□吳曉燕 張 蕓

行政倫理建設與治理能力提升：價值、約束與發(fā)展
——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員為分析對象

□吳曉燕 張 蕓

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員是我國基層治理的主體力量，其倫理導向直接影響基層社會的穩(wěn)定，關乎基層民眾對黨和國家的信任，亦與基層治理能力的提升息息相關。但由于我國正處于社會轉型期，基層公務員的行政倫理失范現(xiàn)象較為嚴重，進而構成了對我國基層治理能力提升的約束力量。因而有必要厘清公務員行政倫理在基層治理能力現(xiàn)代化中的價值，通過德性培育，構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理的“內(nèi)省”機制；同時加強制度建設，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理建設的“外約”力量，內(nèi)外合力共同促進我國基層治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員；行政倫理；治理能力

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會“全面推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略構想的提出，確立了國家在發(fā)展物質(zhì)層面現(xiàn)代化基礎上，積極探索推進上層建筑和精神文化層面現(xiàn)代化的新方向。有學者把國家治理現(xiàn)代化看作是比農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術“四個現(xiàn)代化”更高層次的“第五個現(xiàn)代化”，“是由物質(zhì)和技術層面的現(xiàn)代化向制度文明和政治文明現(xiàn)代化的飛躍?！盵1]治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)，必然要求治理能力的現(xiàn)代化；而治理能力的提升，能夠推動治理體系現(xiàn)代化的進一步完善，二者相輔相成，不可分割。學術界從治理目標的實現(xiàn)、治理能力內(nèi)容、治理結構等角度，對國家治理能力做了進一步深入和細化研究。胡鞍鋼從治理目標實現(xiàn)的角度指出，“國家治理能力是國家制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，包括：國家機構的履職能力，人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，以及國家制度的建構和自我更新的能力?！盵2]丁志剛從國家治理能力的內(nèi)容角度，提出“治理能力現(xiàn)代化包括治理主體的意志力、執(zhí)行力、凝聚力、發(fā)展力、創(chuàng)新力

等現(xiàn)代化?！盵3]徐湘林從國家治理結構層面分析認為“國家治理能力包括在繼承和改造中重建大眾認同的、開放的核心價值體系，通過行政體制改革、服務型政府建設和問責制的建立，重建公眾的信任等。”[4]學者們對治理能力現(xiàn)代化的研究，落腳于治理主體的現(xiàn)代化，即人的現(xiàn)代化，在他們看來，“現(xiàn)代化不是一個抽象的概念，而是一個動態(tài)的有機整體，其動力在人，其目的是人，人是關鍵?！盵5]基層治理能力提升與國家治理能力現(xiàn)代化一脈相承，沿循國家治理能力現(xiàn)代化的邏輯，基層治理能力提升的關鍵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員。而我國正處于社會轉型期，道德失約引致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理失范，誘發(fā)腐敗，威脅著基層治理能力的提升。因此，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的行政倫理狀況，對于基層治理能力發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。

二、公務員行政倫理對構建基層

治理能力現(xiàn)代化的價值

民主與法治是國家治理現(xiàn)代化的核心與關鍵，必須遵循民主與法治的邏輯建構國家現(xiàn)代化的治理體系。政治學家George Kateb說過，“任何一種對道德關心的無視……都與現(xiàn)代民主的前提不符?，F(xiàn)代民主是一種比任何其他制度都充分滲透著日常道德的政治，現(xiàn)代民主政治的目的絕對不是超越道德，也不是為它自己創(chuàng)造一個非道德的理由?！盵6]可見，要實現(xiàn)真正意義的民主，推進國家治理的現(xiàn)代化進程，道德力量不容忽視。國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的關鍵在于人的現(xiàn)代化。因此，國家治理能力現(xiàn)代化歸根結底是人的現(xiàn)代化，核心是治理主體的現(xiàn)代化，要求治理主體思想意識和行為方式的現(xiàn)代化轉變。公務員，作為一種特殊的職業(yè)和職業(yè)活動，因其“具有政治性、公共權力性和社會性等特征，尤其需要行政倫理來約束和激勵。”[7]公務員行政倫理從主體性角度分析，意指“國家公務員的行政道德意識、行政道德活動以及行政道德規(guī)范現(xiàn)象的總和”。[8]從某種程度上而言，公務員行政倫理即是其職業(yè)道德，而職業(yè)道德的培育和產(chǎn)生，自然會規(guī)約從職人員的思想和行為，以其道德力量來調(diào)整各種社會關系。由此，公務員行政倫理對構建基層治理現(xiàn)代化的價值主要體現(xiàn)在以下四個方面：

