王海忠

（國家林業(yè)局，北京　100713）

夯實基礎做好森林防火這篇大文章

王海忠

（國家林業(yè)局，北京100713）

森林火災是世界8大自然災害之一，具有突發(fā)性強、危害性大、處置救助困難等特點。據(jù)統(tǒng)計，全世界平均每年大約發(fā)生森林火災22萬次，受災森林面積達1000萬hm2，約占森林總面積的0.25%。我國位于歐亞大陸東南部，地域遼闊，地形復雜，氣候多樣，季風氣候顯著，森林類型與分布各異，是世界上森林火災多發(fā)國家之一。

新中國成立前，我國森林防火事業(yè)一片空白，火災發(fā)生任其自燃自滅，平均每年發(fā)生森林火災2萬多起，受害森林面積150多萬公頃，森林火災受害率為13.8‰。新中國成立后，特別是黨的十一屆三中全會以來，黨和政府十分重視森林資源的保護管理工作，森林防火事業(yè)逐步開展，森林火災危害逐年下降。

黨的十八大將生態(tài)文明建設擺上突出地位，納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局。林業(yè)發(fā)展和森林資源保護成為建設生態(tài)文明重中之重的任務，做好森林防火工作是捍衛(wèi)林業(yè)建設成果、維護生態(tài)文明建設的重要保證。筆者探究了建設生態(tài)文明、美麗中國形勢下的森林防火發(fā)展之路。

1　中國特色的森林防火道路初步形成

經(jīng)過多年努力，我國森林防火工作實現(xiàn)了從無到有、從小到大、從弱到強的全面發(fā)展，圍繞“預防為主，積極消滅”的工作方針和“打早、打小、打了”的工作目標，初步走出了一條具有中國特色的森林防火之路。

1.1組織管理和責任體系全面建立

我國法律明確規(guī)定，森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。各級地方人民政府對轄區(qū)內森林防火工作實行統(tǒng)一領導，政府主要領導擔任森林防火總指揮。這既是我國森林防火工作與其他國家最大的區(qū)別，也是中國特色森林防火道路得以確立的顯著標志。目前，全國共有各級森林防火指揮部3371個、辦事機構3559個，內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等11個?。▍^(qū)、市）建立了專職指揮員制度，森林防火專職管理人員2.5萬人，初步構建了中央統(tǒng)一領導、地方分級負責、部門分工協(xié)作的森林防火組織指揮體系。各?。▍^(qū)、市）黨政主要領導把森林防火作為維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、確保人民生命財產(chǎn)安全的一件大事來抓，對森林防火工作親自部署、親自檢查、親自抓落實，全面納入政府工作范圍，有力地促進了各項工作的全面深化和責任的落實。

1.2法規(guī)制度和依法治火體系逐步健全

1979年2月23日，五屆全國人大常委會第六次會議原則通過《森林法（試行）》，從法律上對森林防火做出明確規(guī)定。1988年，國務院頒布實施我國第一部森林防火行政法規(guī)——《森林防火條例》。2004年4月，國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步加強森林防火工作的通知》，對新形勢下加強森林防火工作提出新的要求。2008年國務院修訂頒布了新的《森林防火條例》，在森林防火責任制、森林防火組織、森林火災預防、應急管理機制及法律責任等方面進一步做出規(guī)范和完善，為推進依法治火提供了法律基礎。北京、河北、浙江等14個省（市）人民代表大會、人民政府制定頒布了相應的防火條例、規(guī)定或實施辦法，防火期及時發(fā)布命令、布告，基層還建立完善了以野外火源管理為核心的各項規(guī)章制度、鄉(xiāng)規(guī)民約，初步形成了一套較為完整的森林防火法規(guī)體系，我國森林防火逐步步入法制化軌道。

1.3專業(yè)森林消防力量和隊伍體系不斷壯大

國家森林防火指揮部出臺《關于進一步加強森林消防隊伍建設的意見》，各地按照專群結合、以專為主的要求，以“建得起、養(yǎng)得住、用得上”為原則，大力建設“形式多樣化、指揮一體化、管理規(guī)范化、裝備標準化、訓練經(jīng)常化、用兵科學化”的消防隊伍。目前，全國地方專業(yè)（半專業(yè)）森林消防隊伍達到2.3萬支、62.8萬人，基本形成了以地方森林消防隊伍為主力軍，以解放軍、武警部隊、預備役部隊、民兵應急分隊、林業(yè)職工和群眾等為后備力量的火災撲救體系，處置森林火災特別是大火的能力有了明顯提高。同時，我國建有世界上唯一一支以撲救森林火災為主要職能的武裝力量——武警森林部隊。目前有9個總隊，一個機動支隊和一個直升機支隊共2萬余人，向江西、安徽、湖北、湖南4省派出臨時定點駐防大隊，在防火滅火、林政執(zhí)勤和搶險救災等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

