的地區(qū)，約談?wù)饕I(lǐng)導，并由媒體全程報道。

3陜西省森林資源管理面臨的困難及問題

3.1森林資源監(jiān)測技術(shù)體系不完善

森林資源數(shù)據(jù)信息的調(diào)查處理與森林資源檔案動態(tài)變化數(shù)據(jù)更新是一項復雜的系統(tǒng)工程，需處理的信息量大、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)復雜，從基本圖的制作、各類數(shù)據(jù)的提取、資料的使用與歸檔到日常的管理等工作都相當繁瑣。目前，陜西森林資源管理僅實現(xiàn)了林業(yè)原始圖件數(shù)字化后形成矢量圖形文件存貯于計算中；林業(yè)二類調(diào)查數(shù)據(jù)、公益林數(shù)據(jù)、林地保護利用規(guī)劃數(shù)據(jù)僅限于單機版的靜態(tài)查詢，全省森林資源數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)及動態(tài)查詢更新還是空白。

3.2林地管理難度大

(1)政府主導建設(shè)項目監(jiān)管難。長期以來,個別地方黨政領(lǐng)導不能很好處理地方經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，重發(fā)展，輕保護。部分行政領(lǐng)導、建設(shè)單位領(lǐng)導對依法使用林地缺乏正確認識，重點項目、基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程，包括地方招商引資項目，為追求工程進度，在未取得林地審核許可手續(xù)的情況下，先剪彩動工，導致違法占用林地行為發(fā)生。

(2)林地監(jiān)管手段落后。陜西省林區(qū)面積廣、地形復雜，管護、執(zhí)法資金缺乏，裝備落后，林政執(zhí)法人員嚴重不足。長期以來，傳統(tǒng)的林地檢查抽樣方法因人工成本高、準確度低、工作量大，很難滿足林地資源信息的監(jiān)控。隨著經(jīng)濟發(fā)展，林地違法案件數(shù)量逐年上升。國家林業(yè)局在林地征占用檢查中應用衛(wèi)片判讀作為管理林地資源的一種常態(tài)化手段。但由于每年需購買衛(wèi)片，且所需經(jīng)費數(shù)額大，不適宜于基層林業(yè)部門。

(3)林地認定存爭議。國土部門與林業(yè)部門對一些地塊地類認定存在爭議，國土部門認定為天然草地、未利用地，而林業(yè)部門基本都認定為宜林地。

3.3林木采伐改革任務(wù)艱巨

(1)刺槐公益林更新采伐政策與實際脫節(jié)。從陜西省實施天然林保護工程以來，由于受相關(guān)采伐政策的限制，刺槐公益林不能及時進行更新采伐，不僅嚴重挫傷了基層單位和林農(nóng)投入林業(yè)的積極性，而且直接影響了刺槐林二代更新以及林地生產(chǎn)力的提高。

(2)培植業(yè)用材采伐監(jiān)管難。陜南三市櫟類資源分布廣泛，林農(nóng)利用櫟類資源發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)個體戶較為分散，部分偏遠地區(qū)山高路遠；個別地方政府受利益驅(qū)使和考核任務(wù)的推動，依靠過度消耗櫟類資源來發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)；隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站與農(nóng)業(yè)站的合并和縮編，原有林業(yè)站的干部被調(diào)出，或者競爭到其他工作崗位，基層林業(yè)工作力量大幅度減弱，對森林采伐限度監(jiān)管和亂砍濫伐處罰力度下降，導致少數(shù)地方發(fā)展食用菌消耗林木資源失控，使森林資源遭受一定破壞。

3.4森林資源執(zhí)法監(jiān)管不足

林政稽查隊執(zhí)法力量薄弱，木材檢查站隨著交通發(fā)展和建設(shè)滯后，執(zhí)法職能難發(fā)揮。一些不法分子心存僥幸、規(guī)避執(zhí)法。執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，個別執(zhí)法人員避重就輕、以罰代刑，甚至執(zhí)法犯法，出現(xiàn)了案件疏漏、執(zhí)法問責不到位等問題。政府主導的項目違法案件難以查處，林業(yè)行政執(zhí)法往往會出現(xiàn)有案不查、有法不依，或降低標準、以罰代刑，案件問責無法落實到位[3]。