(一)公務員行政倫理重視公共精神，有利于培養(yǎng)基層公務員的公共關懷意識

有學者指出，“公共精神是在現(xiàn)代社會公共生活中，公民個體與群體具有的超越個人與社群狹隘眼界和直接功利目的，以全體公民和社會整體的生存和發(fā)展為依歸的價值取向，以及關懷公共事務、事業(yè)和利益的思想境界和行為態(tài)度?！盵9]公共精神推崇責任、民主、平等、公正等價值目標的實現(xiàn)。公務員行政倫理中內(nèi)含的公共精神有益于培養(yǎng)行政主體的履職的公共性，以維護公共利益作為自己的價值追求與歸宿。公務員作為國家機構的具體履職人員，其履職的公共性能夠保障公共權力行使的公平性和正當性，確保職責的行使符合人民和國家的利益。在一定程度上推動國家機構的履職能力提高，有助于實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的目標。

(二)公務員行政倫理強調(diào)公共責任，有利于提高基層公務員的行政效能

公共責任與行政倫理是相互聯(lián)系的，從某種意義上說，“公共責任是行政倫理的具體化。”[10]公權力的行使必然要求治理主體樹立公共責任意識?！柏熑我庾R是行政主體如何看待行政的責、權、利，是行政倫理認識的核心?！盵11]公務員不同的責任認識，自然會產(chǎn)生不同的工作精神和態(tài)度，公共權力的行使效能不同，產(chǎn)生公眾對政府不同的信任度。公共權力行使效能的高低與國家治理能力現(xiàn)代化程度密切相關。公正、廉潔、高效、負責的公務員形象是民眾的共同期待，有助于提高民眾對政府的信任。而國家治理能力現(xiàn)代化明確提出，要求構建效能政府，重建公眾信任。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員公共責任的自覺熔鑄有益于重建民眾對基層政府的信任，提升基層治理能力。

(三)公務員行政倫理規(guī)約價值目標，有利于基層公務員確立人生理想

公務員主體的倫理準則意識能幫助其樹立正確的原則立場和根本態(tài)度，體現(xiàn)為嚴格律己的精神。幫助行政主體樹立正確的價值觀，培養(yǎng)其選擇正確的價值目標和價值理想，進而引導和調(diào)節(jié)行政主體的言行，追求社會價值與自我價值的統(tǒng)一，發(fā)揮積極的導向作用。因而，公務員行政倫理能夠自覺規(guī)約個體言行，堅定個體的意志力，恪守倫理道德底線，有益于防止公權力濫用。治理主體意志力的現(xiàn)代化強調(diào)治理主體堅定“執(zhí)政為民”的政治信念，恪守“遵紀守法”的行政原則，追求“立黨為公”的政治理想。治理主體意志力的現(xiàn)代化推動樹立正確的價值觀，形成正確的價值目標和追求，助力國家治理能力的現(xiàn)代化。

(四)公務員行政倫理堅持平等公正，有利于基層公務員獲得公眾認可

公務員行政倫理強調(diào)公共責任，其核心就是平等公正，與公共精神內(nèi)涵一脈相承。行政主體在履職過程中堅持平等公正，既有外在法制力量的規(guī)約，亦有內(nèi)在行政倫理的約束。在這一過程中，行政主體“廉潔奉公”的形象不樹自立，既能獲得百姓的認可和尊重，又能提高政府公信力。徐湘林提出現(xiàn)代化國家治理能力的構建要積極的“重建政府信任”，[12]平等公正產(chǎn)生的效用正好與這一價值目標相契合。

(五)公務員行政倫理塑造道德信仰，有利于基層公務員塑造理想人格

“道德的實質(zhì)，其實就是從未來的、超越的維度設定、約束人的行為?！盵13]同樣，信仰作為一種價值觀念形態(tài)，最富于價值本性，是滿足著人的超越現(xiàn)實指向未來的理想性需要。以行政倫理道德為基礎的信仰，推動行政主體結合當前的行政現(xiàn)狀進行反思，用“應然”的目標要求指引個體的行政行為。在國家治理現(xiàn)代化背景下，將“治理能力現(xiàn)代化”的內(nèi)涵融于公務員的信仰，能夠推動個體思想意識方向和目標的轉變，以培養(yǎng)主體符合現(xiàn)代化要求的理想人格。同時有益于治理主體現(xiàn)代化的實現(xiàn)，而國家治理能力現(xiàn)代化目標實現(xiàn)的關鍵就是治理主體的現(xiàn)代化。因此，通過行政倫理進一步塑造和完善公務員道德信仰，對國家治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)有重要的積極意義。

