李洪佳

摘 要：隨著公眾對公共服務的需求越來越多樣化和個性化以及不斷提高的行政成本，公共服務的合作供給在各國已經成為一種流行趨勢。對于任何一個合作行為，其發(fā)生和維系需要同時具備邏輯前提、基礎條件和運行條件。因此公共服務的合作供給要想取得更好的合作效果應創(chuàng)造有利于合作的這三個條件。組織間網絡理論為調整與優(yōu)化公共服務不同供給主體間的關系、創(chuàng)造合作的三個條件提供了新的分析視角。在組織間網絡理論視角下，公共服務合作供給的調整與優(yōu)化路徑是：自主的多元主體參與、政府的管理、信任的建立和良好的互動機制。

關鍵詞：組織間網絡；合作供給；公共服務；合作條件

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）02-0052-06

合作是人們理性選擇的結果，也是人類社會區(qū)別于動物群體的一個重要特征。在走向合作的過程中，有很多的因素會影響到合作關系的發(fā)生、合作關系的模式以及合作的程度。如何使個人超越自己的狹隘利益觀而通過合作使整體的利益最大化這一問題，在十七世紀末十八世紀初就有學者對其進行了研究，比如霍布斯和盧梭?；舨妓拐J為人類的合作需要一個強大的“利維坦”，而盧梭則認為人們在“公意”的指引下通過社會契約來達成合作。這兩位古典政治哲學家的思想在二十世紀被著名的經濟學家曼瑟爾·奧爾森（Mansur Olson）通過對“集體行動的邏輯”的詰問重新提了出來。奧爾森認為由于人們是理性的經濟人，他們把自身的利益最大化放在首位，因此集體行動幾乎是不可能的。因為自利的理性經濟人普遍存在著“搭便車”的心理，他們希望通過別人的共同行動來獲得收益，但卻不愿意為集體行動付出任何的努力。奧爾森集體行動的邏輯所面臨的問題顯然也是人類社會中經常存在的、眾人的“合作選擇”如何成為可能的問題。奧爾森對這個問題的回答與霍布斯和盧梭的如出一轍，認為“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”[1]合作是否必須通過霍布斯的“利維坦”或盧梭的“人民主權者”的專制統(tǒng)治或者是奧爾森的強制手段才能實現？自發(fā)生成和自然生長的合作是否有可能？這些問題追問到最后，都會牽涉到人類內部抑或具體到個人之間——合作的發(fā)生機制和維系機制。

隨著公眾對公共服務的需求越來越多樣化和個性化，以及不斷提高的行政成本，政府已經意識到公共服務的供給不能僅靠一己之力，而是要靠開展與其他各類非政府組織，包括私人部門和社會組織之間的合作。公共服務的合作供給在各國已經成為一種流行趨勢。比如英國在1998年開始實施的COMPACT計劃就是強調通過政府與其他組織的合作來提高政府提供公共服務的能力。在日本，最近幾年在公共服務供給領域有一個比較流行的詞語“協動”，也是主張通過參與機制讓其他組織積極參與到公共服務的供給中。中國也一直在探索公共服務合作供給的有效模式。合作供給可以提高公共服務供給的效率，并能解決公共服務供給的碎片化等問題。對于這一點，人們不會懷疑。但“盡管很多人具有合作性關系的認識，同時也贊成促成這種關系的發(fā)展，但是對于合作性關系的具體含義究竟是什么，人們卻莫衷一是。對于合作性關系的設計和管理等方面，人們無論是在理論上還是在概念框架上，都很少涉及。同時，對于它和一般性商務之間的區(qū)別，也不甚了了。結果合作性關系仍然可能僅僅是管理方面一種‘看起來很好的萬靈藥?！盵2]也就是說雖然合作供給在實踐中已經得到了應用，但對于“合作的發(fā)生機制和維系機制究竟是什么”這個問題，在學界仍然沒有得到解決。因此公共服務的合作供給要想最大限度地獲得合作收益，應重新建構一個關于政府與其他主體合作的分析框架，來回答“不同供給主體合作的條件是什么”、“有哪些可供選擇的合作模式”等問題。

