邢向魁

一、《依法逐級走訪辦法》的實施背景、內(nèi)容和實施效果

（一）實施背景

2014年4月24日，《國家信訪局關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》（以下簡稱《依法逐級走訪辦法》）出臺，自當(dāng)年5月1日起正式實施，河南省指定開封市、信陽市作為試點，學(xué)習(xí)推廣北京市昌平區(qū)“一單式”工作法。河南省2014年10月24日在開封市召開了依法逐級走訪工作現(xiàn)場會，決定從12月1日開始，在全省推開依法逐級走訪工作，而這項工作的核心就是全面推行“一單式”工作法。

（二）“一單式”逐級走訪辦法的主要內(nèi)容

1.“一單式”工作法。所謂“一單式”工作法，就是從2014年12月1日開始，所有采取走訪方式反映問題的信訪人都要拿著《依法逐級走訪訴求單》上訪，否則，上級部門不予受理。

按照《依法逐級走訪訴求單》的相關(guān)內(nèi)容，依法逐級走訪要求信訪人反映問題從最基層開始，首先向最基層單位提出訴求，對基層單位解決不滿意的，再由各級責(zé)任單位出具處理意見，信訪人持各級部門的答復(fù)意見逐級上訪，沒有處理意見的，上級部門拒不受理，這是《依法逐級走訪辦法》的核心要求。其釋放出三個信號：一是充分肯定基層在解決信訪問題中的作用。據(jù)統(tǒng)計，80%的信訪問題來自基層，信訪問題在初始和萌芽狀態(tài)比較容易化解，因此，近年來，各級一直在致力于探索及時就地化解信訪問題的機制和經(jīng)驗，基層在化解矛盾中有獨特的優(yōu)勢，和信訪人居住近、生活近、感情近等，都利于矛盾的化解。二是充分體現(xiàn)基層基礎(chǔ)工作的重要。近年來，各級都在強調(diào)基層基礎(chǔ)工作，都在致力于強基固本打基礎(chǔ)，一些信訪人“信上不信下”，不尊重基層干部，認(rèn)為基層干部解決不了問題，《依法逐級走訪辦法》規(guī)定，信訪要從村、社區(qū)開始，從基層開始，以制度方式進行規(guī)范。三是充分賦予基層干部權(quán)責(zé)。把解決問題的責(zé)任延伸到村（社區(qū)）一級，這樣會讓程序更加完善，讓任務(wù)更加明晰，讓責(zé)任更加牢靠，確保群眾反映的問題有人管，管到底。

因此，《依法逐級走訪訴求單》實際上就是一個整合各級處理意見的載體，通過這個載體，各級信訪機構(gòu)能夠清楚地看到各級責(zé)任單位的處理意見和處理情況，這就進一步壓實了各級有權(quán)處理部門的責(zé)任，明晰了處理層級，為依法逐級走訪工作搭建了一個平臺，提供了一個抓手。

2.依法逐級走訪“一單式”流程。從流程圖上可以看出，信訪人對各級處理（調(diào)解、復(fù)查、復(fù)核）意見滿意退出信訪程序，對各級處理不滿意或各級無權(quán)處理的事項，各級出具意見后信訪人持訴求單上行，直至信訪事項終結(jié)。

3.“七受理，八不受理。”簡單來說就是三句話：越級上訪不受理、涉法涉訴不受理、三級終結(jié)不受理。省、市、縣均有具體規(guī)定：一是國家局“不予受理”或“不再受理”有六種情形，其中，四種“不予受理”（涉法、涉訴、越級、不依法），兩種“不再受理”（終結(jié)、超期復(fù)查復(fù)核）。二是省、市“七受理，八不受理”情況一樣，“八不受理”是五種“不受理”、三種“不再受理”的概括。五種“不受理”情形大家很容易理解，三種“不再受理”不易理解，“不再受理”與“不受理”雖只一字之差，但內(nèi)容差別較大，是指已經(jīng)受理并有結(jié)論，信訪人無正當(dāng)理由或沒有新的事實和理由仍然上訪，各級不再受理。三是省、市人民政府有復(fù)查復(fù)核機構(gòu)，縣級人民政府只有復(fù)查機構(gòu)，僅有復(fù)查職能，沒有復(fù)核職能，因此，縣級的“七受理，八不受理”中沒有復(fù)核的要求。