1.4防火信息化和科技防火體系日趨完善

國家森林防火指揮部緊緊圍繞強化火險預警、火情監(jiān)測、指揮調度及處置突發(fā)事件等關鍵環(huán)節(jié)，全力推動森林防火信息化進程。通過推進森林火險預警系統(tǒng)建設，建立一套森林火險預測預報和預警信息發(fā)布機制，為森林防火裝上了“風向標”。通過推進衛(wèi)星林火監(jiān)測系統(tǒng)建設，國家森防指相繼在北京、昆明、烏魯木齊和哈爾濱建了4個衛(wèi)星林火監(jiān)測地面站，運用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，足不出戶就可以掌握各地森林火災發(fā)生情況，為森林防火安裝了“千里眼”。通過推進森林防火專用通訊網(wǎng)和火場應急通信系統(tǒng)建設，構建多層面的火場應急通信體系，為森林防火安裝了“順風耳”。通過推進地理信息系統(tǒng)建設，增強撲火指揮決策的科學性，為森林防火配上了“智囊團”，林火信息處理初步實現(xiàn)現(xiàn)代化。

1.5快速反應和應急處置水平明顯提升

2013年，國務院新修訂《森林防火應急預案》，各地也按照國家預案要求修訂完善地方預案，不斷強化應急管理，快速反應和應急處置能力不斷提升。近年來，我國的森林航空消防事業(yè)迅猛發(fā)展，隊伍不斷壯大，基礎不斷夯實，能力不斷提高。尤其是隨著M-26、K-32等大型直升機的廣泛應用，我國的空中直接滅火能力得到極大提升。目前，我國已形成以北方、南方兩個航空護林總站為核心，以各航空護林站為骨干，較為完備的森林航空消防體系。森林航空消防覆蓋區(qū)域達到19個?。▍^(qū)、市），航站數(shù)量達到26個，每年租用飛機100多架，逐步成為森林防火滅火的主要手段。同時，以水滅火技術日益成熟，具有攔截火頭高效、撲滅明火迅速等特點，是撲救森林火災的撒手锏，是提升森林防火應急能力的關鍵之舉。與傳統(tǒng)的撲火手段相比，采用以水滅火，撲火人員可減少50%，滅火時間可縮短80%，滅火費用可降低60%，危險性大幅減低，且不易出現(xiàn)死灰復燃，極大地降低了損失。

2　森林防火形勢嚴峻，任重道遠

近年來，雖然我國森林火災總體呈下降趨勢，但是防控風險卻絲毫沒有減少。

1）極端氣候事件加劇。森林火災是受氣候條件影響最為顯著的災害之一。近年來，地球氣候正在經(jīng)歷一次以全球變暖為主要特征的顯著變化，預計未來50～100年，將繼續(xù)向變暖的方向發(fā)展。受干旱、高溫、大風等極端天氣的共同作用，近幾年加拿大、希臘、美國、澳大利亞、俄羅斯等國相繼爆發(fā)了歷史罕見的森林大火，標志著全球已進入森林火災的高發(fā)期。據(jù)專家預測，今后10年全球氣溫仍將繼續(xù)攀升，發(fā)生極端天氣的可能性和頻率大幅增加，給森林防火工作帶來極大壓力。

2）森林防火難度加大。我國是一個人口大國和農(nóng)業(yè)大國，村林相間、林農(nóng)交錯，絕大多數(shù)森林火災由人為用火引發(fā)。隨著林區(qū)經(jīng)濟和森林旅游的快速發(fā)展，每年進山生產(chǎn)作業(yè)、旅游度假的人員超過4億人次，野外生產(chǎn)生活用火、慶典民俗用火相互交織，清明、春節(jié)等節(jié)假日的防火難度更為突出。近年來我國森林資源快速增長，林間枯枝落葉不斷積累，可燃物載量嚴重超標，為森林火災留下更多隱患。此外，目前農(nóng)村大量青壯年勞力外出務工，農(nóng)村出現(xiàn)“空殼”化，發(fā)生火災后難以就近組織撲救，撲火安全隱患也相應增多。