一、合作的條件分析

合作并不必然會發(fā)生。很多時候不同主體間可能表現出一種對抗或敵對的關系。那么哪些因素會阻礙不同主體間的合作？哪些因素會有利于不同主體間的合作？納吉姆在研究政府與非營利組織間的合作關系時指出政府與非營利組織間是否存在共同目標對于他們之間合作關系的建立至關重要（參見圖1）。只有當兩個主體間有著共同的目標而且所偏好的實現目標的方法具有相似性時，這兩個組織間才能建立合作關系[3]。當然，如果雙方之間僅有目標的相似性，但卻不存在資源的互補性時，合作也并不必然會發(fā)生。只有當一個組織擁有一定的、其他組織所不具備的、但卻對其有利的資源或能力時，組織間才會建立合作關系。我們把共同目標和資源相互依賴稱為合作關系建立的邏輯前提。合作關系建立之后，還需要合作主體間的地位平等和相互信任來維系相互之間的合作。羅爾斯曾說過，所有的社會合作都是由公眾所承認的規(guī)則和程序來指導的，而不是絕對的中央權威?！肮娝姓J的”意味著合作是建立在不同主體地位平等的基礎上的，而不能由一種凌駕于其之上的力量來支配。沒有平等就沒有合作。布林克霍夫在分析政府與非營利組織的關系時提出了影響二者合作關系的兩個維度：自主性和資源相互依賴。他認為合作的過程是不同主體間資源相互依賴的過程，但資源的相互依賴并不意味著任何一方要附屬于另一方。合作的維系還需要非營利組織能夠保持自己的自主性，而不是作為政府的附屬品存在。地位不平等的雙方之間是不可能存在合作關系的，至多只是一種協作關系（參見圖2）。信任是合作的前提，是所有合作關系中的必要條件。如果雙方之間缺少信任，那么就不可能建立起真正意義上的合作關系。因此合作的維系還需要在合作主體間建立起信任關系。我們把合作主體間的地位平等和相互信任稱為影響組織間合作關系維系的基礎條件。無論是邏輯前提還是基礎條件都是從宏觀的層面來分析合作。不同主體間的合作能否取得成功還需要將他們之間的合作置于一個微觀的動態(tài)過程來理解。畢竟合作需要不同主體間的互動。不同的主體在合作的過程中能否相互協商、是否可以在相互尊重的基礎上調適各自的目標、以及是否能夠合理地分配合作所產生的收益和風險，這些都關系到合作關系是否能夠取得最終的成功。我們把這些因素稱為合作的運行條件。

對于任何一個特定的合作行為而言，需要同時具備這三個條件。這三個條件共同決定了不同供給主體間的合作能否發(fā)生及合作的效果。邏輯條件是合作的前提，它決定了不同主體間能否開展合作；基礎條件關系到不同主體間所建立的合作關系能否維系。除此之外，合作還需要不同的主體處于良好的互動狀態(tài)[4]。因此，公共服務的合作供給應創(chuàng)造有利于合作的這三個條件。組織間網絡理論為調整與優(yōu)化公共服務不同供給主體間的關系，創(chuàng)造合作的三個條件提供了新的分析視角，它對促進公共服務多主體合作供給具有重要的理論意義和現實意義。

