文/肖之云 周鑫
構建我國環(huán)境行政公益訴訟制度的路徑選擇
文/肖之云 周鑫
導 讀
建立環(huán)境行政公益訴訟制度,使環(huán)境公共利益獲得司法救濟,是維護和保障環(huán)境公共利益的有效舉措和有力保障。我國環(huán)境行政公益訴訟制度具體的制度構建需適應時代發(fā)展需要,及時細化明確原告資格、受案范圍、管轄法院、舉證責任、訴訟費用等問題。
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,無疑具有方向指引和制度突破的重大意義。在此背景下,全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作,具有迫切的現(xiàn)實必要性和深遠的實踐意義。如何通過行政公益訴訟實現(xiàn)對我國環(huán)境的保護,直接關系到我國行政法治的健全和環(huán)境法治的建設。如今,對環(huán)境行政訴訟存在的價值已沒有分歧,但在具體的制度構建方面仍是莫衷一是,本文在系統(tǒng)梳理相關問題的基礎上進行探討。
1.原告資格。按照傳統(tǒng)訴訟法理論,只有與訴訟有直接利害關系的人才可以提起訴訟。換句話說,只有與被訴具體行政行為有法律上利害關系的人,認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益,才具有可訴之利益,才具備提起行政訴訟的主體資格。也就是說,原告必須與被訴具體行政行為有“法律上的利害關系”,該利害關系必須是法律規(guī)定的、直接的、切身的。但是由于環(huán)境侵權的特殊性,環(huán)境侵害往往是間接的侵害,若按照傳統(tǒng)的侵權理論,則根本無力保護環(huán)境。這種原告適格理論是環(huán)境行政公益訴訟遇到的最大障礙,所以,建立環(huán)境行政公益訴訟首先應突破傳統(tǒng)的原告適格理論的阻卻。
在美國,司法訴訟案件的原告資格十分寬泛。美國《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》第17條規(guī)定也解決了在公益訴訟中的原告資格問題。以上有關公益訴訟原告資格的規(guī)定都適用美國的環(huán)境公益訴訟,但在環(huán)境公益訴訟中還有許多獨特的規(guī)定。我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定,一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。這條規(guī)定中的“控告權”不僅是一種宣告的權利,還是一種直接的訴權,賦予國家機關、有關組織、公民個人環(huán)境公益訴權。但是,《行政訴訟法》對環(huán)保公益訴訟法律沒有相應規(guī)定,自然對其主體也未作規(guī)定。而我國《民事訴訟法》119條第1項規(guī)定:“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?!边@就意味著原告必須是被侵害的實體性權利的享有者,且這種權利必須是原告“專屬性”或“排他性”的享有。嚴格地對原告的起訴資格進行限制,還會帶來一系列的問題,如受害人無法得到救濟,無法追究污染企業(yè)或違法行政機關的責任,會造成“公地的悲劇”,會導致對法律的不信任和自力救濟的泛濫等,因此,我國在構建環(huán)境行政公益訴訟中,有必要擴大原告的訴訟資格范圍。具體而言,可根據(jù)我國的國情,做以下三種分類:(1)公民的原告資格。公民生活在環(huán)境中,環(huán)境質量的好壞及環(huán)境資源的合理利用與否直接或間接地影響到公民的切身利益。因此,環(huán)境行政公益訴訟與公民的自身利益休戚相關。賦予公民提起環(huán)境行政公益訴訟的權利是彌補我國行政機關自身監(jiān)督及檢察機關對行政機關進行監(jiān)督中存在不足的需要。(2)公益性組織。公益性組織,可以是非政府組織,也可以是非贏利性組織,如環(huán)保社團,消費者協(xié)會等公益性團體及自治性組織。由于公益性組織是以推動和保護公共利益為目的的,因此它們對相關的公共利益表現(xiàn)得更為關注,是行政公益訴訟的積極倡議者和推動者。公益性組織的性質和使命決定了它在行政公益訴訟中不可替代的作用,它可以作為行政公益訴訟的代理人支持起訴或者直接作為原告提起訴訟。(3)檢察機關的原告資格。檢察機關是國家法律監(jiān)督機關,負有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責,檢察機關能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。因此,國家賦予檢察機關訴訟權來保護社會公共利益是完全必要的。