（三）實施效果

《依法逐級走訪辦法》自實施以來，省、市、縣均有明顯效果，表現(xiàn)為：各級越級訪人數(shù)明顯減少，特別是市級最為突出。越級訪各級均不再接待，勸導(dǎo)比過去容易，纏訪、滯留訪人員少。符合接待條件案件的信訪人依法維權(quán)的意識、理性有序上訪的意識比過去明顯提高。

二、村級如何規(guī)范運用《依法逐級走訪辦法》

（一）及時受理

1.可以受理的要明確告知，安排專人進行調(diào)查調(diào)解。

2.不予受理的村干部要作好分類引導(dǎo)。

3.對一些突發(fā)信訪事件，比如工地摔傷、摔亡、溺水死亡及各類傷亡事故等，不要輕易納入依法逐級走訪程序，村里應(yīng)在盡力協(xié)調(diào)、幫助的前提下，積極引導(dǎo)信訪人通過司法渠道解決。如果信訪人堅持通過信訪渠道反映問題，且多次協(xié)調(diào)無法達成一致意見的，交由鎮(zhèn)政府或主管部門出具處理意見書，建議其通過司法渠道解決，程序上要完善。

4.省里規(guī)定對特殊利益群體，如焦枝鐵路守護營、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、民辦教師等群體，一律不予受理。舉報黨員干部違規(guī)違紀(jì)問題的不予受理。

這里需要說明的是，受理主要是指新訪戶或老戶新反映的問題，對于信訪老戶的老問題不納入受理范圍，這部分人員的問題已反映多年，經(jīng)過多次處理，依法逐級走訪的要求很難改變其行為，需要各地探索實踐。

（二）按時答復(fù)

開封為3天，洛陽為7天，情況復(fù)雜的按《信訪條例》規(guī)定時間來辦。

1.對協(xié)調(diào)意見滿意的要完善手續(xù)，備案歸檔。

2.對協(xié)調(diào)意見不滿意的要填《依法逐級走訪訴求單》，另將信訪人引導(dǎo)到鎮(zhèn)里反映。答復(fù)中要注意方式方法和說話的語氣、語調(diào)。

通過及時受理、按時答復(fù)，起到引導(dǎo)和吸附的作用，使信訪人從信訪開始就能通過正確的路徑、正確的方法、合理的方式反映，知道到哪個部門去反映，通過什么樣的方式才能維權(quán)，減少信訪人奔波勞累，減少信訪成本，減少信訪人怨氣，減少老戶形成。

（三）注意關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1.填寫《依法逐級走訪訴求單》要有信訪人簽名、單位負(fù)責(zé)人簽名、填表人簽名、加蓋村委公章、填寫協(xié)調(diào)時間。

2.書寫字跡要工整，用字準(zhǔn)確。

3.內(nèi)容要符合法律、政策，合情合理。

4.材料粘貼處主要指調(diào)查中一些重要文書的粘貼、加章。

5.留影、存檔。

（四）走出“三個誤區(qū)”，做到“四個到位”

1.“三個誤區(qū)”。一是涉法涉訴可以不管，認(rèn)為是司法部門的事，村無職無權(quán)過問。二是越級上訪可以不管，認(rèn)為上級又不考核、不登記。三是三級終結(jié)可以不管，認(rèn)為信訪事項上級已認(rèn)定無理。

涉法涉訴不受理、三級終結(jié)不受理、越級上訪不受理，針對的是上級信訪部門和有關(guān)部門，而作為村級都應(yīng)該受理，不能推脫。涉法涉訴案件司法程序終結(jié)后，利益訴求類案件三級終結(jié)上級認(rèn)定后，都要求村級進行幫扶和穩(wěn)控，要求進行疏導(dǎo)和教育，如果失控或工作不到位，發(fā)生非訪或極端惡性事件，上級處置信訪人，也會追究基層干部的責(zé)任，越級訪上級會集中通報，案件還會調(diào)查辦理。