二、組織間網絡——公共服務合作供給的路徑選擇

組織間網絡是近幾年來在企業(yè)管理學和社會學中逐漸興起的一種全新的管理理念與方式。威廉姆森（Oliver Williamson）在其《市場與層級制》一書中以交易費用為標準從層級制與市場之間區(qū)分出了中間性組織。在他看來，中間性組織是指由于交易的特點具有混合性而產生的一種協調此類交易的制度安排[5]。雖然威廉姆森的研究還未跳出等級制的直接協調與市場的自動協調的二分法，但他已經開始關注了中間組織的存在。后來，拉爾森（Richard Larson）在威廉姆森研究的基礎上提出用市場、組織間協調和科層的三級結構來代替市場與科層的兩級結構。借鑒亞當·斯密（Adam Smith）的把市場比作“看不見的手”和錢德勒的把科層比作“看得見的手”，拉爾森（Richard Larson）把組織間的協調比作“握手”。這種存在于市場與企業(yè)之間的中間力量就是網絡[6]。理查德森（G.B.Richardson）從互補性的視角來論證網絡組織的存在。在他看來，每個企業(yè)的職能只是整個生產和服務過程中的一個小的部分。因此各個企業(yè)的活動之間不是相互孤立的，而是互為補充的。相互補充的活動需要協調從而把每個企業(yè)的能力體現在生產和服務的整個過程中，其結果就是形成了企業(yè)間復雜的組織安排 [7]。普費弗（J.Pfeffe）和薩蘭西克（Gerald R. Salancik）綜合了早期的組織間協調的研究，認為企業(yè)的分工創(chuàng)造了企業(yè)相互依賴的網絡，這些相互依賴的企業(yè)之間經過相互結合，能產生一種整合效應。同時，這種相互依賴的網絡能夠協調企業(yè)組織間的關系 [8]。

通過以上學者的研究可以發(fā)現，組織間網絡作為一種新的組織間相互協調的理論，為組織間的資源配置提供了一種不同于傳統(tǒng)的科層治理機制和市場治理機制的新的方式——網絡治理機制。網絡治理機制在復雜的及不確定的環(huán)境中，通過非正式的社會關系而不是組織中的層級結構或組織間的正式合同關系，來協調不同主體間的交易 [9]。它整合了交易成本理論和社會網絡理論，將嵌入于社會網絡中的社會資本看作是影響主體間交易成本的重要因素。因此，所謂的組織間網絡是指，一些相關的組織之間由于長期的相互聯系和相互作用而形成的一種相對比較穩(wěn)定的合作結構形態(tài)，這樣組織群就可以通過集體決策、聯合行動來生產產品或服務，以便更迅速地適應不斷變化的技術和市場環(huán)境，并提高自身的競爭力[10]。

組織間網絡理論對組織間關系有其獨特的見解。帕森斯（Talcott Parsons）等社會學家認為社會行為受到人的社會地位的影響，人們根據不同的屬性可以劃分為不同的類別，比如階層、性別、是否占有某種資源等。人的行為受到其所屬的類別影響。一個人被歸屬為某一類別的成員，就自然地接受此類屬性文化的規(guī)范與社會化?！把夑P系在原始社會中占有重要的地位。任何一個社會結構幾乎都是由有血緣關系的人組成的。人們以血緣關系為標準劃分為不同的類別”，“原始社會的生產力發(fā)展較為低下，社會分化的程度不高，人們的自我意識還沒有得到很好的發(fā)展，人們更多的是以血緣關系、階級關系和族群關系來指導自己的行為。”[11]然而組織間網絡理論卻認為社會中的主體并不是原子化的個體，他們之間的關系結構會影響到他們的行為。社會關系網絡能給行動者帶來行動便利，因此它是一種社會資本形式。這種社會資本會對主體的行為產生影響。在此我們借用郭毅等的“社會資本嵌入性”的概念。社會資本與人力資本都是行動主體為了取得行動的成功而進行的各種投資。只不過二者的投資對象不同。前者是對行動主體間的關系進行投資，而后者是對知識技能的投資[11]。與個人社會資本一樣，組織間的社會資本產生于組織間持續(xù)的關系網絡，是反映組織間關系特征的那些資源。組織在長期的人際交往、相互接觸中產生了人際信任、有效規(guī)范等社會資本形式。雖然信任和規(guī)范等社會資本的產生并不是行動者相互交往的本意，但即使是這樣，我們仍可以作出如下的判斷：組織間社會資本是嵌入于網絡組織結構當中的。烏茲把組織間的長期關系稱為“社會嵌入關系”，雙方在長期互動的過程中，在純粹的商業(yè)關系中，融入了信任、承諾等社會內容，使純粹的商業(yè)關系變得嵌入在社會關系中，從而形成社會嵌入關系。很顯然，社會嵌入關系是相對于傳統(tǒng)的交易型關系來說的，社會嵌入性應該是長期合作關系區(qū)別于傳統(tǒng)交易型關系的根本特征。

