■陳菊英　陳黎英　朱　麗

關(guān)于規(guī)范村社分賬管理的實(shí)踐與思考

■陳菊英陳黎英朱麗

松江區(qū)于2013年底完成了鎮(zhèn)、村二級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成立了二級(jí)新型集體經(jīng)濟(jì)組織。2014年對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后仍保留村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的107個(gè)村（居），全面推行村社分賬管理，完成96個(gè)村級(jí)單位（86個(gè)村、10個(gè)居委會(huì)）村社分賬。至2015年4月，在九亭11個(gè)居委會(huì)完成村社分賬后，全區(qū)86個(gè)村、21個(gè)居委會(huì)全部施行兩本賬核算。

一、主要舉措

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，積極落實(shí)

啟動(dòng)村社分賬工作以來(lái)，得到了區(qū)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)高度重視以及基層工作人員的積極配合和支持。從村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)，到村社分賬的落實(shí)推進(jìn)，區(qū)、鎮(zhèn)明確各自分工和職責(zé)，建立了掛鉤聯(lián)絡(luò)制度。區(qū)農(nóng)委一把手親自掛帥，區(qū)經(jīng)管站不定期下基層開(kāi)展指導(dǎo)和督查，鎮(zhèn)經(jīng)管所指定專人負(fù)責(zé)實(shí)施指導(dǎo)，形成了領(lǐng)導(dǎo)重視、部門(mén)配合、上下齊動(dòng)、齊抓共管的工作氛圍，使松江區(qū)在全市率先實(shí)現(xiàn)了村社分賬管理全覆蓋。

2.民主決策，體現(xiàn)民意

在實(shí)施村社分賬管理過(guò)程中，葉榭鎮(zhèn)嚴(yán)格把好“五關(guān)審核”（報(bào)賬員關(guān)、村社負(fù)責(zé)人關(guān)、村務(wù)監(jiān)督小組關(guān)、聯(lián)村會(huì)計(jì)關(guān)、鎮(zhèn)結(jié)算中心關(guān)）。對(duì)于村委會(huì)向村合作社借款等重大事項(xiàng)實(shí)行民主決策，“三重一大”社員代表會(huì)議均有會(huì)議簽到、會(huì)議記錄，能夠明確借款事由、借款期限等等，作為重大事項(xiàng)均由村合作社代表舉手表決同意。手續(xù)較為完備詳實(shí)，能夠真實(shí)記錄發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)并體現(xiàn)民意。

3.嚴(yán)格控制資金使用審批

新浜鎮(zhèn)和石湖蕩鎮(zhèn)為規(guī)范資金使用管理，各自設(shè)置了審批的前置關(guān)口，從源頭上控制了貨幣資金的使用和審批，做到了資金使用的規(guī)范化、透明化。新浜鎮(zhèn)的“貨幣資金支付申請(qǐng)書(shū)”，細(xì)化到資金用途、收款單位、票據(jù)號(hào)碼、資金總額、審批人和領(lǐng)用人等，并通過(guò)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審核后方可支付。石湖蕩鎮(zhèn)的“資金使用報(bào)銷(xiāo)審批流程表”，明確用途、經(jīng)辦人及證明人、單位分管領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)、審核人意見(jiàn)、審批人意見(jiàn)、原始憑證張數(shù)及金額，并有附件。

二、實(shí)施村社分賬管理產(chǎn)生的問(wèn)題

村社分賬有效克服村集體經(jīng)濟(jì)組織功能虛化、弱化等村社合一的突出問(wèn)題，給村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)積極影響。但改革在先、政策滯后，伴隨村社分賬的業(yè)務(wù)及管理問(wèn)題，亟待去完善和解決。

1.分賬后新型集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理制度缺失

2007年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)后，各地相繼嘗試推進(jìn)以村級(jí)為主的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。改革后村合作社兼具了集體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成分的雙重功能，在會(huì)計(jì)科目的設(shè)置與核算上均不同于原集體經(jīng)濟(jì)組織。目前由于沒(méi)有統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算制度和財(cái)務(wù)管理制度，導(dǎo)致村社分賬后在開(kāi)支審批、賬務(wù)處理、相互往來(lái)清理、民主決策等環(huán)節(jié)上，暴露出不合規(guī)范的情況。

2.分賬后村委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)缺口凸顯

分賬前，村委會(huì)和合作社的賬戶合一，合作社用收益貼補(bǔ)村委會(huì)的情況時(shí)有發(fā)生。分賬后村委會(huì)從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付獲得的經(jīng)費(fèi)，滿足不了日常開(kāi)支需要，為平衡收支缺口，只能從合作社以往來(lái)科目借款使用。分賬后第一年，葉榭13個(gè)村中9個(gè)村委會(huì)賬戶虧損。石湖蕩某村2014年村委會(huì)向合作社借100萬(wàn)元，往來(lái)形式宕帳。但是，也有些合作社賬面上有盈余。

