（河南省濮陽市華龍區(qū)民政局，河南 濮陽 457000）

2003年8月1日,國務(wù)院廢除舊的收容遣送制度，頒布實(shí)施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》[1]。新的救助管理制度施行四年多來，城市生活無著的流浪乞討人員得到了人性化關(guān)愛和救助，取得了有目共睹的成績，得到了各級(jí)黨委政府及社會(huì)的認(rèn)同和贊譽(yù)。但是，從全國的情況來看，城市流浪乞討現(xiàn)象卻仍然無法根除甚或行乞人數(shù)還有增長。究其原因就是，城市流浪乞討人員中大多為職業(yè)乞討者，而以人為本、自愿求助的新的救助管理制度面對(duì)職業(yè)乞討出現(xiàn)了目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、職業(yè)乞討現(xiàn)象的成因、特征及危害

職業(yè)乞討是指以個(gè)人乞討所得為本人的全部生活和消費(fèi)來源的乞討方式，也就是通常所說的以乞討為業(yè)。它們主要分為三類，一是物質(zhì)貧困型職業(yè)乞討，主要是那些為生活困境所迫，不得不行乞維持生存的群體。二是精神貧困型職業(yè)乞討，主要是指完全可以通過正常生活方式自立，但好逸惡勞，以乞討作為斂財(cái)之道的群體。三是被操縱利用型職業(yè)乞討，主要是指殘疾人、老年人、兒童等被幕后黑手通過威逼利誘等方式操縱利用，成為賺錢工具的群體。隨著形勢(shì)的發(fā)展，職業(yè)乞討的行為和方式呈現(xiàn)出一系列明顯的特征。

1.以討要現(xiàn)金為主要目的。職業(yè)行乞者將此作為生財(cái)之道，故在行乞過程中大多只要現(xiàn)金，不屑于實(shí)物甚至拒絕實(shí)物幫助，以達(dá)到斂財(cái)目的。

2.欺詐性行乞、違法行乞現(xiàn)象不斷增多。乞丐打的上班、夜晚換裝出入高級(jí)酒店、購置高檔商品已經(jīng)不是什么新鮮事情?！俺抢锟纳先觐^，回去蓋個(gè)小洋樓”，通過欺詐行乞發(fā)財(cái)致富早已成為職業(yè)乞丐的共識(shí)，安徽宮小村甚至成了一個(gè)生產(chǎn)乞丐的地下工廠。

3.作為乞丐職業(yè)化的發(fā)展結(jié)果和重要特征，乞討的組織化程度不斷提高。乞丐幫會(huì)組織的抬頭，使得乞丐內(nèi)部的分工和協(xié)作更趨精細(xì)，同時(shí)成為黑惡勢(shì)力滋生的土壤，乞丐職業(yè)化朝著非法的方向發(fā)展。

4.由于職業(yè)乞丐的增多，導(dǎo)致內(nèi)部激烈競爭，一個(gè)直接的后果就是乞討方式的多樣化、專業(yè)化甚至智能化。如職業(yè)乞討中有的跪拜哀求，有的在路面寫字涂畫，有的展露殘疾或恐怖病體，有的以“悲慘經(jīng)歷”示眾，有的以江湖騙術(shù)欺詐，有的以無理手段糾纏強(qiáng)討惡要，時(shí)下更出現(xiàn)了以便捷的網(wǎng)上銀行為支付手段的網(wǎng)絡(luò)乞討。

以上這些都表明，乞討的職業(yè)化已達(dá)到了相當(dāng)?shù)某潭?。大量職業(yè)乞丐的涌現(xiàn)，嚴(yán)重破壞了社會(huì)治安，影響了城市環(huán)境。同時(shí)，以乞致富產(chǎn)生著極強(qiáng)的文化誘示，進(jìn)一步加深了弱者的精神貧困，欺騙了公眾的善心和感情，拷問著民間慈善資源的分配，腐蝕著社會(huì)的基本道德。

二、職業(yè)乞討現(xiàn)象中救助管理工作面臨的現(xiàn)狀

新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》將街頭流浪乞討人員根據(jù)流浪方式的不同分為“生活無著”的流浪乞討人員和“生活有著”的流浪乞討人員。前者是指完全符合《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》[2]規(guī)定“自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市低?；蛘咿r(nóng)村五保，正在城市流浪乞討”四個(gè)條件的救助管理對(duì)象。后者指的是一般生活有著、且以乞討為生活來源的職業(yè)乞丐。自新的救助管理制度施行以來，救助管理站及其主管部門做了大量富有成效的工作，使城市生活無著的流浪乞討人員得到了人性化關(guān)愛和救助，得到了社會(huì)普遍贊譽(yù)。但是，卻仍然要面對(duì)城市流浪乞討現(xiàn)象無法根除甚或行乞人數(shù)還有增長的尷尬。其根本原因在于，城市流浪乞討人員中大多為職業(yè)乞討者，而面對(duì)職業(yè)乞討救助管理制度束手無策。

1.從制度設(shè)計(jì)來看，新的救助管理制度本來就是主要面向非職業(yè)乞討對(duì)象的（救助對(duì)象四個(gè)條件的設(shè)立）。

2.從具體實(shí)施來看，面對(duì)職業(yè)乞討救助管理工作處境尷尬。一方面，救助管理遵循自愿求助原則，職業(yè)乞丐是絕不會(huì)到救助站自愿求助的，這樣會(huì)自斷生財(cái)之路。救助工作者也不能把他們強(qiáng)制帶離，這樣會(huì)違反有關(guān)政策規(guī)定。