組織間網絡理論與公共服務的多主體合作供給具有一定的邏輯契合性。

1.組織間網絡理論為不同供給主體間的關系研究提供了新的方法

組織間網絡有兩個核心要素：網絡成員和成員間的關系。不同的網絡成員通過嵌入于網絡中的社會關系來開展交易，即網絡成員的經濟行為及結果受到成員間的雙邊關系和整個網絡關系結構的影響。因此，組織間網絡理論將關系看作是影響網絡成員間交易成本的重要因素。其實，許多的學者已經注意到了關系而不是正式的合同或者嚴格的命令服從關系更能降低交易成本。比如，格蘭諾維特的“鑲嵌”理論就認為行動者既不是像獨立原子一樣運行在社會脈絡之外，也不會奴隸般地依附于他/她所屬的社會類別賦予他/她的角色。他們具有目的性的行動企圖實際上是嵌在真實的、正在運作的社會關系系統(tǒng)之中的[12]。隨著社會的發(fā)展和人們生活水平的提高，公眾對公共服務的需求越來越具有多樣化和個性化。單一的政府壟斷供給已經難以滿足公眾對公共服務的需求。公共服務的供給開始傾向于由一系列的組織，包括政府、私人部門和社會組織來提供。多主體的參與需要對他們的行為進行有效的整合和協調。組織間網絡理論的社會關系分析方法為政府與其他組織之間良好關系的發(fā)展提供了有力的論證。

2.組織間網絡理論為不同供給主體間關系的發(fā)展提供了新的行為模式

組織間網絡理論認為多元主體間的多種聯系形成了一個網絡。任何一個主體都不可能擁有完成任務所需的全部資源，因此具有資源依賴的主體為了實現目標彼此之間會發(fā)生多種聯系和交流，比如信息、資源、資金、服務和社會支持等。在相互聯系的過程中，無論是作為持續(xù)項目穩(wěn)定平臺的基礎，還是作為緊急情況下的黏合劑，網絡都要求自由流動的信息。當然有效的協調也是網絡運行所必須的。除了與伙伴溝通和協調之外，組織間網絡這個“三條腿凳子”的第三條腿就是建立關系。公共服務供給中的多元主體各自具有不同的優(yōu)勢，服務供給的效率取決于他們之間能否優(yōu)勢互補，相互配合。組織間網絡理論對避免不同的供給主體各自為戰(zhàn)或者開展惡性競爭，建立合作意愿具有重要的指導作用。

3.組織間網絡理論為不同供給主體間關系邏輯提供了新的解釋圖譜

組織間網絡理論認為網絡的有效性取決于是否存在一個網絡的管理者。盡管單個網絡成員組織的有效管理對網絡整體的績效也具有重要的影響，但整體網絡的管理需要平衡網絡成員組織與網絡整體的需求。只有超越單個組織的整體網絡管理才能緩解單個組織與整體網絡間的矛盾，從而提高網絡的有效性。當整個網絡的有效性得到提高，單個的網絡成員才能獲得最大的收益。因此，作為一個網絡成員雖然有著自身的利益，但只有當認識到不同成員間存在著共同利益并且都認真地對待共同利益的時候，他們才能獲得自身利益的最大化。從而，組織間網絡理論主張由一個網絡管理者負責網絡的建構和運行。公共服務的合作供給需要政府、私人部門和其他社會組織的共同參與。但公私伙伴關系和對外承包并不是政府推卸責任的借口。政府需要對其進行有效的監(jiān)管。然而，如果政府堅持要求供應商僵化遵守合同的每一個細節(jié)，就又會導致政府對其他組織的干預。組織間網絡理論的網絡管理對分析政府與其他供給主體間的關系提供了新的邏輯。

