文/李忠

加快構(gòu)建國家安全法律制度體系

文/李忠

國家安全是國家生存發(fā)展的首要條件，維護國家安全是國家的頭等大事，國家安全立法是國家安全的基本保障。

以專門立法的方式維護國家安全，是世界各國的通行做法。美國是較早制定國家安全法的國家，早在1947年就通過了國家安全法，確立了美國維護國家安全的組織體系和職責權(quán)限，奠定了美國國家安全體制的法律基礎(chǔ)。俄羅斯高度重視國家安全立法工作，上世紀90年代陸續(xù)制定了國家安全法、國家安全機關(guān)法等法律法規(guī)，在較短時間內(nèi)完成了國家安全領(lǐng)域的主要立法。印度1980年通過國家安全法，賦予政府必要時采取預(yù)防性拘留措施平息騷亂的權(quán)力。韓國同年頒布國家保安法，對危害國家安全的行為進行制裁和打擊。

我國歷來高度重視國家安全法治建設(shè)。新中國成立初期，為應(yīng)對國家安全面臨的嚴峻復(fù)雜形勢，我國制定了憲法、懲治反革命條例等法律法規(guī)，初步奠定了國家安全立法的基礎(chǔ)。此后一段時期，受法律虛無主義影響，我國主要依據(jù)政策文件處理國家安全事務(wù)。

改革開放后，我國加強社會主義法制建設(shè)，國家安全立法取得了長足進展。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了刑法、刑事訴訟法，為維護國家安全提供了部分法律依據(jù)。1983年7月1日，國家安全部成立，《國家安全法》起草工作同時啟動。1993年2月22日，七屆全國人大常委會三十次會議通過了《國家安全法》，但這是一部“小國家安全法”，主要規(guī)范反間諜工作。此后，我國制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)，有力維護了我國國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

新中國成立后的很長一段時期，影響我國國家安全的主要是政治、軍事等傳統(tǒng)安全問題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是進入新世紀以來，我國經(jīng)濟、生態(tài)、能源、海洋等問題日益凸顯，在人類活動的一些新空間，如網(wǎng)絡(luò)、深海、極地、外層空間等領(lǐng)域也出現(xiàn)一些安全問題，這些非傳統(tǒng)安全問題對國家生存和發(fā)展的影響越來越大。習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上指出，當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜，必須堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。為適應(yīng)國家安全形勢變化新特點新趨勢，必須加快國家安全法治建設(shè)。

黨的十八屆三中全會提出，設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。2014年1月24日，中央國家安全委員會成立，主要職責之一就是推動國家安全法治建設(shè)。黨的十八屆四中全會首次提出，貫徹落實總體國家安全觀，構(gòu)建國家安全法律制度體系。此后，國家安全立法提速。2014年11月1日，十二屆全國人大常委會十一次會議通過了反間諜法，同時廢止了1993年制定的《國家安全法》。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會十五次會議審議通過了新制定的《國家安全法》。該法是統(tǒng)領(lǐng)國家安全各領(lǐng)域工作的基本法律，是國家安全法律制度體系的核心和基礎(chǔ)，規(guī)定了國家安全工作的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、基本原則、主要任務(wù)和保障措施等，為開展國家安全工作、加快構(gòu)建國家安全法律制度體系提供了基本遵循。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會十六次會議通過了刑法修正案九，將五種恐怖相關(guān)活動列入刑事追責范圍。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會十八次會議通過了反恐怖主義法，規(guī)范了反恐怖主義工作。

據(jù)統(tǒng)計，我國有190多部法律法規(guī)涉及國家安全問題，其中數(shù)十部主要規(guī)范國家安全問題，內(nèi)容涵蓋國家安全各領(lǐng)域，已初步搭建起我國國家安全法律制度體系框架。具體說來，我國國家安全法律制度主要由以下3個層次構(gòu)成：一是憲法。憲法在總綱、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國家機構(gòu)等部分對國家安全問題作了規(guī)定，如憲法第28條規(guī)定，國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動。二是專門立法。主要包括《國家安全法》、《反間諜法》、《反分裂國家法》、《反恐怖主義法》、《保守國家秘密法》及其實施條例等。三是部分內(nèi)容涉及國家安全的法律。這部分法律較多，包括維護國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的法律，如領(lǐng)海及毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法；維護國家政治秩序和社會秩序的法律，如集會游行示威法及其實施條例、戒嚴法；維護國防和軍事安全的法律，如國防法、國防動員法、人民防空法。還有大量涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域安全的法律規(guī)定，如刑法專章規(guī)定危害國家安全罪和危害國防利益罪，刑事訴訟法用9個條款規(guī)定辦理危害國家安全罪的特別訴訟程序；對外貿(mào)易法第16條規(guī)定，為維護國家安全，國家可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進口或者出口等。此外，最高人民法院出臺了一系列與國家安全立法配套的司法解釋，20多個省區(qū)市和5個較大市的人大、政府出臺了30多件國家安全方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。我國還加入了《打擊分裂主義、極端主義、恐怖主義的上海公約》等國際條約。

