●胡 寧

屢禁不止的濫發(fā)津補貼案例探究

●胡 寧

為推進反腐倡廉建設，加強對干部廉潔自律的約束和監(jiān)督，2015年10月，對某國有集團公司進行專項巡查，以加強國有企業(yè)管理，嚴肅財經(jīng)制度。在巡查過程中，檢查組以集團公司工資總額和發(fā)放的津補貼作為檢查重點，最終確認集團公司內(nèi)部存在隱匿、轉(zhuǎn)移收入、濫發(fā)津補貼等一系列違規(guī)操作。本文基于此次檢查中集團公司暴露的違規(guī)違紀行為，對集團公司內(nèi)部屢禁不止的濫發(fā)津補貼問題進行深入探究，并就改進該問題作出相關(guān)思考。

集團公司 違規(guī)行為 監(jiān)督

一、案例背景

為推進黨風廉政建設深入開展，加強對領導班子和領導干部的監(jiān)督，由紀委、財政、審計等部門聯(lián)合開展反腐倡廉巡查工作。巡查工作是推進反腐倡廉建設、促進干部廉潔從政的創(chuàng)新舉措，對于加強領導干部思想、作風和能力建設，防范廉政風險，規(guī)范廉政運行具有重要意義。2015年10月，對某國有集團公司進行專項巡查，此次巡查的集團公司屬國資委監(jiān)管企業(yè)，在對國有控股企業(yè)工資總額方面實行總額控制管理，每年由國資委核定工資總額，年度內(nèi)發(fā)放的各項工資、獎勵、津補貼總額不得突破國資委核定的工資總額。

二、案件線索

巡查過程中，檢查人員注意到，集團公司發(fā)放的一些獎勵、福利未通過打卡發(fā)放，直接由各部門領取現(xiàn)金；某些部門頻繁用大額現(xiàn)金支付，大量購買材料、辦公用品、勞保用品等，報銷的附件資料不全；現(xiàn)金發(fā)放無具體發(fā)放明細等情況，具體表現(xiàn)為：

集團內(nèi)設部門“監(jiān)測中心”頻繁報銷在各大型商場購買辦公用品、勞保用品、工作鞋、防護服等和在一些商貿(mào)公司批量購買耗材的購物發(fā)票，均以大額現(xiàn)金支付，購買次數(shù)頻繁，數(shù)量大，超出了該部門的實際需要量，且報銷附件資料不全，無購買商品、材料明細清單和登記、領用手續(xù)。

集團公司發(fā)放的部分獎勵、福利，由各部門會計將現(xiàn)金統(tǒng)一領回，再在部門內(nèi)部發(fā)放，集團公司財務附件無領款人簽字等原始單據(jù)，各部門統(tǒng)一領取的現(xiàn)金是否全額發(fā)放給職工，發(fā)放標準如何，集團財務無相關(guān)資料提供。

集團公司所屬職工技協(xié)單獨設賬核算，收入主要為檢測費、維修費、服務費等，這些業(yè)務均屬于集團公司業(yè)務范圍，在職工技協(xié)賬戶核算，涉嫌隱匿、轉(zhuǎn)移集團公司正常經(jīng)營收入。

職工技協(xié)費用支出內(nèi)容主要是發(fā)放集團公司各項獎勵福利；此外，在職工技協(xié)也出現(xiàn)集團內(nèi)設部門“監(jiān)測中心”報銷大量在商場購買辦公用品、勞保用品、耗材等的購物發(fā)票。

三、檢查思路和方法

針對集團公司經(jīng)營效益情況和工資總額的控制情況，以及上述發(fā)現(xiàn)的線索，檢查組確定對集團公司工資總額和發(fā)放的津補貼作為檢查重點，檢查其是否在國資委核定工資總額以外，通過虛列、多列費用套取資金，隱匿、轉(zhuǎn)移收入，濫發(fā)放獎勵、福利或是購買有價證券等問題。并把集團內(nèi)設 “監(jiān)測中心”、“營業(yè)中心”兩部門報銷費用和所屬職工技協(xié)作為此次檢查的重點部門。