2.受案范圍。環(huán)境行政公益訴訟的提出應當出于維護環(huán)境公共利益的需要,其范圍應當僅限于環(huán)境公共利益受到違法行政行為或者不作為引起的行政爭議。環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍應主要包括以下三個方面:(1)改變環(huán)境的具體行政行為之訴。任何受到該具體行政行為影響或者可能受其影響的關系人,均可質疑該行政行為并可以提起訴訟。(2)環(huán)境行政執(zhí)法不作為之訴。如行政機關對環(huán)境公益的不作為,環(huán)保部門嚴重失職行為,在缺失直接利害關系人或直接的利害關系人放棄訴權時,享有環(huán)境行政公益訴訟主體資格的主體均可向法院提起行政不作為的環(huán)境行政公益訴訟。(3)行政決策程序瑕疵之訴。重點是維護公眾的環(huán)境知情權、環(huán)境決策參與權和環(huán)境影響評估程序。公眾的環(huán)境知情權和決策參與權應作為公民的一項基本權利得到維護,任何保障這些權利的法定程序必須得到不折不扣的執(zhí)行。
需要說明的是,許多環(huán)境行政案件司法實踐中都暴露出一個問題,許多違法的環(huán)境行政行為一般都有一些與法律有沖突的規(guī)范性文件或抽象行政行為的存在,而這些不屬于人民法院的行政訴訟受案范圍。從國外的經(jīng)驗和行政審判的實際看,環(huán)境抽象行政行為應該列入行政訴訟的受理范圍。而我國《行政訴訟法》及《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》均規(guī)定對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查,而行政機關的抽象行政行為是不能進行司法審查的,這在因環(huán)境公益而提起的行政訴訟方面是不充分的,也是對環(huán)境保護不利的。抽象行政行為往往同公共利益的聯(lián)系更為緊密,對環(huán)境公益的影響也更大,造成的后果具有不可估量性和大面積性。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外,無疑在很大程度上阻礙了環(huán)境公益的維護,因此,環(huán)境行政公益訴訟的范圍應在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上,適當予以擴展,不僅要對環(huán)境具體行政行為進行司法審查,還應當有條件地對環(huán)境抽象行政行為進行審查。這樣,環(huán)境行政公益訴訟的原告就可以對侵害環(huán)境公益的不當決策提起行政訴訟,可以有效地防止環(huán)境損害的發(fā)生,使生態(tài)災難防患于未然。
3.管轄法院。根據(jù)環(huán)境行政公益訴訟的特點,管轄法院的級別應當提高,初審案件應當由中級人民法院管轄,一方面是由于環(huán)境行政公益訴訟目的是維護環(huán)境公共利益,其涉及面廣,影響也比較大;另一方面是由于基層人民法院的法官素質水平有限,審理環(huán)境行政公益訴訟案件的效率不及中級人民法院。中級人民法院的人員素質及審判水平,更能符合解決環(huán)境行政公益訴訟的要求。另外,應當在人民法院內部行政庭培養(yǎng)與吸收有環(huán)境專業(yè)知識的法官,審理環(huán)境行政公益訴訟案件。
