● 文| 中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院軍民結(jié)合研究所 楊少鮮

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2015年中國軍民融合進展

● 文| 中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院軍民結(jié)合研究所 楊少鮮

2015年，中國軍地各方圍繞“形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局”這一目標要求，不斷豐富和創(chuàng)新工作方式，軍民融合工作取得積極進展，部分新興領(lǐng)域軍民融合發(fā)展呈現(xiàn)加速態(tài)勢，軍民協(xié)同創(chuàng)新受到持續(xù)關(guān)注，國企改革頂層設(shè)計方案日益清晰。但是軍民融合深度發(fā)展過程中仍存在一些需要關(guān)注的問題：軍民融合頂層統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)不夠，政策制度體系尚不完善，協(xié)同創(chuàng)新體制機制難題猶在等。2016年作為“十三五”的開局之年，軍地各方推進軍民融合發(fā)展的重點和方向?qū)⒅鸩矫魑?，融合形式進一步豐富，融合范圍進一步拓展，融合層次進一步提升，軍民融合整體推進步伐呈現(xiàn)加速態(tài)勢。

一、2015年軍民融合發(fā)展基本情況

1．軍地協(xié)力推進軍民融合深度發(fā)展

2015年，軍隊、政府相關(guān)機構(gòu)及有關(guān)企事業(yè)單位和社會組織以習近平總書記關(guān)于軍民融合發(fā)展的一系列重要論述為指導，多措并舉，努力推進軍民融合深度發(fā)展。預計2016年，軍地各方上下聯(lián)動、齊心協(xié)力推進軍民融合深度發(fā)展的大格局將趨于形成。

1）軍隊、政府相關(guān)機構(gòu)主動作為，多手段統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)。政策規(guī)劃引導方面，2015年，中國人民解放軍總裝備部頒布了《中國人民解放軍裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》、《裝備采購合同履行監(jiān)督工作管理暫行規(guī)定》等，引導和鼓勵優(yōu)勢民營企業(yè)參與軍品研制生產(chǎn)；中華人民共和國工業(yè)和信息化部發(fā)布了《軍民融合深度發(fā)展2015專項行動實施方案》，國防科工局印發(fā)了《2015年國防科工局軍民融合專項行動計劃》，分別對全年推動軍民融合發(fā)展的重點任務(wù)及分工進行部署；國防科工局和總裝備部聯(lián)合公布了新版《武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄》，許可條目較2005年版減少約2/3，營造了鼓勵競爭的制度環(huán)境。

服務(wù)平臺建設(shè)方面，全軍武器裝備采購信息網(wǎng)和國家軍民融合公共服務(wù)平臺上線運行，為加強軍地信息互通、促進軍地有效對接發(fā)揮了積極作用。

對外宣傳方面，軍地各單位組織軍民融合領(lǐng)域大型展覽和專業(yè)領(lǐng)域展覽多次，如第四屆軍民融合發(fā)展論壇、2015年國防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展成果展、2015年中國國際衛(wèi)星應(yīng)用展覽會等。

組織培訓方面，中華人民共和國工業(yè)和信息化部有關(guān)部門分別在廣東深圳、上海、河南鶴壁、江蘇蘇州等地開展“民參軍”政策法規(guī)培訓，推動民口單位參與國防建設(shè)。

2）企事業(yè)單位加快跟進落實步伐，不斷創(chuàng)新軍民融合方式。軍工集團運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，積極打造產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺，促進軍民資源共享和協(xié)同創(chuàng)新。如中國航天科工集團搭建了“互聯(lián)網(wǎng)+智能制造”服務(wù)平臺——航天云網(wǎng)，致力于資源共享和能力協(xié)同；中國航空工業(yè)集團創(chuàng)建了中航聯(lián)創(chuàng)平臺——愛創(chuàng)客，致力于促進中航工業(yè)內(nèi)外資源的互聯(lián)互通、軍民融合、協(xié)同創(chuàng)新。基于愛創(chuàng)客平臺，中航發(fā)動機控股有限公司與中航航空電子有限公司合作打造“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)動機”研發(fā)與制造的新模式。