3.村級(jí)集體組織管理隊(duì)伍弱化

村級(jí)組織擔(dān)負(fù)著上傳下達(dá)、組織實(shí)施的職能，在實(shí)現(xiàn)維護(hù)長(zhǎng)治久安方面有著不可替代的作用。面對(duì)農(nóng)村改革步入深水區(qū)，實(shí)行村社分賬后，因村干部的交替任職及財(cái)務(wù)人員兼職等諸多因素，管理要求達(dá)不到發(fā)展的新常態(tài)。一是村干部思想不重視，對(duì)村社分賬意識(shí)比較淡薄，仍沿用老辦法做事，特別是村主任、理事長(zhǎng)一肩挑的村，兩本賬均由村主任一支筆簽字，認(rèn)為分與不分一個(gè)樣，在費(fèi)用審批時(shí)不分或分不清賬戶。二是村級(jí)財(cái)務(wù)人員對(duì)村社分賬后兩本賬各自核算科目、內(nèi)容和要求掌握不熟練，出現(xiàn)科目運(yùn)用錯(cuò)誤、合同主體或發(fā)票抬頭與賬戶不匹配、合作社向村委會(huì)借款、村委會(huì)三級(jí)科目出現(xiàn)自有資金等問(wèn)題。這就造成財(cái)務(wù)人員的審核作用只是走過(guò)場(chǎng)。

三、完善村社分賬管理的對(duì)策措施

1.創(chuàng)新農(nóng)村集體管理機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村“三資”管理

村社分賬是新事務(wù)，目前尚無(wú)現(xiàn)存的管理制度參照，急需建立健全相關(guān)的管理制度。繼《松江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理暫行辦法》（松委［2014］68號(hào)）后，區(qū)農(nóng)委與區(qū)財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)合作社分賬科目〉的通知》（松農(nóng)發(fā)［2015］4號(hào)），明確規(guī)定村委會(huì)與合作社各自的分賬管理科目設(shè)置及核算內(nèi)容等。2016年區(qū)農(nóng)委與區(qū)財(cái)政局聯(lián)合制訂《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理制度》（松農(nóng)發(fā)［2016］59號(hào)），為新建集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)預(yù)算、收支管理、票據(jù)管理、收益分配、資產(chǎn)資源等方面規(guī)范管理作出詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)村社分賬初期共性問(wèn)題，制訂了《村社分賬后開(kāi)支審批程序》，在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一開(kāi)支審批流程和合作社財(cái)務(wù)公開(kāi)格式，借助涉農(nóng)財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)平臺(tái)進(jìn)行專題培訓(xùn)。

2.加大公共財(cái)政支持農(nóng)村力度，確保村級(jí)組織的有序運(yùn)營(yíng)

分賬后村委會(huì)與村合作社分別編制收支預(yù)算，由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審核、村民代表會(huì)議決議，鎮(zhèn)經(jīng)管所審批備案。一是落實(shí)配套財(cái)政政策。對(duì)分賬后村委會(huì)經(jīng)費(fèi)不足的情況，2015年起加大了區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增加了村級(jí)扶持補(bǔ)貼額度，從原來(lái)的5400多萬(wàn)元增加到9900多萬(wàn)元。農(nóng)業(yè)地區(qū)每個(gè)村平均由70多萬(wàn)元增加到了130萬(wàn)元，村均增加60萬(wàn)元。對(duì)少數(shù)村公益事業(yè)支出經(jīng)費(fèi)的不足部分，各鎮(zhèn)積極尋求解決辦法，把區(qū)財(cái)政扶持后缺口納入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，從機(jī)制上保障分賬后村委會(huì)正常運(yùn)作。如新浜鎮(zhèn)和葉榭鎮(zhèn)自2016年起對(duì)村委會(huì)經(jīng)費(fèi)不足部分由鎮(zhèn)財(cái)政予以托底。二是加大合作社財(cái)務(wù)公開(kāi)力度。由區(qū)統(tǒng)一制作財(cái)務(wù)公開(kāi)表式，合作社各項(xiàng)收支都必須定期公開(kāi)、公示，接受村民的民主監(jiān)督。鼓勵(lì)由盈余的合作社適當(dāng)予以社員分配。

3.開(kāi)展村級(jí)組織管理人員崗位培訓(xùn)，提升集體資產(chǎn)管理水平

2015年是村社分賬后第一個(gè)換屆選舉年，產(chǎn)生了一些新的村主任和理事長(zhǎng)。今年計(jì)劃以財(cái)政涉農(nóng)財(cái)會(huì)人員培訓(xùn)為契機(jī)，對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)管理人員開(kāi)展村社分賬業(yè)務(wù)培訓(xùn)，一手抓培訓(xùn)，一首抓管理。以培訓(xùn)促進(jìn)管理，通過(guò)培訓(xùn)提高村級(jí)組織管理人員的素質(zhì)。一是提高村干部分賬思想認(rèn)識(shí)。即提高村干部開(kāi)支審批的分賬意識(shí)，分清兩個(gè)口袋，防止賬戶間混淆，把好分賬第一關(guān)。對(duì)由合作社開(kāi)支的“三重一大”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，必須履行民主程序。二是提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平。在鞏固會(huì)計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)和村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)上，重申村社分賬管理要求，明確兩本賬科目核算內(nèi)容，做到不混帳、不重復(fù)、不遺漏。對(duì)村社分賬檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題歸類(lèi)梳理，提出解決辦法并形成案例重點(diǎn)解析，真正實(shí)現(xiàn)兩本賬的財(cái)權(quán)事權(quán)分離。□

（作者單位：松江區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理指導(dǎo)站）