3）森林火災威脅危害加重。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設的推進，森林火災的敏感性更強、危害性更大、波及性更廣。一旦發(fā)生大的森林火災，不僅將給森林資源和人民生命財產(chǎn)造成巨大損失，而且有可能給國家政治、經(jīng)濟、軍事安全、生態(tài)安全帶來嚴重威脅，甚至釀成國家災難。2016年5月，加拿大艾伯塔省麥克默里堡發(fā)生森林大火，導致近10萬居民被迫撤離，數(shù)千棟民宅被毀。同時，近幾年我國也相繼發(fā)生多起威脅重要設施和村鎮(zhèn)安全的火災。

我國森林防火工作在面臨嚴峻形勢的同時，與“打早、打小、打了”的基本要求相比，還存在著森林火災撲救手段依然落后，防火能力亟待提高等問題。

1）投入少。近年來，中央和地方各級人民政府高度重視森林防火工作，不斷加大森林防火投入，但缺口仍然較大，撲救森林大火的預備金不足，平均每畝林地投入仍不足1元，而美國、澳大利亞等林業(yè)發(fā)到國家每畝林地投入森林防火資金達到20～30元。

2）裝備差。森林航空消防飛機總量不足，機型單一落后，缺少載量大、續(xù)航能力強、適應高海拔地區(qū)作業(yè)的大中型飛機，航空直接滅火能力尚不能滿足撲救重大、特別重大森林火災的需要；缺乏全道路運兵車、隔離帶開設機等大型裝備，總體控制森林大火能力不足。

3）基礎弱。重點林區(qū)森林消防專業(yè)隊伍數(shù)量不足，分布不均，隊伍配備率僅為67.1%；防火道路和阻隔帶等防火基礎設施不完善，質量不高，林區(qū)路網(wǎng)密度僅為1.8m/hm2，不足世界林業(yè)發(fā)達國家的1/10；瞭望塔數(shù)量不足，林火視頻監(jiān)控系統(tǒng)應用水平不高，火情瞭望覆蓋率僅為68.1%；現(xiàn)有防火通信存在較大盲區(qū)，衛(wèi)星通信、機動通信保障能力不強，覆蓋率僅為70%。

4）機制不完善。政府和森警部隊之間應急組織聯(lián)動能力不強，發(fā)生火災后相互之間聯(lián)動不順暢。森林防火規(guī)范化和標準化水平較低，現(xiàn)代科技手段應用不夠。一些地方責任落實、人員編制、工作措施不到位，森林防火組織領導、管理機構和應急處置預案不健全，存在重撲救、輕預防的現(xiàn)象等。

3　實施六大工程，健全五項機制，提升五化水平，讓中國特色的防火道路越走越寬廣

黨中央國務院歷來高度重視防火工作。中共中央政治局委員、國務院副總理汪洋強調：森林防火工作永遠在路上，體現(xiàn)了防火任務的長期性和艱巨性。當前和今后一個時期，要深刻認識森林保護、森林防火對林業(yè)建設、生態(tài)文明建設中特殊而重大的意義，深刻認識森林防火工作所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，克服麻痹松懈思想，增強危機感，針對當前防火工作存在的主要問題，編制實施《全國森林防火規(guī)劃（2016-2025年）》，強化對全國森林防火工作的頂層設計和宏觀指導。

3.1加強“六大工程”建設

3.1.1加強林火預警監(jiān)測系統(tǒng)建設工程

目前，全國有森林火險要素監(jiān)測站3245個，可燃物因子采集站746個，人工瞭望塔9312座，視頻監(jiān)控系統(tǒng)3998套，綜合瞭望監(jiān)測覆蓋率68.1%。目前還存在著預警模型需進一步完善，衛(wèi)星林火監(jiān)測作用還未充分發(fā)揮，林火視頻監(jiān)控應用程度參差不齊，瞭望塔生活配套設施較差等問題。下一步，擬統(tǒng)一開發(fā)森林火險預警模型，構建分級預警監(jiān)測體系，新建森林火險綜合監(jiān)測站1500個，完善火險預警模型；建設自主接收衛(wèi)星地面站8套，高分衛(wèi)星接收和主分發(fā)處理系統(tǒng)各1套，分中心數(shù)據(jù)上傳系統(tǒng)3套，省級數(shù)據(jù)接收和處理系統(tǒng)34套，衛(wèi)星林火監(jiān)測系統(tǒng)將得到進一步完善。新建視頻監(jiān)控系統(tǒng)5425套、瞭望塔850座，改造瞭望塔1482座，使火情綜合瞭望監(jiān)測覆蓋率由目前的68.1%提高到95%。