2．新興領(lǐng)域率先推進軍民深度融合

2015年，隨著航天、航空、電子信息等軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的出臺，衛(wèi)星應(yīng)用、通用航空和商業(yè)航空、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化等新興領(lǐng)域軍民融合發(fā)展呈現(xiàn)加速態(tài)勢。

我國軍民協(xié)同創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化受到高度重視。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，明確要求“統(tǒng)籌推進軍民融合創(chuàng)新”。8月，《中華人民共和國科技成果轉(zhuǎn)化法》審議通過，新增“國家建立有效的軍民科技成果相互轉(zhuǎn)化體系，完善國防科技協(xié)同創(chuàng)新體制機制”的內(nèi)容。9月，《深化科技體制改革實施方案》出臺，將“軍民科技融合深度發(fā)展”列為主要目標之一；《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗的總體方案》提出“促進軍民融合發(fā)展”。除此之外，首批國防科技工業(yè)知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化目錄、《軍用技術(shù)推廣專項成果匯編》、2015年度《民參軍技術(shù)與產(chǎn)品推薦目錄》和《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄》發(fā)布，有力推動了軍民用技術(shù)成果雙向轉(zhuǎn)移。

3．軍工企事業(yè)單位改革方向已定

2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，明確了推進國有企業(yè)股份制改革的總體要求，為下一步國企改革的方向與路徑定調(diào)。9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，提出了國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的一系列要求和實施措施，針對軍工行業(yè)，界定了國有獨資和絕對控股的范圍。11月，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，該意見是《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的配套文件，明確了改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的總體要求和主要措施等。我國國企改革頂層設(shè)計方案已逐漸明確。在國防領(lǐng)域，我國軍工集團改革的道路還有很長，可作為的空間也很廣。截至2015年6月，我國軍工集團公司資產(chǎn)證券化率約42%，與國外軍工企業(yè)70%~80%的水平相比，證券化潛力還有很大。

二、軍民融合發(fā)展需要關(guān)注的幾個問題

1．軍民融合頂層統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)不到位

雖然我國軍地之間的聯(lián)系不斷加強，但軍地“兩張皮”的問題依然存在，國家層面軍民融合協(xié)調(diào)管理體制仍尚未理順，導致在推進軍民融合過程中問題重重。一是軍隊、政府、軍工企業(yè)等軍地有關(guān)部門對軍民融合發(fā)展的認識程度、推進力度有所差別，使得軍民融合工作“碎片化”，難以形成合力。二是受各相關(guān)推進主體職能范圍、利益結(jié)構(gòu)、工作任務(wù)等影響，部分部門和單位更多從自身利益出發(fā)考量軍民融合，在跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上難度較大，直接影響工作推進。三是多部門分頭負責，常常導致大量項目重復建設(shè)、資源難以聚合等問題。四是牽頭部門的不明確或缺失，使得軍地對接效率低下。

2．軍民融合政策制度體系不完善

整體而言，我國軍民融合相關(guān)的法律法規(guī)制度建設(shè)滯后，政策覆蓋面窄、相關(guān)配套政策缺失等問題依舊存在，難以有效保障和支撐軍民融合工作的順利開展。一是在國家層面，缺乏規(guī)范軍民融合發(fā)展的頂層法律。目前所出臺的政策多以“意見”、“辦法”等為主，缺乏法律效力，權(quán)威性、綜合性不夠。二是在法規(guī)層面，缺乏系統(tǒng)的銜接協(xié)調(diào)。國家有關(guān)部委、軍隊有關(guān)單位、地方政府等在推進軍民融合法規(guī)建設(shè)過程中，缺乏充分的溝通交流，致使部分法規(guī)出臺后，操作過程中常常出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象，無法落地實施。三是在政策層面，部分政策存在責權(quán)利不清晰，如軍民協(xié)同創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策；部分政策存在不公平、操作性和適用性不強等問題，如軍品免稅、軍工固定資產(chǎn)投資相關(guān)政策；部分政策更新滯后，如軍民通用標準、國防科技成果解密相關(guān)政策，這些問題直接影響了軍民融合的深度和廣度。