4.程序設置。(1)訴前審查程序。首先,在受案范圍上,只適用于確實處于維護公共利益之目的的訴訟,也即只限于公共環(huán)境利益受到或者即將受到行政行為的侵害,且沒有特定受害人而引起的行政爭議。其次,對環(huán)境行政公益訴訟設置必要的前置程序。即公民和社會組織在提起環(huán)境行政訴訟之前,必須向有關行政機關提出相應請求。只有當有關行政機關在公民、社會組織提出有關請求之后,仍然無動于衷,或者行政機關對公民和社會組織的請求敷衍了事,致使公民和社會組織對處理不滿。此時,公民、社會組織就可以提起環(huán)境行政公益訴訟。檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關侵害環(huán)境公益,應當先向該機關提出檢察建議。如果該行政機關未在規(guī)定的期限內采取有效措施,檢察機關就可提起環(huán)境行政公益訴訟。
(2)通知前置程序。通知前置程序的作用在于,要求原告在提起訴訟前提醒行政機關并給予其依法履行環(huán)境保護職能的最后機會,從而避免環(huán)境公益訴訟過多占用司法資源。例如,美國法律規(guī)定,在違反聯(lián)邦環(huán)境法律特定法律條款或內容的情形下,如果原告有提起環(huán)境行政公益訴訟的意圖,首先應該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴的意圖向特定對象發(fā)出通知,在原告發(fā)出通知之日起一定期限內,任何人不得提起環(huán)境行政公益訴訟。結合我國實際,可以規(guī)定檢察機關在提起環(huán)境公益訴訟前,應當先行向相關行政機關提出檢察建議,督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。這有利于提高法律監(jiān)督的效力,發(fā)揮行政機關履行職責的能動性,有效節(jié)約司法資源。
(3)審判程序設置。環(huán)境行政公益訴訟在審理程序上與私益訴訟并無太大差異,可以直接援用私益訴訟的審理程序。在判決方式上,行政私益訴訟的六種判決方式 (維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認判決、駁回訴訟請求判決)均可以適用。除此之外,還可根據(jù)需要增設一些適當?shù)呐袥Q方式,如清除判決、禁止作為判決、預防性確認判決等。
5.舉證責任。《行政訴訟法》第32條規(guī)定,被告對作出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。根據(jù)此規(guī)定,行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。較之行政私益訴訟,環(huán)境行政公益訴訟更加強調行政機關的舉證。但在環(huán)境訴訟中,環(huán)境損害的認定具有很強的技術性,由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業(yè)知識與技能,讓他們承擔這樣的舉證責任是極為困難的,“讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息,既不經(jīng)濟,又不公平”。另外,環(huán)境污染侵權往往是被告一方掌握著所排廢物的種類、數(shù)量、性質、遷移轉化途徑和規(guī)律、致害機理等,其操作流程是保密的,原告不易接近證據(jù),而被告往往具有離證據(jù)近、容易取證的方便條件。受害人沒有任何的監(jiān)測手段,即使監(jiān)測,由于沒有資格認定其監(jiān)測結果也不可能被法院采信。起訴人處于弱勢地位,唯有對舉證責任進行合理分配,才能體現(xiàn)公平。為解決這一問題,在堅持舉證責任倒置原則的同時,應明確規(guī)定原被告舉證責任負擔的范圍。
6.訴訟費用。環(huán)境污染或破壞案件的訴訟標的往往很大,如按照法律的嚴格規(guī)定需要繳納高額的訴訟費用,這無疑為提起環(huán)境公益訴訟設置了一道高高的門檻。而且在環(huán)境行政公益訴訟中,牽涉面較廣且涉及復雜專業(yè)知識與技能,原告即使履行其較輕的舉證責任也需要昂貴的花費,諸如高科技鑒定等費用,往往是一般組織和個人難以承受的,而公民和社會團體提起環(huán)境民事公益訴訟是為了維護環(huán)境公共利益,如果所有的訴訟費用都讓原告承擔,顯然違反社會公平原則,法院更不能因訴訟費用而拒絕原告起訴。為保證公共利益的實現(xiàn),應借鑒國外合理的做法,對訴訟費用的負擔作出有利于原告的規(guī)定。