●趙 霞

深化部門預(yù)算改革問(wèn)題研究
——以內(nèi)蒙古巴彥淖爾市本級(jí)為例

●趙 霞

部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的方法和制度，從上世紀(jì)90年代末起，我國(guó)開展新一輪的財(cái)政改革，核心就是部門預(yù)算管理制度改革，首先在中央本級(jí)試編部門預(yù)算，后各地政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，分別推進(jìn)改革工作。到目前，雖然部門預(yù)算改革經(jīng)過(guò)十多年歷程，取得了一定成效，但受多種因素制約，預(yù)算管理中還存在諸多問(wèn)題和缺陷，特別對(duì)于處在財(cái)政管理末端的市、縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政來(lái)講，部門預(yù)算改革很不徹底，一些傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下的老問(wèn)題、老做法仍然存在，尤其是當(dāng)前黨的十八屆三中全會(huì)部署的新一輪財(cái)稅體制改革，全面開啟了深化部門預(yù)算改革新局面，基層政府如何深入推進(jìn)部門預(yù)算改革，建立起科學(xué)、規(guī)范、高效的預(yù)算管理制度顯得尤為重要和迫切。本文以巴彥淖爾市本級(jí)具體改革實(shí)踐為例，總結(jié)了部門預(yù)算改革的成效，指出了當(dāng)前存在的深層次的問(wèn)題和不足，分析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)的措施和建議，為深化部門預(yù)算改革做一有益探索。

部門預(yù)算改革 探討 措施

部門預(yù)算改革是我國(guó)財(cái)政支出管理方面的一項(xiàng)重大財(cái)政體制改革，早在2001年，巴彥淖爾市在中央和自治區(qū)改革的“上推力”和建立公共財(cái)政體制的“內(nèi)需力”雙重作用下，在市本級(jí)率先開展部門預(yù)算改革，經(jīng)過(guò)十多年改革歷程，取得了明顯成果，但受多種因素制約，預(yù)算管理中還存在很多問(wèn)題和不足，傳統(tǒng)預(yù)算模式下的一些老問(wèn)題、老做法仍然存在，影響了預(yù)算管理的先進(jìn)性和規(guī)范化，特別是當(dāng)前黨的十八屆三中全會(huì)部署的新一輪財(cái)稅體制改革，需要對(duì)如何深化部門預(yù)算改革做進(jìn)一步的研究和探討。

一、巴彥淖爾市本級(jí)部門預(yù)算改革成效

（一）部門預(yù)算編制內(nèi)容趨于完整

市本級(jí)預(yù)算改變了改革前按照功能分類編制的分散、粗放的傳統(tǒng)預(yù)算，部門成為預(yù)算編制主體，從基層預(yù)算單位開始，層層匯總上報(bào)生成，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)部門一本預(yù)算。在預(yù)算編制形式上，所有收入和支出按照統(tǒng)一編報(bào)內(nèi)容在一本預(yù)算中反映，從資金性質(zhì)看，涵蓋了一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。從內(nèi)容看，包括收入預(yù)算、支出預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算及非稅收入征收計(jì)劃等，增強(qiáng)了預(yù)算的完整性，提高了預(yù)算透明度。

（二）預(yù)算編制方法逐步規(guī)范

近年來(lái)預(yù)算編制不斷完善和改進(jìn)，目前，市本級(jí)嚴(yán)格按照“二上二下”預(yù)算編制規(guī)程，采取自下而上的預(yù)算編制方式，改變了自上而下的層層代編和部門的“二次分配”情況，細(xì)化了預(yù)算編制，支出項(xiàng)目分解落實(shí)到具體單位和用途，細(xì)化到功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的底級(jí)科目，預(yù)算的規(guī)范化和精細(xì)化水平大大增強(qiáng)，并且自2013年起，部門預(yù)算編制從過(guò)去的11月份開始提前到9月份進(jìn)行，預(yù)算編制時(shí)間提前了3個(gè)月。

（三）預(yù)算資金分配更加科學(xué)合理

部門預(yù)算編制從基本支出改革入手，逐步打破“基數(shù)加增長(zhǎng)”的模式。建立起了基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)，其中，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的工資項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)以及地方出臺(tái)的津補(bǔ)貼核定。公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，按照單位性質(zhì)、職能和工作任務(wù)不同，劃分了5類17檔，制定了人員定額和車輛定額相結(jié)合的公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)，定額標(biāo)準(zhǔn)體系更趨于科學(xué)合理。

（四）預(yù)算編制效率大大提高

通過(guò)構(gòu)建一體化信息管理平臺(tái)，建立基礎(chǔ)信息庫(kù)，完善預(yù)算編制基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政與部門、單位預(yù)算編審業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、一體化管理，簡(jiǎn)化了工作流程，提高了工作效率。