三、當代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理

狀況及其對基層治理能力提升的約束

由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員很大一部分是“頂替”上崗，缺乏正規(guī)的考核與培訓，其道德素養(yǎng)與公務員行政倫理規(guī)范存在一定的差距。加之我國公務員行政倫理建設相對滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理建設更加薄弱，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員存在嚴重的行政倫理失范，進而對我國的基層治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展構成約束性力量。

(一)“唯權力是從”的價值偏好扭曲鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政目標

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員群體中“唯權力是從”風氣盛行，對上級惟命是從，畢恭畢敬；對下級蠻橫無理，態(tài)度冷漠，嚴重偏離全心全意為人民服務的理念。同時，大搞“政績工程”，無視基層群眾需求，忽略基層實際，以謀求獲得更高的職位，擁有更多的權力，一味的“追名逐利”。“權力至上”的價值偏好，誘發(fā)基層政府公務員“唯虛不唯實”、“唯近不唯遠”的政績觀，催生各種“政績工程”、“形象工程”，我國農(nóng)村許多地方出現(xiàn)的不顧當?shù)刈匀粭l件的“水產(chǎn)養(yǎng)殖”，“果木種植”項目即是這一現(xiàn)象的重要體現(xiàn)，不僅未能產(chǎn)生真正的經(jīng)濟效益，而且還給當?shù)剞r(nóng)民帶來財產(chǎn)的損失。同時，新一屆基層政府，有新一屆政績目標，使得基層政府投放農(nóng)村的各類項目缺乏連續(xù)性，“一屆一批新項目，批批項目無結果”的現(xiàn)象層出不窮，屢禁不止。

(二)“責任淡漠”的思想意識破壞鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的行政規(guī)范

權責一致的公共行政理念要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員，必須切實履行與其職位和權力相一致的公共責任，以確保公共權力行使的公共性與合法性。然而現(xiàn)實生活中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員表現(xiàn)為“在其位，不謀其責”?！叭娜鉃槿嗣穹铡钡膬r值理念在基層公務員心中日益淡薄，基層公務員普遍把自己的職責狹隘的理解為“對上級負責”而罔顧基層群眾真實的利益訴求。導致基層群眾對基層政府的信任度日益降低，容易激化群眾與基層政府的矛盾，增加不穩(wěn)定因素，誘發(fā)基層治理的困局。有媒體報道，記者下午三點半到某鎮(zhèn)政府采訪，發(fā)現(xiàn)三層辦公樓幾乎成空樓，[14]這正是我國基層公務員不履職的真實寫照。當前基層公務員坐、等、看的工作態(tài)度，對基層群眾疾苦和需求熟視無睹的冷漠心態(tài)，公然踐踏公務員行政規(guī)范，已然嚴重背離了治理能力現(xiàn)代化追求“建構公共信任”的價值理想。

(三)“公權私化”的利益追求降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的行政效能

公務員群體公共精神的普遍缺乏必然導致“公權私化”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員普遍“天高皇帝遠”的心態(tài)，使基層政府公權私化現(xiàn)象更甚。“公權私化”嚴重破壞社會公正，損害公眾信任，降低國家機構制度政策的執(zhí)行效能，制約國家治理能力的現(xiàn)代化。見諸報端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府截留惠農(nóng)補助款、醫(yī)療保障金、危房改造款等公共專項資金的現(xiàn)象屢見不鮮，卻屢禁不止，值得深思?！肮珯嗨交睆哪撤N程度而言就是“腐敗”，當公權淪為私權，圍繞“權力”的尋租行為自然發(fā)生。譬如滿足困難群體基本生存發(fā)展需要的最低生活保障制度，常常被基層執(zhí)行者異化為自己的“謀利”工具。有學者在山東的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府主體往往將“低?！辈倏貫椤叭饲楸！?、“關系保”、“交易?！?，以中飽私囊，致使國家政策嚴重背離制定初衷，損害政府的公共權威。[15]“小腐敗”失去“大民心”，由“公權私化”誘發(fā)的腐敗于治理能力現(xiàn)代化而言無疑是一場災難。