4陜西森林資源管理情況分析

4.1資源監(jiān)測經(jīng)費投入體制不完善

陜西省森林資源清查工作調(diào)查難度大，林業(yè)調(diào)查條件艱苦，國家林業(yè)局下?lián)芙?jīng)費不足，政府配套調(diào)查費用不到位，購買調(diào)查設(shè)備及更新技術(shù)手段受到嚴重制約。森林資源二類調(diào)查，調(diào)查間隔期為10 a，由于調(diào)查費用不能落實，不能按期進行調(diào)查，致使二類調(diào)查數(shù)據(jù)不能及時更新。目前，陜西省林業(yè)部門開展林地落界和林地變更調(diào)查工作同樣由于經(jīng)費問題，工作開展困難重重。

4.2森林資源保護與利用矛盾嚴峻

北部生態(tài)環(huán)境依然脆弱，沙區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)近十年造林后已成林的林木，受干旱等自然條件限制，若不加強后期管理措施，面臨反彈的危險；中部依然缺林少綠，人為活動頻繁地區(qū)周邊的森林，若不進一步加強管理，也面臨破壞消失的危險；南部森林質(zhì)量不高，隨著綠色休閑旅游人數(shù)的不斷增多，林區(qū)白色垃圾污染問題日益突出，給森林資源保護提出了新課題。陜西省正處于快速發(fā)展時期，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程和開發(fā)項目較多，受耕地紅線限制，項目使用林地規(guī)模明顯加大，保持林地面積穩(wěn)定的難度加大，局部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)負增長。全省櫟類資源主要屬于天然林，且林分質(zhì)量不高，可利用木材的出材率低，隨著食用菌生產(chǎn)規(guī)模的逐步擴大，現(xiàn)有資源很難滿足食用菌生產(chǎn)需要，供需矛盾十分突出。

4.3林業(yè)行政執(zhí)法公信力不高

地方政府主導的項目違法查處難，一些地方領(lǐng)導干擾、阻礙案件的查辦，林業(yè)部門迫于壓力，降低處罰標準、以罰代刑的現(xiàn)象比較普遍，使案件得不到有效查處，林業(yè)行政執(zhí)法的公信力大打折扣。一些地方行政執(zhí)法人員不足、裝備落后，執(zhí)法效率低、效果差。一些地方林業(yè)行政執(zhí)法經(jīng)費尚未全額納入地方財政預算，靠罰沒款維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)，直接影響了林業(yè)行政執(zhí)法的形象。

5對策和建議

5.1堅持依法治林

各級林業(yè)部門要理順監(jiān)管機制，做到保護職責，用制度保護生態(tài)環(huán)境。一是加大宣傳并嚴格執(zhí)行習近平總書記關(guān)于生態(tài)文明和經(jīng)濟建設(shè)關(guān)系的執(zhí)政理念，以及《森林法》、《森林法實施條例》、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等法律法規(guī)，增強公民保護林地、保護生態(tài)環(huán)境的意識，用法治意識構(gòu)筑全社會保護生態(tài)的無形紅線；二是理清政策法規(guī)之間的銜接。抓好涉及森林資源管理方面的規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作，對與現(xiàn)行法律法規(guī)不協(xié)調(diào)、不一致、不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求、脫離實際的，及時進行修訂或廢止，對國家新出臺的有關(guān)森林資源管理新規(guī)定，結(jié)合陜西省實際，盡快出臺落實或細化措施；逐步建立森林資源損害賠償制度和責任追究制度，用政策和制度引導和規(guī)范森林資源管理行為；三是發(fā)揮各級黨委、政府作用。各級地方黨委、政府要主動承擔起森林資源保護主體責任，嚴格遵守森林資源管理各項法律法規(guī)，樹立生產(chǎn)生活方式綠色化理念，妥善處理好森林資源保護與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，增強生態(tài)保護意識和法制意識[4]。