3.1.2加強森林防火通信與信息指揮系統(tǒng)建設工程

全國森林防火的信息化水平總體偏低，缺乏主干網(wǎng)，平臺建設滯后，軟件建設不統(tǒng)一，缺少森林防火基礎數(shù)據(jù)；重點林區(qū)森林防火通信覆蓋率不足70%，火場視頻圖像信息傳輸不暢通。下一步，擬重點加強以數(shù)字超短波通信為主，兼容模擬超短波通信的火場通信網(wǎng)絡建設，應用VSAT和北斗衛(wèi)星建設撲火指揮衛(wèi)星通信網(wǎng)絡，加強以綜合通信車為主要內容的機動通信系統(tǒng)建設，使重點區(qū)域語音通信平均覆蓋率由目前的70%提高到95%。

3.1.3加強森林消防專業(yè)隊伍能力建設工程

全國現(xiàn)有森林消防專業(yè)隊3264支11.3萬人，營房60.8萬m2，人均僅5.4m2；各種車輛1.26萬臺，整體上看，森林消防隊伍人員數(shù)量不足，且分布不平衡，設施、裝備落后，專業(yè)化、機械化水平不高。下一步，擬新建512支專業(yè)隊，實現(xiàn)重點縣區(qū)及單位專業(yè)隊伍配備率從目前的66%提高到100%。根據(jù)區(qū)域特點，重點建設3034支風力滅火隊伍、1090支以水滅火隊伍和150支配備全道路運兵車、輪式森林消防車、阻隔帶開帶機等大型裝備的隊伍。在重點林區(qū)建設六處適宜專業(yè)撲火隊隊員培訓的國家森林防火野外實訓基地。

3.1.4加強森林航空消防系統(tǒng)建設工程

目前，全國現(xiàn)有20個全功能航站、11個依托航站，年租用飛機80架，在19個省區(qū)開展了航護工作，森林航空消防覆蓋率為32.4%。目前仍存在飛機數(shù)量不足，M-26、K-32、M-171等大中型滅火飛機偏少，航站分布不盡合理，保障能力較差等突出問題。隨著綜合國力的增強，我國森林火災撲救應走“高、精、專”可持續(xù)發(fā)展之路，提高我國的空中滅火能力。美國森林面積為3.03億hm2，每年用于森林防滅火的飛機500多架；韓國森林面積僅有630萬hm2，卻擁有專業(yè)滅火飛機40多架。我國森林面積2.08億hm2，目前租用各類飛機僅有80余架，數(shù)量嚴重不足，近期應爭取財政資金支持，至少引進10架大型滅火飛機，以解決急需。下一步，擬新增航空護林飛機100架，改造升級現(xiàn)有航站17個，新建全功能航站24個，依托航站5個，將航空消防覆蓋率由32.4%提高到90%。建立和完善火場偵查以及飛行調度保障管理系統(tǒng)，切實加強航空消防訓練基地和站隊一體化建設。

3.1.5加強林火阻隔系統(tǒng)建設工程

目前，全國有生物阻隔帶36.4萬km，工程阻隔帶33.7萬km，北方省區(qū)以工程阻隔帶為主，包括機耕帶和防火線；南方省區(qū)以生物阻隔帶為主，包括林內阻隔帶和林緣阻隔帶，主要集中在廣東、福建、江西3省區(qū)，阻隔網(wǎng)密度僅為3.7m/hm2。下一步，擬按照每年增加0.1m/hm2的建設進度，共新建林火阻隔系統(tǒng)31萬km，其中工程阻隔帶14.3 萬km，生物阻隔帶16.7萬km，使林火阻隔網(wǎng)密度由3.7m/hm2提高到4.7m/hm2。

3.1.6加強森林防火應急道路建設工程

全國現(xiàn)有林區(qū)等級道路21萬km，簡易路26.3 萬km，集材廢棄路7.1萬km，國有林區(qū)路網(wǎng)密度僅為1.8m/hm2，并且斷頭路、廢棄路較多，通行能力差，影響火災撲救。下一步，擬新建和升級改造應急道路32.7萬km，使國有林區(qū)路網(wǎng)密度由1.8m/hm2提高到3.1m/hm2。

3.2建立健全“五大機制”，提升“五化水平”

3.2.1建立健全防火責任機制，提升森林防火社會化水平

強化組織機構建設，配備與當?shù)厣址阑鹑蝿蘸桶l(fā)展相適應的專職技術人員。全面落實行政首長、成員單位、林業(yè)主管部門和森林經(jīng)營者的各項責任，推行“黨政同責、終身追究”，做到任務明晰、責任到人。進一步加強森林防火統(tǒng)籌協(xié)調與指揮能力，充分發(fā)揮森防指成員單位的職能作用，群策群力，共同做好森林防火工作。健全宣傳教育機制，突出抓好媒體宣傳、主題宣傳和公益宣傳，重點宣傳防撲火科學知識和森林火災典型案例，不斷提高全社會森林防火的意識和能力。經(jīng)常性開展火災隱患排查，依靠群眾，依靠基層，下力氣筑牢用火管制、入山檢查、林內巡護和聯(lián)防聯(lián)?！八臈l防線”，嚴格管控關鍵部位、敏感時段、高危人員“三個重點”。