四、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理建設，

提升基層治理能力現(xiàn)代化水平的路徑

制度與德性是公共行政倫理考察的兩個重要維度：德性倫理強調(diào)行政個體的道德自律，從人性善的角度出發(fā)，重視行政個體在處理行政事務過程中的自我調(diào)節(jié)、自我約束及自我規(guī)范；制度倫理則揭示出人天生的逐利傾向，因而“需要一種協(xié)調(diào)性的規(guī)范來保證人們之間利益的獲得?！盵16]我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的行政倫理建設，在強調(diào)“內(nèi)省”道德教育的同時，也必須結合相應的制度規(guī)范以“外約”。一方面注重基層公務員的自我道德完善，培育其道德自省和公共意識，另一方面加強制度建設，以制度的強制力規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行為，保障權力的公共性。通過德性培育和制度安排的合力規(guī)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的行政倫理導向，以確保其行政行為的公正性和有效性。

(一)德性培育：建構鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理的“內(nèi)省”機制

麥金泰爾提出，“道德生活的每一種形式、道德生活的主要內(nèi)容以及道德哲學世界觀功能發(fā)揮等，都離不開符合時代要求的道德教育。道德教育不僅反映著每一種道德生活的形式特征，而且是培養(yǎng)和維持這種形式的必要條件?！盵17]黨中央提出“三嚴三實”，推進黨的思想作風建設。明確要求治理主體“嚴以修身”，“提升道德境界，追求高尚情操，自覺抵制歪風邪氣”。在推進基層公務員行政倫理建設的過程中，須以“三嚴三實”為導向，幫助基層公務員樹立正確的人生觀、價值觀、權力觀，以培育良好的道德規(guī)范和道德人格，引導其積極的道德自省。

首先，培育公民文化，熔鑄公共精神和公共責任。國家治理現(xiàn)代化的文化意蘊強調(diào)共和主義公民文化的培育，共和主義公民文化強調(diào)公民的公共責任和公共精神。國家公務員兼具公民與治理者的雙重身份，理應自覺的融入這樣的文化土壤，將公共責任和公共精神熔鑄到個體的倫理架構之中。共和主義公民文化一直被奉為國家建設的圭臬，共和主義“要求公民必須是一個充滿公共精神的人，即成為一個好公民，在面臨抉擇時，會將公共利益置于個人利益之上?！盵18]強調(diào)集體利益至上，培育公民對集體的責任感與歸屬感，將公共精神融于公民的個人信仰。共和主義弘揚的美德、責任、公正、平等的價值理念與當代中國的社會主義主義核心價值觀及在其指引下的國家治理理念相吻合。由此，在共和主義公民文化土壤中培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的公共責任與公共精神，內(nèi)化為其履行公共職能的價值導向，建立并不斷完善符合時代要求的“行政人格”，以增強主體執(zhí)行力，助力國家治理能力的現(xiàn)代化。

其次，樹立道德信仰，匯入社會主義核心價值觀。公權力的公共性，決定其必然受社會道德規(guī)范的監(jiān)督和約束。行政主體的行政行為，不僅是其個人的道德品格的反應，更與其所處的社會關系息息相關。行政主體的道德會直接影響社會風氣，成為社會道德的風向標。社會主義核心價值觀的“民主、和諧、平等、公正、敬業(yè)、誠信”等價值觀念與國家治理現(xiàn)代化價值目標相契合，對于塑造公民正確的價值導向有積極意義。國家治理能力現(xiàn)代化也強調(diào)“在繼承和改造中重建大眾認同的、開放的核心價值體系”。作為國家行政主體的公務員更應自覺將社會主義價值觀內(nèi)化為個體崇高的道德信仰，以道德的力量規(guī)約個體行為，促使個體的言行向理想的目標邁進，增強主體意志力，成為公共權力的合格代理人。