一是對“監(jiān)測中心”2013年、2014年所有報銷的購買辦公用品、勞保用品、材料等票據(jù)進行統(tǒng)計分析，查實票據(jù)業(yè)務的真實性，了解部門購買材料、物品等的相關(guān)管理制度建立和執(zhí)行情況，并現(xiàn)場盤點核對購買物品驗收、保管和領用登記臺賬，查實是否真實購買相關(guān)物品和材料，有無虛假票據(jù)套取資金或是購買購物卡、代金券等行為。

二是對 “營業(yè)中心”從集團領取的本部門人員獎勵、福利資金進行統(tǒng)計匯總，根據(jù)領取的資金總額，由“營業(yè)中心”提供發(fā)放清單明細，核對所領取的獎勵、福利資金是否全額發(fā)放，有無隱匿、截留、私分和私設“小金庫”等情況發(fā)生。

三是重點對職工技協(xié)業(yè)務收入進行分類，核實經(jīng)營收入內(nèi)容和總額，對是否屬于集團公司收入劃入技協(xié)賬戶進行重點區(qū)分，確定是否通過職工技協(xié)隱匿、轉(zhuǎn)移集團公司收入。

四是逐筆統(tǒng)計匯總職工技協(xié)發(fā)放的獎勵福利支出，與集團公司工資總額匯總，合并計算是否超出國資委核定的工資總額，查清是否通過職工技協(xié)超發(fā)、濫發(fā)津補貼的方式，從而脫離監(jiān)管。

五是召開座談會，接受來信來訪，廣泛聽取意見，并對相關(guān)部門負責人和會計人員進行分別約談，了解部門經(jīng)營業(yè)務情況和內(nèi)部人員、資金、資產(chǎn)管理情況，宣傳黨員領導干部廉潔從政準則、中央八項規(guī)定精神、糾正“四風”等黨風廉政紀律和財經(jīng)紀律，自覺接受監(jiān)督，積極主動配合檢查組開展工作，如實提供檢查組需要了解的信息資料。

四、違規(guī)事實

檢查組最終確認，該集團公司在國資委核定的工資總額之外，偽造、虛列、多列費用支出，通過集團公司、職工技協(xié)等渠道，大量套取資金，濫發(fā)職工獎金和補貼，違規(guī)大量購買購物卡用于發(fā)放和送禮；集團公司對所屬單位和部門監(jiān)管失控，對頻繁、大額支付現(xiàn)金大開綠燈；內(nèi)部各部門發(fā)放獎勵、福利以及購買購物卡，存在各自為政、少數(shù)人甚至一人獨斷問題；集團內(nèi)設機構(gòu)“監(jiān)測中心”和“營業(yè)中心”財務內(nèi)控機制嚴重缺失，內(nèi)部管理混亂，截留資金私設“小金庫”，發(fā)放獎勵、福利以及購買的購物卡去向，無相關(guān)登記記錄、收支明細等，存在較大經(jīng)濟舞弊風險。具體違規(guī)行為如下：

（一）隱匿、轉(zhuǎn)移收入，濫發(fā)津補貼

經(jīng)檢查核實，職工技協(xié)業(yè)務收入基本為集團公司正常經(jīng)營業(yè)務和服務項目，集團通過職工技協(xié)賬戶隱匿、轉(zhuǎn)移收入，濫發(fā)獎勵、福利，逃避國資委對工資總額的控制，2013年和2014年超工資總額達5%。職工技協(xié)2013年和2014年兩年業(yè)務收入660萬元、713萬元，其中用于發(fā)放獎勵、福利支出553萬元、533萬元，分別占了收入總額的84%和75%。

（二）偽造、虛列、多列費用，套取資金，發(fā)放津補貼和違規(guī)購買購物卡

集團內(nèi)設部門 “監(jiān)測中心”通過偽造虛假購買材料、辦公用品、勞保用品等業(yè)務，虛開購物發(fā)票，從集團公司報賬，套取資金和購買購物卡，用于發(fā)放獎勵、福利。2013年和2014年分別發(fā)放獎勵59.24萬元和36.4萬元，購買購物卡25.84萬元和17.7萬元。

