廖東民 肖同建

探索解決農村特困人口“雙失”問題研究

廖東民 肖同建

農村全面脫貧攻堅中最后的堡壘

中央明確提出“十三五”期間脫貧攻堅的目標，到2020年要穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。隨著扶貧攻堅任務的不斷推進，脫貧攻堅已進入深水區(qū)，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，主要集中在農村特困人口群體，特別是部分喪失或完全喪失勞動能力和失去生活自理能力的貧困人口（以下簡稱“雙失”人口）。

農村貧困人口主要由一般貧困戶、五保戶、低保戶及老弱病殘、鰥寡孤獨等群體構成。而“雙失”人口是農村貧困人口中最弱勢的群體，絕大多數(shù)是因病因殘、無勞動能力、無生活自理能力、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務人或者其法定義務人無履行義務能力等因素致貧，面臨著日常生活無人照顧、不能自理、自身發(fā)展能力脆弱等問題，根本無法實現(xiàn)自身脫貧，只能依靠政府部門和社會力量的幫扶來擺脫貧困或解決基本生活問題。

當前，全國上下都在為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)掀起一股大干快上的熱潮，全面實施“五個一批”“六個精準”的精準扶貧和精準脫貧方略，中央和省級部門定點幫扶貧困縣，市縣級部門派出第一書記、工作組（隊）駐村，單位包村，個人包戶，要實現(xiàn)龐大的農村貧困人口的全面精準脫貧。而“雙失”人口是實現(xiàn)貧困人口精準脫貧最難的一道坎，他們不僅需要一袋米、一壺油等物品來解決一時之急的生活問題，更需要日常起居有人照顧,需要具備相配套的生活和養(yǎng)老服務體系及其相應的物質保障,需要盤活家庭生產資料從中獲得收入，以此來解決今后的生活和養(yǎng)老問題。要實現(xiàn)“雙失”人口的穩(wěn)定脫貧，避免剛脫貧又返貧現(xiàn)象的發(fā)生，如何暢通“雙失”人口脫貧“最后一公里”問題，是攻克農村全面脫貧的最后堡壘。

探索實施“兩集中”

針對目前農村“雙失”人口面臨的問題，可以探索實行“兩集中”，即集中供養(yǎng)和生產資料集中經營，這是實現(xiàn)廣大農村“雙失”貧困人口脫貧和穩(wěn)定生活保障的一種有效途徑。

一是實行集中供養(yǎng)的必要性?！半p失”人口就業(yè)門路窄，身體狀況普遍較差，居住狀況簡陋，文化知識和勞動技能水平較低，因殘因病返貧惡性循環(huán)現(xiàn)象較為突出，又加上失去生活自理能力的特殊性，決定了他們在生活上需要更多的人力、物力和財力來應對日常起居，加之自身經濟條件又差，根本無法承擔家庭正常的生活開支，與健全普通的農民家庭生活水平的差距正在拉大，進一步加劇了農村貧富差距。

二是實行集中生產資料經營的必要性。由于農村“雙失”人口喪失了生產勞動能力，其家庭的耕地、良田、自留山、菜園、茶園或魚塘等生產資料都撂荒或荒廢，處于無人耕種或管理的荒蕪閑置狀態(tài)，他們不但沒有從這些生產資料中獲得保障基本生活的經濟收入，而且也導致農村土地等生產資料的浪費。

關于農村特困人口的救助，國家及相關部門也先后出臺了一些指導性的文件。例如，《國務院關于進一步健全特困人口救助供養(yǎng)制度的意見》（國發(fā)[2016]14號）、《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）、《農村五保供養(yǎng)工作條例》（國務院令第456號），對特困人員在吃穿住行葬等方面給出了一些針對性的意見。其中，國發(fā)[2016]14號文件明確規(guī)定，完全或者部分喪失生活自理能力的特困人員，優(yōu)先為其提供集中供養(yǎng)服務。國家層面相關政策的出臺，為地方政府針對農村特困人口，尤其是“雙失”人口實施精準幫扶、精準脫貧和集中供養(yǎng)提供了可靠的政策依據(jù)，明確了改革和創(chuàng)新方向。

如何實施集中供養(yǎng)

一是建立集中供養(yǎng)中心。針對失去生活自理能力的貧困人口的生活現(xiàn)狀，可以探索以行政村為單位，建立集中供養(yǎng)中心、農村敬老院，或依托現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級敬老院和集中供養(yǎng)點進行集中供養(yǎng)，并配套必要的公共服務設施，如食堂、醫(yī)院（醫(yī)療點）、文化娛樂或康樂中心，可以達到醫(yī)養(yǎng)結合的效果。在投資保障方面，可以利用和整合扶貧搬遷、危房改造、敬老院建設、社會捐建及財政獎補等項目進行投資建設。在運轉資金保障方面，可以設置兜底保障資金，推進農村低保線和扶貧線“兩線合一”，將低保標準提高到不低于國家扶貧線標準；可以將“雙失”人口家庭中的自有資源（例如耕地、宅基地等）集中進行經營投入使用，鼓勵進行適應性勞動（例如種菜、養(yǎng)豬等），獲得一定的生活經濟收益；也可以開展以本村為主的社會捐助獻愛心和志愿者主動服務活動等形式，確保集中供養(yǎng)的運行資金保障。

