黃 豪，張麗（貴州省地礦局測(cè)繪院，貴州　貴陽(yáng)　550018）

城鎮(zhèn)化背景下公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義

黃 豪，張麗
（貴州省地礦局測(cè)繪院，貴州貴陽(yáng)550018）

土地利用總體規(guī)劃是一種社會(huì)公共產(chǎn)品，關(guān)系到社會(huì)眾多主體的切身利益。隨著公眾參與土地利用總體規(guī)劃意識(shí)的提高，土地利用總體規(guī)劃的制定、實(shí)施更加完善。本文就公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義進(jìn)行闡述。

城鎮(zhèn)化；土地利用；公眾參與；意義

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)，在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局。而土地利用規(guī)劃作為一種公共產(chǎn)品，需要引入公眾參與理念，使公眾參與思想滲透到土地利用規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)中，提高土地利用總體規(guī)劃的公眾參與，增加土地利用總體規(guī)劃的透明度［1］。

一、公眾參與的起源與內(nèi)涵

公眾參與最早源于美國(guó)的城市規(guī)劃，20世紀(jì)60年代后，國(guó)外的公眾參與受到社會(huì)各界的關(guān)注，各項(xiàng)規(guī)劃都逐漸引入了公眾參與機(jī)制并取得良好的效果。土地利用規(guī)劃中的公共參與，在西方國(guó)家已成為一條最基本的原則。域外土地利用總體規(guī)劃公眾參與的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)土地利用總體規(guī)劃公眾參與具有眾多的借鑒意義。因此，20世紀(jì)90年代初，公眾參與概念被引入中國(guó)的土地利用規(guī)劃。實(shí)踐證明［2］，公眾參與讓規(guī)劃在實(shí)施中有了良好的基礎(chǔ)，并得到了我國(guó)土地利用總體規(guī)劃工作者廣泛深刻的認(rèn)可。

公眾參與本身具有比較豐富的涵義，社會(huì)各界及學(xué)者們對(duì)公眾參與的界定是不同的。近年來(lái)，有關(guān)土地利用總體規(guī)劃中的公眾參與方面的研究并不在少數(shù)。有的學(xué)者認(rèn)為公眾參與是指社會(huì)群體、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的參與社會(huì)活動(dòng)。有的學(xué)者認(rèn)為“公眾參與主要是指公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中擁有知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、行動(dòng)權(quán)等參與性權(quán)利，能自由地表達(dá)自己的立場(chǎng)、意見(jiàn)和建議，能合法地采取旨在維護(hù)個(gè)人切身利益和社會(huì)公共利益的行動(dòng)”。在我國(guó)土地利用規(guī)劃的術(shù)語(yǔ)中，公眾參與被定義為“規(guī)劃區(qū)內(nèi)有關(guān)部門和公民參與規(guī)劃的過(guò)程”［3］。借鑒以上公眾參與的含義，筆者認(rèn)為土地利用規(guī)劃公眾參與是指在土地利用規(guī)劃過(guò)程中，充分調(diào)動(dòng)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)公眾的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、行動(dòng)權(quán)等參與性權(quán)利，能自由地表達(dá)自己的立場(chǎng)、意見(jiàn)和建議，以優(yōu)化區(qū)域土地利用的合理配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地利用的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。

二、公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義

真正做到公眾參與土地利用總體規(guī)劃，才能夠讓我們?cè)诰唧w的土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中做得更加客觀、務(wù)實(shí)，更能切實(shí)保障公眾的土地利益和構(gòu)建完善的土地利用總體規(guī)劃制度，科學(xué)制定出合理的用地方式，進(jìn)而用以滿足發(fā)展的具體和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。