3．軍民資源共享機制有待優(yōu)化

由于缺乏有效的資源共享機制，一些大型科學測試儀器、試驗驗證設(shè)施、重大生產(chǎn)設(shè)備資源以及大型制造產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施共享程度較低。在科研設(shè)備設(shè)施共享方面，動力不足已成為制約共享的最大障礙，主要包括：一是軍工單位對所擁有的某些軍工資源負有保密義務(wù)和責任，擔心資源共享過程中發(fā)生失泄密，造成企業(yè)發(fā)展得不償失，企業(yè)領(lǐng)導也要承擔政治風險。二是在軍工科研生產(chǎn)項目競標中，擁有的科研生產(chǎn)設(shè)備越齊全越具有優(yōu)勢，以致軍工單位更傾向于“天有、地有不如自己有”。三是軍工集團出于維護自身經(jīng)濟利益、維持競爭優(yōu)勢的考慮，不愿與集團外單位共享設(shè)備設(shè)施。在大型制造產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施共享方面，改造成本高是制約大型設(shè)備設(shè)施共享的重要因素，如部分民用船舶、飛機和大型機械裝備被軍方征用后，改造過程費時費錢；一些已建成的鐵路、公路和港口碼頭等大型基礎(chǔ)設(shè)施難以直接用于部隊重型裝備的運輸和裝卸，如果加以改造，其成本甚至超過新建項目所需成本。

4．軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移難題猶在

體制機制仍是當前制約軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移體系形成的主要因素。一是我國現(xiàn)行的科技管理體制存在軍民分割、多頭管理的現(xiàn)象，軍民協(xié)同創(chuàng)新具體由哪個機構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)尚無定論。軍、民口科技主管部門傾向在自己系統(tǒng)內(nèi)布置科研任務(wù)、分配科研經(jīng)費，相互封閉的兩大科研系統(tǒng)造成大量科研項目重復建設(shè)、科研資源浪費。二是缺乏軍用技術(shù)向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的激勵機制和考核監(jiān)督機制。“軍技民用”主要是自發(fā)行為，尚未成為軍工單位的法定職責，技術(shù)轉(zhuǎn)移的外在約束和內(nèi)在動力不足，目前仍以內(nèi)部轉(zhuǎn)化為主。三是民用技術(shù)向國防領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)有效的支持。“民技軍用”主要停留在產(chǎn)品采購階段，對成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的激勵支持手段缺乏，特別是民營企業(yè)在推進民技軍用過程中，往往需要進行檢測認證、二次開發(fā)等，這些過程主要依靠企業(yè)自身投資，政府激勵較少。

三、關(guān)于軍民融合發(fā)展的對策建議

1．完善軍民融合管理組織體系

按照十八屆五中全會要求，盡快健全軍民融合發(fā)展的組織管理體系和工作運行體系。一要盡快建立國家統(tǒng)一領(lǐng)導、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系。包括建立國家軍民融合領(lǐng)導機構(gòu)和各省（自治區(qū)、直轄市）軍民融合領(lǐng)導機構(gòu)，明確界定相關(guān)職責范圍，實現(xiàn)軍民融合歸口管理，同時理順新設(shè)機構(gòu)與軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)調(diào)小組等軍隊和政府已有的協(xié)調(diào)機構(gòu)之間的關(guān)系。二要盡快推動形成國家主導、需求牽引、市場運作相統(tǒng)一的工作運行體系。既要在國家層面加強軍民融合發(fā)展的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，也要在地方層面編制相應(yīng)規(guī)劃，并積極對接國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃；既要從產(chǎn)品供給端發(fā)力，更要從軍方需求端發(fā)力，適度擴大需求信息發(fā)布范圍，在保障國家安全的前提下最大程度地實現(xiàn)軍方“所需”與地方“所能”的有效對接；既要強化國家在資源整合中的主體責任，也要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