5.2完善財政投入機制

將森林資源監(jiān)測、林政執(zhí)法經(jīng)費列入各級政府財政預算。森林資源連續(xù)清查經(jīng)費除國家補助外，應全額由省級財政負擔，每五年列支一次；森林資源二類調(diào)查、林地落界及保護利用規(guī)劃、林地變更調(diào)查、公益林區(qū)劃界定等經(jīng)費由省、市、縣財政共同負擔。省級公益林補償應列入財政預算，足額補償?shù)轿?。林政?zhí)法經(jīng)費應參照公安系統(tǒng)執(zhí)法辦案經(jīng)費標準，由各級財政按照執(zhí)法人員數(shù)量和辦案數(shù)量核定解決。森林資源管理信息化應與整個林業(yè)信息化同步建設(shè)，實行省級建庫、搭平臺、開發(fā)系統(tǒng)，市縣通過網(wǎng)絡(luò)訪問使用，經(jīng)費由省級財政全額負擔。

5.3完善陜西省森林資源監(jiān)測系統(tǒng)

森林資源監(jiān)測是森林資源管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)工作。一是探索森林資源生態(tài)狀況一體化監(jiān)測。按照現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的要求，在保持現(xiàn)有監(jiān)測體系穩(wěn)定的前提下，對森林資源二類調(diào)查、林地落界及保護利用規(guī)劃、公益林區(qū)劃界定、縣域經(jīng)濟考核森林覆蓋率監(jiān)測、營造林綜合實績核查等進行整合，并與森林資源連續(xù)清查進行對接，完善森林生態(tài)服務(wù)功能評估標準和方法，逐步形成統(tǒng)一的森林資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，搭建管理平臺和系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)森林資源監(jiān)測一體化、一張圖和一套數(shù)。二是加快協(xié)調(diào)解決林地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更新，為林業(yè)經(jīng)營管理奠定基礎(chǔ)。對近幾年林地與非林地之間的變化，林地內(nèi)部地類變化、權(quán)屬變化、林種變化、森林類別變化等進行全面調(diào)查更新，并與國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門充分銜接，劃清部門管理界限。對公益林進行全面調(diào)整，確保區(qū)劃合理、界定到位，為兌現(xiàn)公益林補償和落實公益林管護責任打好基礎(chǔ)。

5.4推進林地規(guī)范化管理

依據(jù)國家林業(yè)局頒布的建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法及規(guī)范，制定結(jié)合陜西省實際情況的建設(shè)項目使用林地管理辦法，明確建設(shè)項目臨時占用林地和直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)工程設(shè)施占用林地審批權(quán)限，制定建設(shè)項目使用林地規(guī)?？刂茦藴?，已經(jīng)有用地規(guī)?？刂茦藴实墓こ添椖?，嚴格按標準供地，對暫時無標準的，本著少占林地的原則，嚴格控制用地規(guī)模；制定許可使用林地監(jiān)督檢查辦法，杜絕超面積、超范圍、超時限使用林地，杜絕隨意改變許可位置和用途，杜絕圈地、囤地和浪費林地行為；簡化使用林地申報材料，縮短許可時限，逐步推行網(wǎng)上審批，提高審核審批的透明度。