（一）提高土地利用總體規(guī)劃的合理性

一直以來(lái)，土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施主體為各級(jí)政府，規(guī)劃可以說(shuō)是一種政府行政行為。與諸多公共決策一樣，作為土地利用總體規(guī)劃的主要規(guī)劃者的政府也存在“有限理性”問(wèn)題［4］。需要眾人的有限理性來(lái)彌補(bǔ)單一的規(guī)劃師的短視行為，以公眾參與的方式來(lái)彌補(bǔ)和擴(kuò)充規(guī)劃人員單一的認(rèn)識(shí)和價(jià)值判斷，增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。公眾遍布于社會(huì)各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域，他們能將來(lái)自多層面多領(lǐng)域的接地氣信息進(jìn)行采集、匯總、分析，為主要規(guī)劃者提供真實(shí)有效的建議和意見(jiàn)，有效避免土地利用總體規(guī)劃決策的盲目性，加大土地利用總體規(guī)劃的合理性。

（二）增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性

根據(jù)委托代理的關(guān)系，在某種程度上來(lái)說(shuō)，公眾是委托人，政府是代理人，但是公眾的全部愿望，政府不可能全部知道，所以公眾參與規(guī)劃使政府了解更加完備的信息，填補(bǔ)土地利用總體規(guī)劃中可能存在的漏洞，進(jìn)而避免土地利用總體規(guī)劃因脫離實(shí)際而造成的規(guī)劃方案缺乏科學(xué)性而難以實(shí)施，為編制科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃提供保障［5］。

（三）增加土地利用總體規(guī)劃的公眾可接受性

當(dāng)今，公眾的文化水平，法律意識(shí)不斷提高，并具有較強(qiáng)的主人翁意識(shí)，真正的實(shí)現(xiàn)了從“臣民意識(shí)”到“公民意識(shí)”的轉(zhuǎn)變［6］。土地利用總體規(guī)劃是一種社會(huì)產(chǎn)品，涉及到公眾的切身利益，關(guān)系到公眾的生產(chǎn)、生活和發(fā)展。吸取公眾的意見(jiàn)越多，越能體現(xiàn)公眾的意識(shí)和認(rèn)同感。這種認(rèn)同感也增進(jìn)了公眾對(duì)政府的信任感，使公眾以更加積極的態(tài)度、飽滿的精神建言獻(xiàn)策。因而，土地利用總體規(guī)劃的可實(shí)施性、可接受性越強(qiáng)。

（四）促進(jìn)參與土地利用總體規(guī)劃的公平性

社會(huì)由多元主體構(gòu)成，各個(gè)主體都有自身公平獲取利益的合法權(quán)利。土地利用規(guī)劃作為一種公共產(chǎn)品，通過(guò)建立公眾公平參與規(guī)劃決策的合理渠道，考慮各種多元主體的需求，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的制定者和實(shí)施者之間的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)能使各種不同需要得到合法的宣泄和申辯，給予各階層公平爭(zhēng)取自身權(quán)益的機(jī)會(huì)，又能使制定的規(guī)劃反映社會(huì)各方的意愿，增強(qiáng)公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)同感和責(zé)任感，避免社會(huì)矛盾和不滿情緒以常規(guī)、非理性的方式?jīng)_擊動(dòng)搖規(guī)劃的權(quán)威性，甚至動(dòng)搖社會(huì)的穩(wěn)定性，促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃的公平性。

［1］胡雪飛.我國(guó)土地利用總體規(guī)劃公眾參與現(xiàn)狀分析［J］.四川經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（1）：21-24.

［2］陳美球，魏曉華，劉桃菊.海外土地利用規(guī)劃中的公眾參與及其啟示［J］.地域研究與開(kāi)發(fā)，2008，27（6）：100-104.

［3］《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》編寫(xiě)組.土地基本術(shù)語(yǔ)［S］.北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2003.

［4］付康康.城鎮(zhèn)化背景下土地利用總體規(guī)劃的公眾參與［D］.蘇州：蘇州大學(xué)，2012.

［5］羅旦.土地利用規(guī)劃中的公眾參與制度研究［D］.中南林業(yè)科技大學(xué)，2013.

［6］王璐，朱迎松.國(guó)內(nèi)土地利用規(guī)劃中公眾參與的研究進(jìn)展與展望［J］.國(guó)土資源科技管理，2012，29（3）：12-16.

（編輯：張瓊瓊）

TU982

A

1673-9019（2016）16-0012-02

2016-05-05

黃 豪（1982-），男，河南襄城人，測(cè)繪工程師，主要從事土地利用總體規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目規(guī)劃編制等的研究。