第三，重視道德遺產(chǎn)，汲取傳統(tǒng)文化中的德育精華。傳統(tǒng)文化博大精深，源遠流長，蘊含著偉大的民族精神?！吧械隆薄ⅰ爸氐馈笔侵袊鴤鹘y(tǒng)文化的精髓：傳統(tǒng)儒家文化提倡“孝、悌、忠、信、禮、義、廉、恥”的“八德”塑造，追求“格物、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下”，深刻影響主體的價值取向與行為方式；道家文化推崇“知變、因變、應變”的辯證思維，有助于培養(yǎng)主體的應變力和創(chuàng)新力。因而要充分重視并發(fā)揮傳統(tǒng)文化的德育價值，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員更應自覺汲取傳統(tǒng)文化中的德育精華，重塑主體的奮斗精神、進取精神、創(chuàng)造精神，加強自身道德完善，塑造健全人格。充分發(fā)揮道德“軟實力”的積極效用，糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員扭曲的思想意識，矯正其錯誤的行政行為。

(二)制度安排：增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理建設的“外約”力量

在加強基層公務員道德培育，構建“內(nèi)省”機制的同時，還應該建立健全一套制度規(guī)范，輔以增強公務員行政倫理的外在約束?！爸贫仁且环N集體理性，依賴制度產(chǎn)生的‘善’才具有普遍性和確定性，……個人的道德理性是有限的，必須加強行政道德規(guī)范的制度化建設，這樣才能有助于行政道德規(guī)范的最終形成，進而也才能克服泛道德主義和道德虛無主義，規(guī)避道德風險”。[19]個體的自利傾向很難使其在個體利益與集體利益的矛盾中做出符合社會規(guī)范的選擇，個體的道德自覺亦難以形成真正的約束，因而以制度加以強制規(guī)范顯得尤為必要。鄧小平曾指出，好的制度可以使壞人無法任意橫行，而壞的制度則使好人無法充分做好事。因此，我們應當注重公務員行政倫理的制度規(guī)范建設，提高外在約束力，更好的規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的行政行為。

第一，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理法制規(guī)范。通過行政法制規(guī)范外在規(guī)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的行政行為，加強對權力運行的制約和監(jiān)督。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在這樣的規(guī)約過程中形成一定的法治思維，自覺懂法、守法、用法，并把法制規(guī)定內(nèi)化為自身的規(guī)則意識，規(guī)范個體的行政行為。法制規(guī)范的強制性決定了法制的權威性，因而有必要把現(xiàn)有的公務員行政倫理規(guī)范以法律的形式確認，提高其約束力。亦可以通過專門的道德法規(guī)，明確公務員的道德底線，劃定道德禁區(qū)。

第二，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理監(jiān)督體系。在加強法制監(jiān)督的前提下，吸引群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督力量的參與，構建多元的行政倫理監(jiān)督系統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的言行關乎基層群眾利益，基層群眾有對基層公務員進行監(jiān)督的積極性，因而要突出人民群眾在行政倫理監(jiān)督中的作用，以鼓勵的方式激發(fā)基層群眾參與監(jiān)督的積極性。輿論監(jiān)督具有廣泛而深刻的影響力，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理的監(jiān)督，一方面增強公共權力運行的公開性和透明性，推動“讓權力在陽光下運行”，同時也能對群眾監(jiān)督和法制監(jiān)督進行有效的補充。

第三，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理評價機制。打破唯“政績”而論的評價傳統(tǒng)，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理素養(yǎng)的評價。構建以“公共精神”為核心的公共責任承擔和公共權力行使的評價基準。并將道德評價結果納入公務員績效考核，以獎懲分明的實踐培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員系統(tǒng)正確的倫理氛圍和價值導向，由此進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的行政行為。

第四，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員行政倫理的政治規(guī)矩。習近平總書記明確提出要“嚴明政治紀律和政治規(guī)矩”，“把守紀律、講規(guī)矩擺在更加重要的位置”，而“政治規(guī)矩”的基礎就是治理主體的行政倫理規(guī)則。以黨的紀律建設的高度權威性，構筑基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的思想防線和道德底線，培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的紀律自覺性，抵制“怕紀律，不作為”的怠責思想。同時，必須提高違背政治規(guī)矩的懲治力度，明正黨規(guī)法紀的震懾力和權威性。

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2016-01-18

四川省教育廳項目“理論預設與現(xiàn)實表達：川東農(nóng)民‘公民身份’狀況實證研究” (項目編號：15SB0196)。

西華師范大學政治學研究所，四川 南充，637002

吳曉燕(1969- )，女，四川大竹人，西華師范大學政治學研究所教授，華中師范大學博士生導師，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟與政府治理研究。

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A

1008-8091(2016)04-0106-05