2．健全軍民融合政策制度體系

按照十八屆四中、五中全會要求，盡快健全軍民融合發(fā)展的政策制度體系。一是加快推進軍民融合相關(guān)立法。既要推進國家層面綜合性規(guī)范促進軍民融合發(fā)展的立法進程，也要積極推進空間法等國防科技工業(yè)具體領(lǐng)域相關(guān)立法工作。二是著力解決法規(guī)不協(xié)調(diào)、不一致等問題。在推進軍民融合法規(guī)建設(shè)過程中，加強軍地各方的協(xié)調(diào)溝通，避免相關(guān)條文出現(xiàn)沖突。同時，對已有法規(guī)制度進行定期梳理，針對相互矛盾的內(nèi)容及時修訂，針對缺失的內(nèi)容及時填補。三是盡快完善相關(guān)配套政策。研究出臺國防知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利歸屬和利益分配、國防技術(shù)成果定密解密、軍民資源共享、軍品稅收、軍工固定資產(chǎn)投資、軍民通用標準等相關(guān)政策，提高政策的科學性、可操作性和激勵性。通過建立健全系統(tǒng)完備、銜接配套、適用管用、有效激勵的政策制度體系，有效引導和規(guī)范保障軍民融合深度發(fā)展。

3．加強軍民資源優(yōu)化配置

著眼于軍民資源共享所遇到的問題，加快軍地統(tǒng)籌，強化軍民資源的優(yōu)化配置。一是推進軍民科研資源共享。軍地相關(guān)部門聯(lián)合制定國家重點實驗室與國防科技重點實驗室，制定國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施與軍工重大試驗設(shè)施開放共享的相關(guān)管理辦法。對于新建的國防科技重點實驗室和風洞、電子試驗場、跑車場等軍民通用性的重大試驗設(shè)施，鼓勵開展軍工和民口聯(lián)合論證申請并共建設(shè)施設(shè)備。在確保科研生產(chǎn)能力完成內(nèi)部任務(wù)，以及進度可控、保密得當?shù)那疤嵯?，鼓勵企業(yè)共線生產(chǎn)軍品、民品。二是推進軍民信息資源開放共享。鼓勵軍地探索線上線下多渠道的信息對接方式。從國家層面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺信息交互標準和共享接口，保障信息順暢傳輸。鼓勵各地編制發(fā)布相關(guān)的《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄》和《民參軍技術(shù)與產(chǎn)品推薦目錄》等，并充分依托社會組織進行后續(xù)的推廣應(yīng)用。三是加強軍工內(nèi)部統(tǒng)籌和軍民聯(lián)合論證和統(tǒng)籌，從源頭上減少重復建設(shè)、分散建設(shè)，促進資源共享。針對必須進行的投入，在項目建設(shè)初期即考慮其軍地雙重使用的可行性和經(jīng)濟性，從源頭上實現(xiàn)軍民兩用。四是及時出臺促進軍民資源開放共享的激勵措施，鼓勵有償開放相關(guān)資源。

4．優(yōu)化軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移體系

積極借鑒國內(nèi)外推進軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗做法，全面優(yōu)化軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移機制。一是完善軍民協(xié)同創(chuàng)新管理體系。抓住國防和軍隊改革的有利契機，優(yōu)化軍口和民口科技管理體制，明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民協(xié)同創(chuàng)新的組織機構(gòu)。二是建立軍民協(xié)同創(chuàng)新的長效機制。鼓勵建立包括軍、政、產(chǎn)、學、研在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，推動跨行業(yè)跨領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新。以國家強基、強軍兩大工程以及國防重點項目等為牽引，引導并支持軍民口企業(yè)、科研院所、高等院校等多方力量從預研階段即參與到項目之中，增加民間力量參與國家重大項目的深度。三是圍繞軍民融合新興領(lǐng)域，開展軍民協(xié)同創(chuàng)新示范推廣。按照十八屆五中全會要求，在海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等新興領(lǐng)域推出一批重大項目和重大舉措，打造形成一批軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)。四是探索軍民用技術(shù)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的新模式。借鑒NASA經(jīng)驗，推動軍工單位探索使用專利技術(shù)許可“后付費”模式，加速軍用高技術(shù)向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)化。借鑒美國國防部經(jīng)驗，協(xié)調(diào)軍方在中關(guān)村等軍民融合科技創(chuàng)新示范基地探索設(shè)立定點聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，促進民用先進技術(shù)及時進入國防領(lǐng)域。