2.“四個到位”：一是合理訴求解決到位，二是無理訴求教育疏導(dǎo)到位，三是家庭困難救助到位，四是違法行為依法打擊到位?！八膫€到位”要求的工作任務(wù)都需要村級完成或配合上級完成，特別是穩(wěn)控、幫扶等任務(wù)是村級干部重中之重的任務(wù)。

三、目前應(yīng)做好的工作

（一）繼續(xù)做好宣傳

1.宣傳的內(nèi)容是《關(guān)于依法處理信訪活動中違法犯罪行為的意見》（豫公通[2014]214號）、《河南省貫徹落實國家信訪局（關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法>的實施細則》《公安部關(guān)于依法打擊違法信訪行為的指導(dǎo)意見》《縣推行依法逐級走訪知識問答》《明白卡》、省市縣“七受理，八不受理”規(guī)定、信訪違法行為宣傳頁。

2.宣傳的方式可以以會議、標(biāo)語、廣播、張貼、座談（重點戶）等形式進行。公告要求張貼到各村民組，《明白卡》《指導(dǎo)意見》《細則》發(fā)到各家各戶，營造依法逐級走訪和非訪治理工作的濃厚氛圍。對重點戶不能僅滿足于資料發(fā)放到位，還要借機耐心細致地對要求和規(guī)定進行講解，對其目前的訴求和信訪的動向進行了解，對其思想進行疏導(dǎo)教育。

3.宣傳的效果要達到家喻戶曉，人人皆知。

（二）開好會議

及時召開三委干部、村組干部、村民代表會議。

1.學(xué)習(xí)好。要求村三委每個干部都要全面掌握和熟悉《依法逐級走訪辦法》的規(guī)定和要求，學(xué)深學(xué)透，做一個明白人。

2.運用好。要求村三委的每個干部都能熟練操作和運用《依法逐級走訪辦法》，對到村委反映的每起事項都能熟練地按政策依法進行處理，并且能夠處理好。

3.效果好。不允許出現(xiàn)推諉扯皮、不作為等現(xiàn)象，使小事拖大，大事拖炸，使矛盾糾紛演變?yōu)樾旁L問題，個訪變積訪，積訪變老戶；不允許出現(xiàn)說氣話、說大話，激怒信訪人，造成越級訪、非訪、極端信訪事項和被媒體熱炒的信訪事項。

（三）依法處置

1.強制終結(jié)。信訪人不接受處理（復(fù)查）意見，又不提出復(fù)查（復(fù)核）請求，仍然以同一事實和理由反復(fù)信訪、赴京非正常上訪的，處理（復(fù)查）單位可提出申請，由上一級單位組織召開信訪聽證會、評議化解會進行評查。已經(jīng)聽證、評議的意見應(yīng)依法在原信訪事項的責(zé)任單位、信訪人戶籍所在地或常住地進行公示，經(jīng)復(fù)查復(fù)核程序后，可作出復(fù)核終結(jié)意見。

2.依法打擊。成立領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組。縣里成立了依法規(guī)范信訪秩序領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政法委書記任組長，政法委、公檢法司信幾家單位常務(wù)副職為副組長，各單位具體辦案人員為成員，具體工作由政法委常務(wù)書記負(fù)責(zé)，多次召開會議，對該項工作進行安排布置。已選定的案件或正在固定的證據(jù)村委要積極配合。

全面推行“一單式”逐級走訪辦法，是目前信訪形勢的需要，是信訪工作的需要，符合依法治國的要求，是一項新制度、一項新機制、一項新改革，應(yīng)堅定不移地推動下去。通過全面深入持久地推動，開創(chuàng)性地運用《依法逐級走訪辦法》，有序理性上訪，依法維權(quán)會是更多人的選擇，信訪工作將更上一層樓。