三、組織間網絡理論視角下的公共服務合作供給的調整與優(yōu)化

（一）自主的多元主體參與

按照組織間網絡理論，不同的網絡成員在相互交往的過程中通過整合各自的知識、技能和信息來實現優(yōu)勢互補、相互配合，但同時又保持自主性。自主不僅意味著自由，還意味著自我負責。他們不受任何由上級委任的行動者的控制，即使是政府。因此，公共服務的合作供給需要政府作為網絡供給的一方主體與其他的供給主體處于平等的地位。在合作供給公共服務的過程中，政府不能以命令的方式將自己的意志強加給其他供給主體。不同的供給主體從網絡整體的視角來看待問題，通過相互協商來確定整體的供給目標并解決沖突，從而既實現了供給主體的目標又實現了網絡的目標。多元主體的參與能夠確保具有共同目標的不同主體共同參與到公共服務的供給中，而且能夠整合他們所擁有的不同優(yōu)勢資源來提高公共服務供給的效率。因此，創(chuàng)造了合作的邏輯條件。在參與的過程中，各主體地位平等，任何一方都不會受制于另一方，從而，創(chuàng)造了合作的基礎條件。雖然，供給主體數量的增加有利于實現對于各供給主體行為的立體調整機制，但是，也產生了優(yōu)先秩序不明確、效率低下等問題。在一個多主體參與的公共服務供給過程中，將具備不同資源、知識、信息、價值和規(guī)則的多個主客體進行有效連接，減少對抗性或非合作性的博弈，降低整體的交易成本，需要由一個作為中間者和協調者的主導組織對網絡進行管理。即公共服務合作供給優(yōu)化的第二個方面——政府的管理。

（二）政府的管理

政府的管理有兩層含義，一是有一個整體性政府，二是整體性政府發(fā)揮著管理者的角色。公共服務合作供給的核心問題是圍繞一個特定的問題如何形成一致行動。為了獲得滿意的結果，不同的供給主體之間需要相互合作。但這并不是一件容易的事情。雖然不同的供給主體之間存在著持久的依賴關系，但在合作的過程中關于成本和收益如何分配會存在著沖突。因此公共服務的合作供給受到相互依賴關系和目標利益多樣化之間的張力的困擾。組織間網絡理論認為網絡成員間的協調和合作不會自動發(fā)生，整體網絡的有效性需要有一個網絡管理者來啟動并推動不同的網絡成員間相互作用，為有效的協調和合作創(chuàng)造一個好的網絡環(huán)境。網絡管理者不是公共服務網絡化供給模式的指揮者或領導者，只是扮演著協調者和推動者的角色。無論是公共部門還是私人部門都有可能成為網絡管理者。這取決于他們所擁有的資源及在網絡中的位置。因此公共服務合作供給中不同供給主體間張力的解決需要一定的管理戰(zhàn)略，即通過一個管理者來推動不同供給主體之間的有效合作。公共服務合作供給中雖然沒有任何一方供給主體處于支配地位，但這并不意味著資源在不同的供給主體間平等分配。政府作為供給中的一個行動者，雖然注重與其他部門的合作，但因其掌握獨一無二的資源，比如客觀的預算和大量的專業(yè)人員、對權力的壟斷等，在公共服務合作供給中處于特殊地位，因此可以勝任管理者這一重任。政府的管理并不是把政府放在一個高于其他供給主體的位置，它與其他供給主體的地位平等。只不過因為政府掌握著獨特的資源，所以賦予它在提供公共服務的過程中協調不同供給主體目標的權力和為不同供給主體間的合作提供制度規(guī)范的權力。政府管理包括制度的和戰(zhàn)略的兩個方面。制度上，政府應為不同主體間的合作和協調提供各種機制。戰(zhàn)略上，政府的主要作用在于為不同的供給主體制定共同的目標。政府管理的前提是有一個以公眾需要為目的、關注民主價值和公共利益的整體性政府。 “當一個刻板而又封閉的政府官僚機構與一個私人公司簽訂一份服務合同的時候，公民仍然是通過一條狹長孤立的渠道接受服務?！盵13]政府的網絡管理者的角色不僅否定了政府的“控制者”的角色，賦予了其他主體與政府同等的地位，從而創(chuàng)造了有利于合作的環(huán)境條件，而且網絡管理者能夠有效地推動不同主體間的合作和協調，從而為不同主體間的合作創(chuàng)造了運行條件。