三、治理職業(yè)乞討現(xiàn)象的幾點(diǎn)思路

1.消除農(nóng)村貧困，完善社會(huì)保障。積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、消除農(nóng)村貧困，逐步縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建更為公平公正的社會(huì)環(huán)境，乃是解決職業(yè)乞討問題的政策起點(diǎn)。同時(shí)，政府必須加快農(nóng)村社會(huì)救助的體系建設(shè)及其與城市社會(huì)救助體系的對(duì)接，保障貧困者的基本生存權(quán)利。從根本上解決貧困人口外出乞討問題。

2.完善立法，建立行之有效的救助管理框架。社會(huì)學(xué)家及民政部有關(guān)人士已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，對(duì)街頭流浪乞討現(xiàn)象特別是職業(yè)乞討現(xiàn)象的治理屬于社會(huì)管理、公共管理的范疇，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》已無法覆蓋，需要通過進(jìn)一步立法予以填補(bǔ)。主要從三個(gè)方面予以完善，首先是從刑法上將惡意職業(yè)乞討者或職業(yè)乞討造成的社會(huì)危害作為法律的主體和客體，納入打擊處理范疇，并在處罰幅度上要從嚴(yán)規(guī)定。其次要將職業(yè)乞討納入救助管理對(duì)象范圍，便于從根本上解決城市乞丐問題。再次是對(duì)于街頭有傷風(fēng)化、妨礙他人自由、擾亂公共秩序、損害公共利益等不構(gòu)成犯罪的流浪乞討行為，以及可能對(duì)自身生命安全造成明顯而即刻危險(xiǎn)的流浪乞討行為，如在嚴(yán)寒或酷暑等惡劣天氣下乞討、露宿的，則應(yīng)對(duì)自愿求助原則進(jìn)行修正，在通過立法允許設(shè)立“禁討區(qū)”并完善相關(guān)行政處罰措施的同時(shí)，還可考慮通過立法設(shè)立制止、勸離、強(qiáng)制帶離等行政強(qiáng)制措施來加以約束和管理，著力解決救助管理工作中“無法管”的問題。

3.正確引導(dǎo)民間慈善資源合理救助職業(yè)乞丐。自古以來，對(duì)乞丐救助的資源主要來自民間，政府沒有必要也不可能完全以社會(huì)契約來取代個(gè)人自愿救助乞丐的私人契約。政府的責(zé)任在于扶持和引導(dǎo)民間力量，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人捐款捐物，從而形成一套較完整的民間慈善救助機(jī)制。

4.加強(qiáng)對(duì)職業(yè)乞丐群體的管理和規(guī)范，構(gòu)建行乞信用機(jī)制。在可預(yù)見的歷史時(shí)期內(nèi)，乞丐作為一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象不可能完全消除，但政府有責(zé)任把乞丐問題帶來的負(fù)向效應(yīng)降到最低。職業(yè)乞丐是一個(gè)特殊的社會(huì)群體，政府在民間救助的同時(shí)必須加強(qiáng)管理和規(guī)范。同時(shí)，由于乞丐真?zhèn)坞y辨，乞丐群體面臨著嚴(yán)重的公眾信任危機(jī)，個(gè)人是無法解決信息不對(duì)稱造成的乞丐道德風(fēng)險(xiǎn)的，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)鑒別、管理和規(guī)范乞丐群體的公共責(zé)任。同時(shí)，加大城市低保和農(nóng)村五保工作力度，切實(shí)做到流浪乞討人員的“應(yīng)保盡?！保訌?qiáng)對(duì)流浪乞討人員的民政福利安置，避免二次乞討現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)潛在的可能外出流浪乞討人員，要給予必要的幫扶和社會(huì)救助，防止其轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)的流浪乞討人員，從源頭上控制流浪乞討人員的增加。

5.堅(jiān)決取締非法行乞活動(dòng)。非法行乞活動(dòng)主要有五種，即未成年人行乞、欺詐性行乞、有組織的團(tuán)伙行乞、脅迫或誘騙他人行乞、以行乞?yàn)檠谧o(hù)從事違法犯罪活動(dòng)。這些行為嚴(yán)重地惡化了乞丐群體的社會(huì)形象，助長了好逸惡勞、損毀誠信等不良之風(fēng)，甚至違反了我國的相關(guān)法律法規(guī)，不利于對(duì)真正有困難的乞丐進(jìn)行救助。同時(shí)，公安部門要依照《治安管理處罰法》[3]的規(guī)定，對(duì)“脅迫、誘騙或者利用他人行乞的”處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元罰款。對(duì)“反復(fù)糾纏、強(qiáng)行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的”，處五日以下拘留或者警告。對(duì)有組織的非法行乞和以乞討為名從事其他違法犯罪活動(dòng)的幕后黑手，以及犯罪性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重者，要依法嚴(yán)懲，防止畸形利益和黑惡勢(shì)力的形成和發(fā)展，維護(hù)社會(huì)秩序的安定和有序，促進(jìn)社會(huì)的和諧和文明。