5.5深化林木采伐管理改革

研究制定符合本地實際的采伐管理政策，優(yōu)化采伐審批程序，確保森林蓄積消耗量小于生長量。一是推廣有利于刺槐公益林更新的采伐方式。對成過熟刺槐成公益林的采伐類型更改為主伐，采伐方式變?yōu)榻苑?。刺槐林皆伐后，實行伐后“斷?cè)根”(以采伐木為原點，直徑1米范圍內(nèi)按圓形深挖15-25厘米的坑槽，切斷采伐木的側(cè)根)的更新措施[5]。銅川市在采伐跡地上采用“斷側(cè)根”措施，促進了林地更新，增加了林分密度，提高了林地生產(chǎn)力，達到了非常好的更新效果。二是探索培植業(yè)用材監(jiān)管措施。依據(jù)資源承載能力，培植業(yè)用材采伐限額控制在農(nóng)民自用材和薪柴限額內(nèi)，合理配置調(diào)節(jié)生產(chǎn)規(guī)模。在陜南三市推廣商洛市林業(yè)部門針對培植業(yè)用材采伐管理摸索出的管理辦法，按照“有指標、有資源、秩序好、管得住”的原則，由縣級林業(yè)局統(tǒng)一掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站具體管理，在限額之內(nèi)根據(jù)資源狀況辦證采伐，做到了“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源保護、群眾增收、干部安全”。三是開展森林可持續(xù)經(jīng)營，擴大森林可持續(xù)經(jīng)營試點范圍，探索不同類型森林可持續(xù)經(jīng)營模式，構(gòu)建森林可持續(xù)經(jīng)營體系，推進森林可持續(xù)經(jīng)營方案編制工作，確保森林資源質(zhì)量穩(wěn)步提高，生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大效益充分發(fā)揮。

5.6提高林業(yè)行政執(zhí)法能力

充實執(zhí)法監(jiān)管力量，改善執(zhí)法監(jiān)督條件，增強執(zhí)法監(jiān)督隊伍素質(zhì)，加強林業(yè)行政執(zhí)法和執(zhí)行政策的能力。一是從林政管理和執(zhí)法隊伍建設(shè)著手。改善森林資源管護站點基礎(chǔ)設(shè)施和職工生產(chǎn)生活條件，提高護林員工資福利待遇；增加資源林政處室科股機構(gòu)編制和工作人員，保障工作經(jīng)費和必要的工作條件；對全省木材檢查站重新布局，保留重點林區(qū)周邊和交通要道站，統(tǒng)一執(zhí)法服裝，參照森林公安核定執(zhí)法經(jīng)費；將林政稽查隊、木材檢查站撤并后富余人員與森林資源管理處室科股整合或合署辦公，建立綜合林政執(zhí)法隊伍，實行綜合管理和執(zhí)法；舉辦森林資源管理和林政執(zhí)法人員培訓班，提高管理能力和執(zhí)法水平。二是創(chuàng)新林政執(zhí)法手段，加大林政執(zhí)法力度。繼續(xù)實行林業(yè)案件通報制度，建立健全執(zhí)法情況通報和新聞發(fā)布制度，積極推進地方政府主要領(lǐng)導公開約談制度，強化執(zhí)法和管理責任追究制，提高執(zhí)法管理的公平性和透明度；采取行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法聯(lián)動，違法責任追究和干部行政問責聯(lián)動等方式，積極加強林業(yè)、公安、紀檢檢察等部門的協(xié)調(diào)，適時開展專項打擊行動，杜絕有案不查、執(zhí)法不嚴、以罰代刑等現(xiàn)象，強化林業(yè)執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。

5.7健全資源管理體制

森林資源管理體制和運行機制應與社會主義市場經(jīng)濟體制和以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應。管理上要適應資源配置市場化的趨勢，屬于各級林業(yè)主管部門宏觀管理的，要切實管住管好；屬于生產(chǎn)經(jīng)營者實施的，要改進、調(diào)整、放寬乃至改革。嚴管發(fā)揮生態(tài)效益的一級保護的國家生態(tài)公益林及一級保護林地，禁止采伐和建設(shè)項目征占用，放活人工商品林，讓經(jīng)營者依據(jù)市場需要自主經(jīng)營和處置。在森林資源的培育、保護和利用的全過程中，建立起以森林資源所有者和經(jīng)營者自律為基礎(chǔ)，以政府行政管理、宏觀調(diào)控、高效服務(wù)為保障的森林資源管理新機制，促進森林資源的可持續(xù)發(fā)展森林資源管理體制和運行機制應與社會主義市場經(jīng)濟體制和以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應[6]。