（三）隱匿、截留資金，私設“小金庫”

集團內(nèi)設部門“營業(yè)中心”將從集團領取的獎勵、福利未全額發(fā)放給職工，隱匿、截留部分資金，由中心會計保管，至檢查時資金余額16萬余元存于中心會計個人存折中。資金使用由中心負責人和會計等少數(shù)人掌握，收支無原始資料，資金使用方向核查不清。

五、問題處理

針對查實的問題，檢查組要求集團公司進一步加強管理，嚴肅財經(jīng)紀律。一是集團公司應嚴格執(zhí)行市國資委工資總額管理規(guī)定，嚴禁在工資總額以外變相發(fā)放獎勵、福利；將全部收入納入集團公司統(tǒng)一核算，嚴禁轉(zhuǎn)移隱匿收入，濫發(fā)津補貼，逃避監(jiān)管；嚴格現(xiàn)金管理，所有發(fā)放職工的工資、獎勵、福利等必須打卡發(fā)放；嚴格費用支出管理，對購買材料、勞保用品、辦公用品等報銷應嚴格把關(guān)，審核業(yè)務的真實性和必要性，建立審核、驗收、登記、保管和領用制度，控制大額現(xiàn)金支付，防止虛構(gòu)業(yè)務、虛假發(fā)票報銷套取資金等違規(guī)行為的發(fā)生。二是集團公司財務對內(nèi)設部門應加強財務監(jiān)管，在費用支出、現(xiàn)金管理、獎勵福利支出等方面嚴格控制，改變目前公司財務對內(nèi)設各部門內(nèi)控機制嚴重缺失，各部門各自為政、少數(shù)人甚至一人獨斷的現(xiàn)狀。三是集團公司對內(nèi)設各部門進行全面徹查，對虛假業(yè)務購買購物卡、代金券，套取資金私設“小金庫”，收入不入賬、截留、隱匿收入，以及濫發(fā)獎勵福利等行為進行嚴厲打擊，并追究相關(guān)人員責任。

此次檢查發(fā)現(xiàn)的問題對集團公司敲響了警鐘，集團領導十分重視，對存在的問題進行了分析，有些問題都是長期以來形成的，或是企業(yè)內(nèi)部通行的做法，內(nèi)部管理松散，監(jiān)督失控，忽視了對存在問題的敏銳洞察力，與當前黨和國家政治、經(jīng)濟形勢不相適應，與黨員領導干部廉潔從政準則、中央八項規(guī)定、糾正“四風”方面嚴重背離。集團公司已組織專項內(nèi)部檢查和整治，積極整改，已查收“小金庫”資金一百多萬元，黨紀處分6人，目前正在繼續(xù)深入對相關(guān)事項和人員作進一步核查處理，加強內(nèi)部管理、嚴肅財經(jīng)紀律的各項規(guī)章制度正逐步制定和落實。

六、啟示

對國有企業(yè)實行監(jiān)督機制，是防止腐敗現(xiàn)象和國有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵，目前雖已對國有企業(yè)建立了一套較為齊全的監(jiān)督體系，但是并不能完全制約和遏制違紀違規(guī)行為的發(fā)生。從此次檢查披露的問題看來，內(nèi)控體系不健全，監(jiān)督缺位和不到位，如何建立對國有企業(yè)有效的監(jiān)督機制，防止企業(yè)內(nèi)部貪污腐敗、違紀違規(guī)問題發(fā)生，保證國有資產(chǎn)安全完整、保值增值，是進一步深化改革、建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的一個重要課題。