（三）信任的建立

組織間網絡理論認為激勵人們?yōu)榧w貢獻是相關的組織通過長期的相互聯系而形成的一種非正式制度安排。這種非正式制度安排通過網絡成員間的相互信任和社會關系來協調彼此之間的關系。信任是合作的基礎。信任有利于協調不同主體間的行為并使他們產生合作的預期。目前，我國的公共服務合作供給中，政府對其他組織的認同感和不同組織間的相互信任度還比較低。一方面政府需要其他組織的幫助來解決各種各樣的社會問題；另一方面，政府又擔心其他組織的參與不利于政府的社會管理。雖然現階段政府已經認識到了其他組織在社會管理和公共服務供給中的作用，但政府對其他組織仍采取的是“有選擇的信任”這一態(tài)度。所以公共服務的合作供給需要政府以開放的態(tài)度對待其他組織，并且在相互交往的過程中通過權力共享、責任共擔及權責匹配等增加相互之間的信任。只有以信任為基礎的社會資本在不同的供給主體間得以形成，公共服務的合作供給才能取得最大的效果。正如前文所說的，信任是合作的基礎。不同主體間信任的建立為他們之間的合作提供了基礎條件。

（四）互動機制的完善

組織間網絡理論認為，任何一項決策都是由網絡成員通過集體互動形成的。組織間網絡有效運轉的基礎是網絡成員間有一套有效的互動機制，通過這套機制可以調適不同網絡成員的行為以實現共同目標。因此公共服務的合作供給首先應建立有效的協調機制，確保在相關的決策中社會組織和私營部門不再只是依附于政府，而是以與政府的“合作-合伙”的平等關系真正地參與到決策中。合作供給還要求建立不同供給主體間暢通的信息流通機制。多主體的供給與政府單主體供給不同，它需要不同的主體之間保持信息通暢，從而使得相互之間能夠有效的配合，否則，就會導致服務供給不順暢，也可能導致目標和期望的混淆。不同的供給主體可以搭借數字化時代的東風，建立不同供給主體間的信息技術平臺。信息技術平臺不僅能夠確保為公眾提供以公眾需求為中心的無縫隙的整體服務，而且通過自由流動的信息，可以使不同的供給主體間發(fā)現新的合作領域和新的合作契機。公共服務的合作供給還應建立有效的責任分擔機制。合理的責任分擔機制能夠依據不同主體所擁有的資源優(yōu)勢合理分配任務，更重要的是，責任分擔機制還能夠保障不同供給主體的利益，從而使他們能夠全身心的投入合作過程中，私人部門和社會組織不用再擔心政府將風險轉嫁到他們身上。不管是協調機制、信息流動機制還是責任分擔機制，都能使不同的主體在合作供給公共服務的過程中處于良好的互動狀態(tài)，從而創(chuàng)造出有利于合作的運行條件。

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Abstract： Because the public's demand for public services is becoming more and more diverse and personalized and administrative costs increase continuously， cooperation supply of public service has become a popular trend. For any cooperative behavior， the occurrence and maintenance need to have the logical premise， the basic condition and the operating condition. Therefore， in order to achieve better cooperation effect， we should create these three conditions for cooperation supply of public services. Interorganizational network theory provides a new analysis perspective for the adjustment and optimization of the relationship between the different actors of public services provision and the three conditions. In view of interorganizational network theory， the actors of public service cooperation supply should be independent； government should manage the cooperation process； trust and interaction mechanism should be created.

Keywords： interorganizational network theory； cooperation supply； public service； conditions for cooperation

責任編輯：蕭雅楠