5.8實現(xiàn)森林資源管理信息化

建立一種利用自主飛行無人機遙感技術(shù)輔助的森林資源現(xiàn)代化管理系統(tǒng)。無人機可實時獲取需要檢查森林資源區(qū)域的航拍影像圖，經(jīng)遙感圖像處理、GIS分析、GPS等3S于一體的多功能遙感數(shù)據(jù)處理軟件對被監(jiān)測林區(qū)的航拍影像信息進行離線拼接處理，對林區(qū)資源進行統(tǒng)計，獲得林區(qū)面積及植被變更狀態(tài)的有效信息[7]。該系統(tǒng)的建立可實現(xiàn)基層林業(yè)工作人員對林區(qū)變化情況的實時監(jiān)控，能夠有效保護森林資源。其主要組成由航拍無人機系統(tǒng)(飛機平臺、攝像系統(tǒng)、數(shù)據(jù)鏈路、地面控制站)及遙感圖像信息數(shù)字處理系統(tǒng)兩部分。無人機技術(shù)、遙感遙測等技術(shù)在陜西省國土、煤炭等領(lǐng)域已率先應用。2010年，國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，按國家空管委低空空域管理改革統(tǒng)一部署，我國低空空域?qū)凑赵圏c，推廣，深化等三階段實行逐步改革，目前試點區(qū)域已經(jīng)包含了西安分區(qū)低空域(1000m以下)開放。遙感信息數(shù)字處理系統(tǒng)涉及的技術(shù)軟件已經(jīng)成熟且得到應用。

參 考 文 獻

[1]西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院.陜西省第九次森林資源清查成果報告[R].西安，2014.

[2]陜西省林業(yè)廳資源處.開展森林采伐管理改革試點工作的啟示.陜西林業(yè)，2010(6):21-22.

[3]印紅.堅持改革創(chuàng)新,提升管理水平,為發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)提供保障—在全國森林資源管理工作會議上的講話[J].林業(yè)資源管理，2013(6):7-12.

[4]趙樹叢.在全國森林資源管理工作會議上的講話[J].林業(yè)資源管理， 2013(6):1-6 .

[5]郝懷曉，郭東霞，郭淑萍.陜西刺槐林采伐管理有高招兒[J].中國林業(yè)，2015(7): 32-33.

[6]詹國明.林權(quán)制度改革后森林資源管理問題與對策：以三明市為例[J].林業(yè)資源管理，2006(3):22-25.

[7]徐千君，李黨輝，劉勇，等.基于GIS的陜西省森林資源管理信息系統(tǒng)的建立[J].陜西林業(yè)科技.2006(1):74-75.

收稿日期：2016-02-18

作者簡介：郭淑萍(1967-),女，陜西合陽人，本科，主任科員，主要從事森林資源管理等工作。

中圖分類號:S757

文獻標識碼:A

文章編號:1001-2117(2016)04-0083-05

Problems of and Countermeasures for Improving Forest Resource Management in Shaanxi Province

GUO Shu-ping1,2, YANG Jun2, LI Wei-zhong1

(1.Northwest A&F University, Yangling, Shaanxi, 712100; 2.Forestry Department of Shaanxi Province, Xi'an, Shaanxi 710082)

Abstract:In light of the problems in the current management of forest resources in Shaanxi Province, some countermeasures to improve forest resource management were proposed based on the review of the previous management experience and analyzing of the reasons: adhering to the forestry administration by the law;improving the financial investment mechanism; improving the monitoring system of forest resources in Shaanxi;promoting standardized management of forest land; deepening the reform of forest cutting management;strengthening the ability of forestry law enforcement; improving the resource management system;and carrying out information management for forest resources.

Key words:Shaanxi Province; Forest resource； management; monitoring; administrative enforcement of law