同時也要看到，我國國家安全立法還存在一些突出問題。主要表現(xiàn)在：一些重要領(lǐng)域，如生物、電磁、太空、極地、深海、海外軍事行動以及維護我國海外利益安全等方面，還存在立法空白；一些安全領(lǐng)域，如國土、信息、核等領(lǐng)域，缺乏支架性法律，立法位階偏低，約束力不足；一些法律法規(guī)陳舊過時、操作性不強，已不適應(yīng)現(xiàn)實需要；一些法律法規(guī)相互之間不相銜接、配套法規(guī)制度不健全等。按照我國國家安全法治發(fā)展戰(zhàn)略，到2020年基本形成國家安全法律制度體系。以《國家安全法》為基礎(chǔ)和依據(jù)，加快國家安全法治建設(shè)，建立健全國家安全法律制度體系，十分必要、十分緊迫。

一要加強頂層設(shè)計。對國家安全立法進行頂層設(shè)計，可以結(jié)合兩方面工作進行。一是結(jié)合當前國務(wù)院各部門對行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的清理，摸清國家安全立法家底，明確哪些領(lǐng)域存在空白需要填補，哪些領(lǐng)域缺乏配套法規(guī)制度需要及時制定，哪些法律法規(guī)存在不適應(yīng)問題需要修改完善，哪些法律法規(guī)存在打架現(xiàn)象需要協(xié)調(diào)修改，為下一步國家安全法律制度的立改廢提供基礎(chǔ)和依據(jù)。二是考慮到《國家安全法》實施過程中人們對一些規(guī)定存在爭議，建議在《國家安全法》頒布一周年之際，開展《國家安全法》立法后評估，系統(tǒng)總結(jié)《國家安全法》的功能作用和實施效果，探索加強國家安全法律制度體系建設(shè)的有效途徑和方式方法。在上述兩方面工作基礎(chǔ)上，制定國家安全立法五年規(guī)劃（2016—2020年），明確相關(guān)立法項目的責任單位、主要內(nèi)容、完成時間，確保2020年如期建成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的中國特色國家安全法律制度體系。

二要及時制定一批支架性法律。如國土安全領(lǐng)域的海洋基本法，社會安全領(lǐng)域的境外非政府組織管理法，信息安全領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全法，核安全領(lǐng)域的核安全法等。通過制定一系列支架性法律，搭建起國家安全法律制度體系的主干和骨架，為維護國家安全提供基本法律依據(jù)。

三要抓緊出臺相關(guān)配套法規(guī)制度。

由于支架性法律的條文一般比較原則，在制定支架性法律的同時，還要同步規(guī)劃起草相關(guān)配套法規(guī)制度，增強國家安全立法的可操作性和實效性。當前，網(wǎng)絡(luò)安全、資源安全、金融安全等問題是國家安全面臨的緊迫問題。要抓緊制定和修改陸地國界法、糧食法、能源法、國防交通法、人民防空法（修改）、電信法等法律法規(guī)。國務(wù)院及其相關(guān)部門要抓緊制定有關(guān)國家安全的法規(guī)，各有關(guān)方面要抓緊制定有關(guān)國家安全的配套規(guī)定。

四要落實好立法規(guī)劃計劃。一些與國家安全密切相關(guān)的法律，如電信法、國防交通法、海洋基本法、網(wǎng)絡(luò)安全法、核安全法等已列入《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》。近兩年，全國人大常委會和國務(wù)院都將一些國家安全立法列為年度重點立法項目。全國人大常委會法工委和國務(wù)院法制辦要加大督促力度，加快立法進度，推動相關(guān)立法盡早出臺。

五要加強理論研究。實踐中，國家安全立法涉及的一些問題比較敏感、易引起爭議，影響了立法進程。要加強國家安全立法理論研究，為國家安全立法提供堅實理論支撐。一方面，要加強國別比較研究，吸收借鑒其他國家的成熟經(jīng)驗和制度機制，援引相關(guān)規(guī)定對外解疑釋惑。另一方面，要加強基礎(chǔ)理論研究，組織專門力量或委托有關(guān)部門，有針對性地開展國家安全立法專題研究，如國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制機制、國家安全權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系等，為相關(guān)立法的制定出臺創(chuàng)造條件。

（作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、國際法研究所法治戰(zhàn)略研究部主任）