二、巴彥淖爾市本級(jí)部門預(yù)算改革存在的主要問(wèn)題

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位，預(yù)算觀念不強(qiáng)

部門預(yù)算要求所有項(xiàng)目從零開始重新進(jìn)行評(píng)估，不考慮以前的收支預(yù)算情況。但實(shí)際操作中，不少部門單位預(yù)算觀念不強(qiáng)，仍然存在“基數(shù)加增長(zhǎng)”的思維慣性，一味地以原來(lái)預(yù)算為基數(shù)，“只增不減”，在上報(bào)預(yù)算時(shí)不按照實(shí)際需求科學(xué)合理計(jì)劃，虛報(bào)、夸大支出金額，給財(cái)政部門審核工作帶來(lái)很大困難。有的部門單位思想認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，認(rèn)為財(cái)政預(yù)算未知因素太多，不可預(yù)見性強(qiáng)，過(guò)于精細(xì)無(wú)法做到，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行就是給自己所在的部門增加工作量和壓力，心理上產(chǎn)生抵觸情緒。還有的部門工作人員對(duì)預(yù)算政策一知半解，對(duì)預(yù)算編制基礎(chǔ)性工作不重視，科目用途隨意填制，造成執(zhí)行中頻繁調(diào)整預(yù)算，影響預(yù)算嚴(yán)肅性。

（二）財(cái)力水平低影響了部門預(yù)算的推進(jìn)和成效

巴彥淖爾市屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，收入規(guī)模小，財(cái)力薄弱地區(qū)，特別是按照市與旗縣財(cái)政管理體制，稅收屬地征收管理，市本級(jí)收入僅為市直部門非稅收入，財(cái)力嚴(yán)重不足，70%以上的支出依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，保障僅限于人員工資、低水平運(yùn)轉(zhuǎn)以及基本民生等重點(diǎn)支出需求，是典型的“吃飯財(cái)政”，本級(jí)財(cái)力與單位實(shí)際需求差距很大，經(jīng)費(fèi)安排有較大缺口，造成一方面很多項(xiàng)目只能靠超收收入和上級(jí)補(bǔ)助收入支出，部門在實(shí)際執(zhí)行中頻繁追加，使預(yù)算缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和約束力。另一方面，大多上級(jí)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額未能提前告知，地方編制年度預(yù)算時(shí)，無(wú)法全部列入預(yù)算，也影響了預(yù)算完整性。

（三）預(yù)算編制時(shí)間短

目前巴彥淖爾市本級(jí)部門預(yù)算編制時(shí)間雖然較以前有所提前，但從開始編制到下年元月份提交人代會(huì)審批，期間也僅用兩、三個(gè)月時(shí)間完成預(yù)算編制工作，預(yù)算編制時(shí)間偏短，單位基礎(chǔ)資料信息無(wú)法全面準(zhǔn)確收集完備，預(yù)算項(xiàng)目來(lái)不及進(jìn)行深入評(píng)審論證，直接影響預(yù)算的實(shí)際效力，預(yù)算編制容易與執(zhí)行脫節(jié)，甚至造成一些項(xiàng)目資金常年沉淀。

（四）編制科學(xué)性有待提高

一是定額標(biāo)準(zhǔn)體系不夠科學(xué)、完善。巴彥淖爾市本級(jí)部門預(yù)算編制 “人員經(jīng)費(fèi)按實(shí)際，公用經(jīng)費(fèi)按定額”，由于沒有科學(xué)合理的定額測(cè)算體系和相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，公用經(jīng)費(fèi)定額測(cè)算方法采取粗略估算、簡(jiǎn)單平均，而且定額標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，沿用幾年，不做變動(dòng)，科學(xué)性合理性差。二是部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)缺乏科學(xué)的評(píng)估論證和充分的績(jī)效分析，很多項(xiàng)目預(yù)算是在上年支出基礎(chǔ)上考慮下年度增支因素后確定，并且各部門編制預(yù)算總要與上年做對(duì)比，以原來(lái)預(yù)算為基數(shù)，很多時(shí)候，財(cái)政部門與各部門編報(bào)預(yù)算進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，科學(xué)性合理性差。