3.2.2建立健全依法治火工作機制，提升森林防火法制化水平

適時修訂《森林法》《森林防火條例》，建立健全地方配套法規(guī)和部門規(guī)章。深入總結推廣在基層實踐中行之有效的鄉(xiāng)規(guī)民約，完善野外火源管理規(guī)定、森林火災損失評估標準，構建符合現(xiàn)代森林防火特點的法規(guī)制度體系。健全森林防火法律法規(guī)宣傳教育機制，將森林防火法規(guī)納入國家普法規(guī)劃，提高全民森林防火法制意識。加強森林防火執(zhí)法監(jiān)督，推行執(zhí)法公開，建立責任追究機制，實行常態(tài)化監(jiān)督機制。加強執(zhí)法隊伍建設，大力開展森林防火執(zhí)法培訓，提高執(zhí)法隊伍素質和執(zhí)法能力。

3.2.3建立健全科學管理機制，提升森林防火科學化水平

引入先進的管理理念，采用當代科技的最新成果，實現(xiàn)傳統(tǒng)防撲火手段向新的防撲火科學手段的轉變，實現(xiàn)與時俱進。通過清理和降低可燃物、落實森林防火與工程建設“四同步”、實施計劃燒除等手段，逐步降低森林的火險等級。加大科研投入，強化科研隊伍建設，積極推進森林防火研究中心和重點實驗室的建立，加強雷擊火、火生態(tài)等森林防火基礎理論研究，加強預警監(jiān)測、計劃燒除、紅外探火、防撲火戰(zhàn)略戰(zhàn)術等應用技術研究。充分運用現(xiàn)代通信、地理信息、互聯(lián)網(wǎng)等技術提升防火信息化水平。加快森林防火標準的制修訂力度，推行森林防火認證制度，提升森林防火工作的規(guī)范化水平。

3.2.4建立健全應急處置機制，提升撲火救災專業(yè)化水平

加強專業(yè)森林消防隊伍建設，探索利用政府購買服務方式鼓勵、支持社會力量組建森林消防隊伍。及時修訂和完善各級撲火預案，經(jīng)常開展實戰(zhàn)演練，一旦發(fā)生火情應迅速啟動。充分發(fā)揮地方森林消防隊伍、武警森林部隊和森林航空消防隊伍的作用，防火期內靠前布防、重兵投入。結合戰(zhàn)例評析，根據(jù)季節(jié)、地形、林分、天氣條件的不同，分級編制撲火方案，提高撲火時效性和安全性。進一步規(guī)范撲火指揮工作，建立軍地一體化指揮機制，統(tǒng)一部署各參戰(zhàn)力量，避免各自為戰(zhàn)。

3.2.5建立健全基礎保障機制，提升森林防火現(xiàn)代化水平

分級建立以財政投入為主的森林防火經(jīng)費保障機制，推進森林火災保險政策，積極拓寬森林防火資金渠道。建立穩(wěn)定的專業(yè)森林消防隊伍，提升森林防火裝備數(shù)量和質量，加強裝備使用的培訓和演練。積極配備大型直升機、大型化學滅火飛機、裝甲森林消防車、全道路運兵車等現(xiàn)代化高效滅火裝備，提高森林防火機械化水平，減輕防撲火人員勞動強度，減少火災對撲火人員的威脅。

通過進一步加強“六大工程”建設，建立健全“五大機制”，提升“五化水平”，力爭到2025年構建起科學高效的森林火災防控體系，火災24小時撲滅率達到95%以上，年均受害率穩(wěn)定控制在0.9‰以內，為發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設生態(tài)文明、維護社會穩(wěn)定提供有力保障。

森林防火，是森林資源保護的第一要務。就森林防火部門自身建設而言，也有一些亟待解決的問題，如防火專業(yè)人才的培養(yǎng)和培訓機制還不完善，人員業(yè)務素質仍需提高；森林防火應急崗待遇偏低，無特崗津貼；與世界各國在森林防火業(yè)務交流上有待進一步深化等。下一步，國家森防指辦公室將會同各地森林防火部門，深入開展調查研究，全力完善工作機制，夯實基礎，提升能力，全力以赴做好森林防火這篇大文章，為全面建成小康社會、建設生態(tài)文明和美麗中國做出新的更大貢獻！

（責任編輯：韓煥金）

2016-08-15