二是建立集中管理機制。對集中供養(yǎng)的人員實行集中管理制度：嚴格把握準入關，需經過本人申請、村級初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復審、縣級民政部門審核和審批；充分尊重個人生活習慣和入住意愿，實行入住進退自主制度；鼓勵貧困人口參加適量的勞動，實行有限勞動計酬制度，可以適當增加個人收入；對個人的私有財物，實行個人所有集中管理制度；對長期從事管理和服務人員實行適當?shù)男匠曛贫?；積極倡導社會慈善機構或組織參與，實行志愿者定期定向服務制度；鼓勵和引導企業(yè)參與后勤保障工作，實行餐飲、醫(yī)療有償服務制度。

實行生產資料集中經營

針對“雙失”人口家庭生產資料閑置和荒廢的問題，實行集中管理和經營。一是成立專業(yè)合作社，充分發(fā)揮基層黨組織和村民自治作用，對“雙失”人口的耕地、良田等生產資料進行調整、置換，使其相對集中，便于管理和經營。二是委托給村民組或村委會管理和使用。三是通過政策扶持培育、鼓勵或支持種糧大戶、專業(yè)合作社等新型經營主體對“雙失”人口家庭的生產資料進行流轉經營，建立按土地入股分紅的收益分配制度。四是對“雙失”貧困戶的宅基地或住房，也可以實行分散管理，或者以出租等方式有償使用。對生產資料實施集中經營，既可以充分利用閑置的生產資料發(fā)揮最大經濟效益，讓“雙失”家庭從中獲取部分經濟收益，解決部分生活經濟來源，又避免生產資料的浪費。

存在的困難、問題及解決對策

在現(xiàn)行條件下，對“雙失”人口實施“兩集中”措施實現(xiàn)其穩(wěn)定脫貧，也面臨著一些困難與問題。一是缺少國家層面的頂層設計。集中供養(yǎng)的住房、食堂等公共基礎設施建設需要若干個項目支持和支撐，但每個項目的使用受到各個部門不同程度限制。因此，需從國家層面加強頂層設計和謀劃，在政策方面給予一定的支持和傾斜，鼓勵創(chuàng)新嘗試，突破現(xiàn)有體制機制障礙，將相關項目資金整體切塊到各縣區(qū)，由縣區(qū)統(tǒng)籌安排項目，避免條塊分割和資金零散。二是缺少強有力的組織保證。由于有些貧困村的基層黨組織領導能力弱和號召力不強，導致在實施集中供養(yǎng)措施推進過程中，出現(xiàn)了基礎設施建設進展緩慢、耕地等生產資料的調整集中難度大、培育和發(fā)展支柱產業(yè)效果不理想等問題。三是缺少運行管理經驗。由于前期涉及若干職能部門參與、項目資金的整合、土地流轉經營與管理、市場運作，以及后期進行集中供養(yǎng)管理運行模式等方面，缺少值得借鑒的成功經驗進行操作。

針對實施“兩集中”措施解決農村“雙失”人口的生活生產問題，在實際操作過程中會遇到的一些困難和阻力，可以從以下幾個方面加以應對：

一是強化組織保障。地方政府可以成立專門的領導機構或工作領導小組直接負責此項工作的開展；選擇村級班子領導能力強，干事創(chuàng)業(yè)積極性高的行政村實施。

二是創(chuàng)新體制機制整合資源。信陽市可借助國家農村改革試驗區(qū)的試驗內容和《大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》相關政策為平臺，先行先試、大膽創(chuàng)新，整合相關資源，讓財力、物力、人力集中，形成合力。

三是加大財政資金支持力度。實施“兩集中”措施的基礎設施建設，“雙失”人口的吃、穿、住、醫(yī)療及日常運行管理等各個方面都需要大量的資金，需各級財政以直接投入或獎補資金的形式加大資金投入力度。

四是開展試點引路。解決“雙失”人口問題，涉及的內容點多面廣，沒有可直接供借鑒和參考的模式，可以選擇群眾工作基礎好、戰(zhàn)斗力強的行政村作為試點村，先開展試點積累經驗，為今后工作的開展發(fā)揮借鑒和引路的作用。

五是加強輿論引導。加大前期的輿論宣傳力度，讓“雙失”人口對自家的耕地、良田等生產資料的流轉放心，讓基層黨組織下得了決心，讓社會各界獻愛心；后期加強輿論引導，積極宣傳愛心人士、企業(yè)或社會組織捐款捐物的善舉，弘揚社會正能量；積極宣傳集中供養(yǎng)試點的成功經驗，起到引導示范作用。

（作者單位：信陽市委農辦、市試驗辦）