（五）監(jiān)督檢查有待提高

一是人大對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式，按照《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算由本級(jí)人大審查，但在實(shí)際工作中，普遍存在人大在預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等各過(guò)程沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的職能，加上人大負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督的人員有限，水平不一，審查時(shí)間短，往往只能進(jìn)行大體上、一般性審查，人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督流于形式。二是外部監(jiān)督機(jī)制不健全，雖然從2014年起，市本級(jí)全面推行預(yù)算信息公開工作，但一些部門在預(yù)算信息公開時(shí)往往被動(dòng)公開或避重就輕、形式主義，僅限于公開預(yù)算收支總表，內(nèi)容不夠細(xì)化，也沒有詳盡的解釋說(shuō)明，致使公眾對(duì)專業(yè)化的數(shù)據(jù)、表格“一頭霧水”，難以進(jìn)行有效的社會(huì)監(jiān)督。

三、進(jìn)一步深化巴彥淖爾市本級(jí)部門預(yù)算改革的措施和建議

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)

針對(duì)當(dāng)前一些部門單位對(duì)部門預(yù)算改革認(rèn)識(shí)尚未完全到位，一些舊有的不規(guī)范做法還比較普遍，還有的對(duì)預(yù)算改革存在誤解，今后政府、財(cái)政及相關(guān)部門要采取多種形式，加大宣傳力度，特別是加強(qiáng)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視度，可針對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)組織專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)其預(yù)算法治觀念以及對(duì)預(yù)算改革的主動(dòng)性、責(zé)任感和使命感。同時(shí)，要加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)人員和具體經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn),提高他們的預(yù)算政策水平和業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，還要加大預(yù)算管理制度等政策的社會(huì)宣傳與普及力度,讓公眾廣泛參與,在全社會(huì)形成齊抓共管、多管齊下的局面，推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)。

（二）壯大財(cái)政實(shí)力，完善政府間分配機(jī)制

收入是支出的前提，只有做大財(cái)政蛋糕，保證財(cái)力充足，改革才能按目標(biāo)得以順利推進(jìn)。因此，一方面，要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大地方稅源經(jīng)濟(jì)。要充分利用地方的區(qū)位優(yōu)勢(shì)及中央、自治區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，按照全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，大力支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)的發(fā)展，積極引導(dǎo)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。另一方面，中央、自治區(qū)應(yīng)正視偏遠(yuǎn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政困難情況，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)，制定實(shí)施科學(xué)、規(guī)范、相對(duì)穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)基層落后地區(qū)的傾斜力度，以保證基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)預(yù)算管理制度深遠(yuǎn)發(fā)展。同時(shí)，中央和自治區(qū)財(cái)政應(yīng)提前下達(dá)下一年度轉(zhuǎn)移支付控制數(shù)或者指導(dǎo)性意見，使基層財(cái)政在編制年度預(yù)算時(shí)預(yù)計(jì)的上級(jí)補(bǔ)助收入更接近實(shí)際。

（三）延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃

要使預(yù)算科學(xué)、準(zhǔn)確、合理、細(xì)化,需要有充足的編制時(shí)間，預(yù)算編制時(shí)間過(guò)程起碼在9個(gè)月以上,延長(zhǎng)預(yù)算編制周期,從年初開始用大約三個(gè)月時(shí)間預(yù)測(cè)下一年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，構(gòu)建預(yù)算框架，提出分配方案。再用大約半年時(shí)間層層審核匯總預(yù)算草案，形成詳細(xì)收支計(jì)劃，政府、黨委及人大財(cái)經(jīng)委用大約3個(gè)月時(shí)間審核預(yù)算，財(cái)政在人大審議通過(guò)預(yù)算20日內(nèi)將預(yù)算批復(fù)至部門，年初開始執(zhí)行預(yù)算。為體現(xiàn)財(cái)政及產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性，要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，制定財(cái)政中期規(guī)劃，將最近三至五年的收支計(jì)劃預(yù)算安排到具體項(xiàng)目上，滾動(dòng)管理，增強(qiáng)預(yù)算管理的連續(xù)性和前瞻性，切實(shí)提高預(yù)算編制的質(zhì)量和水平。

（四）創(chuàng)新預(yù)算編制方法，推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化和規(guī)范性

1、健全支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)部門單位進(jìn)行細(xì)致的摸底調(diào)查，全面掌握預(yù)算單位的人財(cái)物等各種信息數(shù)據(jù)，根據(jù)單位承擔(dān)的職能和工作任務(wù)的不同，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型分析法，制定科學(xué)、動(dòng)態(tài)的公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，并實(shí)現(xiàn)實(shí)物定額與人員定額的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)審論證，通過(guò)專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出進(jìn)行可行性論證和績(jī)效評(píng)價(jià)，制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額體系，實(shí)現(xiàn)部門經(jīng)常性業(yè)務(wù)活動(dòng)支出的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