如美國《清潔水法》規(guī)定,法院如認為合適,可將訴訟費用(包括合理數(shù)額的律師費和專家作證費)判給訴訟的任何一方,以利于保護公民提起公益訴訟的積極性。又如法國,當事人提起環(huán)境公益訴訟時,事先不繳納訴訟費用,敗訴時再按規(guī)定標準收費,數(shù)額極低。因此,我國有必要對環(huán)境訴訟的案件受理費作相應的調整,對于檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟不應收取案件受理費用。對于環(huán)保團體提起的公益訴訟可以考慮適當收取訴訟費用,以防止訴權的濫用。同時司法機關建立聯(lián)動機制,做好法律援助工作。對于提起環(huán)境公益訴訟前產生的監(jiān)測、化驗、鑒定、評估等實際費用及人民法院在審判中依職權發(fā)生的實際費用,如果環(huán)境訴訟成立的,可判決由被告承擔。
1.建立環(huán)境污染損害賠償責任評估和認定體系。環(huán)境污染損害評估適格的司法鑒定機構不多,給許多案件的審理帶來了困難。建議相關部門及時建立環(huán)境司法鑒定機構,形成比較完備的評估與認定體系,為環(huán)境類案件的審理提供有力的技術支持。
2.建立刑事司法與行政執(zhí)法的良性互動機制。大量的司法實踐與當前的行政執(zhí)法現(xiàn)狀凸顯出的一個重要問題是,環(huán)境司法與環(huán)境行政執(zhí)法之間協(xié)調不力。大量環(huán)境污染案件存在只是通過行政處罰予以處理,沒有污染企業(yè)對自身給社會公共利益產生的影響承擔責任。同時,由于環(huán)境行政案件的特殊性,人民法院在審理環(huán)境行政案件中,也需要行政機關的技術支持和幫助。因此建立司法與行政執(zhí)法之間的良性互動機制是比較有益的。
(1)創(chuàng)建環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制。建立以政府為主,各機關聯(lián)動的環(huán)境保護執(zhí)法聯(lián)動機制,從而實現(xiàn)司法與環(huán)境行政執(zhí)法的良性互動機制。聯(lián)動機制的內容應當是廣泛的,如建立定期聯(lián)系和案件聯(lián)系等制度;建立共同培訓、學習研究制度;建立共享制度,環(huán)境執(zhí)法和司法的案件信息、調研成果,案例選編、相關資訊等均可實現(xiàn)共享。
(2)建立環(huán)境案件專家咨詢制度。由于環(huán)境訴訟涉及專業(yè)化、多領域、復合型等問題,為了保證審判的正確性,解決法官審判中的專業(yè)難題,通過司法與行政執(zhí)法的聯(lián)動,由相關單位推薦環(huán)境保護領域的技術專家,組建“專家咨詢委員會”,向被聘專家頒發(fā)聘書,建立環(huán)境技術咨詢制度,探索專家咨詢意見納入環(huán)境案件審判,以解決環(huán)境訴訟中的技術瓶頸問題。
(3)完善環(huán)境案件人民陪審員參審制度。通過引入部分行政執(zhí)法機關的人員作為人民陪審員,既解決人民群眾參與環(huán)境司法的問題,又解決了兩個領域的銜接問題。
(4)完善案件移送制度。對于實踐中大量存在的“以罰代刑”和環(huán)境執(zhí)法權威不足現(xiàn)象,應當充分發(fā)揮刑法的威懾作用,將涉嫌犯罪的行政案件移送司法機關。
3.建立環(huán)保公益基金制度。建立環(huán)保公益基金制度的意義不亞于其他相關制度與機制的建立,因為環(huán)境案件的特點就是費用高昂。在正常情況下,環(huán)境案件的鑒定、評估費用巨大,許多情況下,當事人往往因為無法交納相關鑒定費用等而導致無法提起訴訟。因此,環(huán)境公益基金制度對于環(huán)境行政公益訴訟案件的審理有著十分重要的意義。實際上,近幾年各地紛紛成立的環(huán)境審判庭都在推動環(huán)境公益案件的審理,但是收效甚微,這與公益基金有著很大的關系。
4.建立訴前保全措施。環(huán)境違法行為有時造成的損害是無法挽回的,所以,應當設立訴前保全制度。環(huán)境行政公益訴訟的原告若認為不采取措施將難以或不能實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的保護,可向法院申請對被告發(fā)出臨時停止或實施某一行為的命令。
(作者單位:湖北省黃梅縣檢察院)