（一）健全內(nèi)部控制體系，加強內(nèi)部權(quán)力制衡

從目前披露的國有企業(yè)存在的問題中不難發(fā)現(xiàn)，制度缺失和不健全是問題存在的根本，內(nèi)控制度的建立和有效執(zhí)行至關(guān)重要，加強內(nèi)部控制建設，規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務活動，從而強化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用。單位要在全面梳理業(yè)務流程、明確業(yè)務環(huán)節(jié)、分析風險隱患的基礎上，建立適合單位實際情況的內(nèi)部控制體系，特別是單位內(nèi)部財務管理體系建設應充分加強，包括財務管理模式、現(xiàn)金管理、資金審批管理、費用報銷規(guī)定等一系列財務管理制度，有效運用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制，進一步健全制度，提高執(zhí)行力，確保內(nèi)部控制有效實施。應當按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學設置機構(gòu)、管理層級、崗位職責，加強權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)力運行，預防和避免職責混淆、權(quán)限交叉、一人或少數(shù)人控制業(yè)務和資金、易形成管理漏洞的局面；對重點領域的關(guān)鍵崗位，采取定期專項審計、人員交流和定期輪崗制度。

（二）加強監(jiān)督檢查工作，加大考評問責力度

完善內(nèi)外監(jiān)督體系，形成監(jiān)督檢查合力。單位會計機構(gòu)和會計人員應成為內(nèi)部監(jiān)督的主體，監(jiān)督賬簿記錄、實物、款項、會計信息的真實、合法，對于違反相關(guān)法律規(guī)定的行為，會計機構(gòu)或會計人員有權(quán)拒絕受理或向上級報告。強化政府部門的會計監(jiān)督職能，政府監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督形成一定的互補性，財政、監(jiān)察、審計、稅務、國資委等各監(jiān)督部門和主管部門既要明確各自監(jiān)督職能，又要互通信息，資源共享，保證各監(jiān)督職能之間相互協(xié)調(diào)、有機結(jié)合，從整體上有效發(fā)揮監(jiān)督作用。同時，單位要將內(nèi)部監(jiān)督與干部考核、追責問責結(jié)合起來，并將監(jiān)督結(jié)果予以公開，作為安排財政預算、實施預算績效評價、干部考核評價的參考依據(jù)。

（三）完善經(jīng)營業(yè)績考核體系，加強對經(jīng)營者的監(jiān)管

對企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營業(yè)績考核是考察企業(yè)經(jīng)營管理者的重要方式，需要建立健全相應的統(tǒng)計評價制度、企業(yè)負責人獎懲制度、任期經(jīng)濟責任審計制度等，各項制度相互銜接、相互配套、共同推進。對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的考評，應做到及時有效，避免因時間緊、任務重而只做表面核查，而未能深入查實企業(yè)各項經(jīng)營指標的真實完成情況。市國資委每年都委托中介機構(gòu)對監(jiān)管的國企進行審計，根據(jù)中介機構(gòu)審計結(jié)果兌現(xiàn)各項經(jīng)營指標獎懲和薪酬，由于時間緊、內(nèi)容多，中介機構(gòu)往往疲于奔波，僅從賬面核實各項指標，往往忽視了指標背后存在虛假、不真實的數(shù)據(jù)，無更多時間和精力去探究和深挖，況且對社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)道德的監(jiān)管有限，在中介機構(gòu)審計后發(fā)現(xiàn)國企仍存在各項虛假完成指標或是違反國資委考核控制的各項規(guī)定的問題。必須建立由國資委牽頭，紀檢監(jiān)察、財政、審計等多部門協(xié)同合作的經(jīng)營業(yè)績考核評價機制，同時，建立對領導干部任期經(jīng)濟責任審計制度，并將監(jiān)管關(guān)口前移，多管齊下，建立強有力的監(jiān)管機制，防止企業(yè)內(nèi)部貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提升國有企業(yè)監(jiān)管的有效性，實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營活動的良性發(fā)展。

（作者單位：安徽省合肥市財政監(jiān)督檢查局）

1.惠銘生.對“濫發(fā)公務員津補貼”的未竟之問[N].濟南日報，2011-05-04（02）。

2.劉安天.違規(guī)津補貼將被關(guān)進制度的籠子[N].中國會計報，2013-08-16（02）。