2、采用徹底的零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算法。零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算是科學(xué)編制部門預(yù)算的方法，實(shí)行徹底的零基預(yù)算，就是不考慮以前年度預(yù)算安排，一切從“零”開始，按照嚴(yán)格的項(xiàng)目預(yù)算審核程序，對(duì)項(xiàng)目支出根據(jù)年度工作任務(wù)和需要保障的項(xiàng)目?jī)?nèi)容統(tǒng)籌安排。對(duì)項(xiàng)目預(yù)算采用績(jī)效預(yù)算編制法，以結(jié)果為導(dǎo)向，根據(jù)成本-效益比較原則而編制，也就是說(shuō)由部門先制定事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和工作規(guī)劃，計(jì)算出每項(xiàng)工作的成本和效益，合理編制項(xiàng)目概算，開展科學(xué)的項(xiàng)目可行性論證，把項(xiàng)目擇優(yōu)列入預(yù)算，確保有限的預(yù)算資金用于最有效果的項(xiàng)目和用途上。同時(shí)要建立部門績(jī)效評(píng)價(jià)體系，包括投入成本、產(chǎn)出結(jié)果的數(shù)量和質(zhì)量，預(yù)算資金與部門工作績(jī)效直接掛鉤，將績(jī)效評(píng)價(jià)作為最終預(yù)算資金有效配置的有力依據(jù)，以確保部門預(yù)算和財(cái)政資金的效益不斷提高。

3、加快項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。項(xiàng)目庫(kù)管理是加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理，確保資源合理配置和財(cái)政資金高效利用的重要基礎(chǔ)，建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)是將項(xiàng)目管理工作向前延伸到部門的預(yù)算編制準(zhǔn)備階段，將有充分立項(xiàng)依據(jù)、明確實(shí)施期限、合理預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目提前納入項(xiàng)目庫(kù)，按照擇優(yōu)選擇的原則，從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中篩選項(xiàng)目編制預(yù)算。納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目實(shí)行全周期滾動(dòng)管理，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理建設(shè)和運(yùn)行規(guī)范的同時(shí)，將項(xiàng)目支出預(yù)算的編制與部門工作規(guī)劃相結(jié)合，編制中長(zhǎng)期預(yù)算，逐步建立跨年度預(yù)算滾動(dòng)管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理方式，切實(shí)提高預(yù)算管理水平。

4、推進(jìn)信息化建設(shè)。建立預(yù)算綜合管理的一體化信息應(yīng)用平臺(tái)，對(duì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)、預(yù)算編制軟件等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，做到“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享”，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算數(shù)據(jù)在同級(jí)財(cái)政部門與預(yù)算部門、上下級(jí)財(cái)政部門之間的共享和互聯(lián)互通，為全面推進(jìn)滾動(dòng)規(guī)劃管理提供重要支撐和平臺(tái)。

（五）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理

1、建立健全人大預(yù)算審查制度。在人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)下設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，將具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員吸收進(jìn)入預(yù)算委員會(huì)，在監(jiān)督審查預(yù)算時(shí)，預(yù)算委員會(huì)可以提前介入，就部門預(yù)算編制程序等各個(gè)方面進(jìn)行咨詢、聽證，同時(shí)，可邀請(qǐng)人大其他專業(yè)委員會(huì)以及一些專家顧問(wèn)參與預(yù)算審查，最終形成初審意見，交人大常委會(huì)初審，通過(guò)后將預(yù)算草案寄送給人大代表，廣泛征求意見，最后遞交到全體代表大會(huì)審議。人代會(huì)后，人大常委會(huì)及財(cái)經(jīng)委應(yīng)對(duì)部門預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督檢查，對(duì)部門決算進(jìn)行審查，對(duì)各部門、各單位的預(yù)算資金使用和重大專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行專題調(diào)研、檢查監(jiān)督，以防范在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏離預(yù)算的隨意性行為。

2、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。預(yù)算報(bào)告要對(duì)公眾公開，不僅通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒向社會(huì)公開，還可公開發(fā)行、免費(fèi)發(fā)放或出售，要讓公眾通過(guò)多種途徑，全面了解政府預(yù)算政策和財(cái)政資金去向。以此為基礎(chǔ)，建立健全社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算的參與機(jī)制，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查等形式，使廣大百姓參與到預(yù)算編制程序中來(lái)，對(duì)預(yù)算編制建言獻(xiàn)策，使預(yù)算決策更順應(yīng)民心、符合民意，更科學(xué)合理，從而更有利于預(yù)算的執(zhí)行和財(cái)政資金效益的提高。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市財(cái)政局）

1．財(cái)政部預(yù)算司.2011.中央部門預(yù)算編制指南[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。

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