郭璐佳

蘇州市實施中期財政規(guī)劃管理改革問題研究

郭璐佳

內(nèi)容提要：中期財政規(guī)劃使政府財政支出更注重前瞻性和可持續(xù)性，近20年間全球已有超過100個國家實施了中期財政規(guī)劃。中期財政規(guī)劃在我國各級財政尚處于起步階段，亟待從制度建設(shè)和工作實踐兩方面加以完善推進。本文試從中期財政規(guī)劃的概念框架出發(fā)，基于蘇州試點中期財政規(guī)劃編制與管理的推進情況，分析改革遇到的難點問題，并提出進一步完善中期財政規(guī)劃管理改革的對策建議。

中期財政規(guī)劃預(yù)算改革政策建議蘇州

一、中期財政規(guī)劃的實施背景與涵義內(nèi)容

（一）中期財政規(guī)劃的實施背景

近年來，國際金融經(jīng)濟形勢錯綜復(fù)雜，新興經(jīng)濟體增速明顯減緩，發(fā)達經(jīng)濟體復(fù)蘇進程阻力重重，我國的宏觀經(jīng)濟也進入了中低速增長的新常態(tài)。在各地公共財政收入增幅波動加劇，公共財政剛性支出持續(xù)增長，財政收支缺口不斷擴大的背景下，現(xiàn)行傳統(tǒng)年度預(yù)算制度越來越顯現(xiàn)出對現(xiàn)代經(jīng)濟運行與財政管理制度適應(yīng)性的不足。首先，年度預(yù)算在編制執(zhí)行過程中有導(dǎo)致決策行為短期化和缺乏前瞻性的傾向；其次，只反映當(dāng)年收支安排的年度預(yù)算不利于跨年度項目預(yù)算安排與撥付的連續(xù)性；再次，年度預(yù)算與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃期限不匹配，年度預(yù)算只規(guī)劃當(dāng)年收支，而我國從中央到地方所制定的經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃都是以五年為期的，從而導(dǎo)致預(yù)算與規(guī)劃執(zhí)行過程相互脫節(jié)現(xiàn)象；最后，年度預(yù)算往往不考慮政策與項目未來的成本支出，容易忽略潛在的財政風(fēng)險隱患。

為應(yīng)對財政可持續(xù)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，彌補年度預(yù)算制度的缺陷，建立完善現(xiàn)代財政制度，國家決定啟動中期財政規(guī)劃管理改革并陸續(xù)出臺相關(guān)實施政策。國務(wù)院在2014年9月頒布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）中已經(jīng)提出了“實行中期財政規(guī)劃管理，推進部門編制三年滾動規(guī)劃”的要求。2015年1月國務(wù)院正式出臺《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），決定推行中期財政規(guī)劃管理改革，對中期財政規(guī)劃的編制主體、程序、范圍、組織等作出了明確規(guī)定，并決定由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃。中共十八屆五中全會也將“實施跨年度預(yù)算平衡機制和中期財政規(guī)劃管理”正式寫入“十三五規(guī)劃建議”，將中期財政規(guī)劃管理改革作為十三五期間增強預(yù)算前瞻性、政策性和有效性的制度安排。

（二）中期財政規(guī)劃的涵義與內(nèi)容

1.中期財政規(guī)劃的涵義

中期財政規(guī)劃在國內(nèi)外不同組織和文獻中有不同的表述，國際貨幣基金組織（IMF）用“中期預(yù)算框架”（MTBF），世界銀行（World Bank）用“中期支出框架”（MTEF），國內(nèi)外文獻也有用“滾動預(yù)算”，我國財政部正式文件中采用“中期財政規(guī)劃”的表述。這些表述所代表的概念內(nèi)涵基本一致，都是指為實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，根據(jù)中長期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控的需要，在確定中期財政政策基礎(chǔ)上編制的多年度財政收支方案。中期財政規(guī)劃的編制從制定宏觀經(jīng)濟與財政中期目標(biāo)起步，在預(yù)測中期財政收支基礎(chǔ)上，結(jié)合部門發(fā)展戰(zhàn)略，通過一定的決策機制設(shè)定中期支出限額，并且按照政策重要程度決定財政資源配置次序。所以，中期財政規(guī)劃實質(zhì)上是一份以國民經(jīng)濟中長期規(guī)劃為依據(jù)的財政政策重點方向量化說明。

2.中期財政規(guī)劃的內(nèi)容與范圍

按照國際經(jīng)驗，一份完善的中期財政規(guī)劃應(yīng)包括以下內(nèi)容。一是影響預(yù)算的宏觀經(jīng)濟指標(biāo)的預(yù)測與分析；二是政府中長期發(fā)展規(guī)劃說明；三是綜合考慮宏觀經(jīng)濟、發(fā)展規(guī)劃與財政目標(biāo)的中期財政收支情況預(yù)測與安排；四是在中期財政規(guī)劃框架下的部門滾動預(yù)算計劃。完整的中期規(guī)劃編制范圍應(yīng)該實現(xiàn)縱向、橫向全覆蓋。橫向范圍包括全口徑“四本預(yù)算”，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算；縱向范圍包括政府中期財政規(guī)劃和部門中期財政規(guī)劃。

二、蘇州試行中期財政規(guī)劃管理改革的實踐情況

近年來，隨著地方財政收入增速進入下行通道，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未緩解，蘇州開展了中期財政規(guī)劃管理體制改革探索，希望通過財政中長期制度安排，優(yōu)化財政資源在各部門之間的配置；通過科學(xué)預(yù)測收支缺口，合理安排政府融資計劃，以防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。2015年蘇州率先在全省啟動了市級中期財政規(guī)劃的編制試點，按照《蘇州市級中期財政規(guī)劃方案》要求和規(guī)定程序，首次試編了《2016～2018年蘇州市級中期財政規(guī)劃》（草案）。同時，還進行了三家試點單位的中期預(yù)算編制試點工作。

（一）編制原則

1.滾動編制動態(tài)調(diào)整。按照財政部要求，中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)本年的年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對以后年度預(yù)算具有約束指導(dǎo)作用。本年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)宏觀經(jīng)濟情況和重大政策變化，對后兩年規(guī)劃進行滾動調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。

2.優(yōu)化財政資源分配。中期財政規(guī)劃的目的之一是從中長期和全局視角優(yōu)化財政資源配置，因而編制時要在科學(xué)預(yù)測總體財政收支情況基礎(chǔ)上，按照戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)估測部門資金需求和項目成本，確定列入中期規(guī)劃的具體項目、項目優(yōu)先次序和支出需求，根據(jù)資金總量對規(guī)劃期內(nèi)重點領(lǐng)域政策及所需財力統(tǒng)籌安排，確定資金在各支出部門之間的配置。

3.預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃相銜接。中期財政規(guī)劃編制時要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、重大項目規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接，確保財政政策制定與發(fā)展規(guī)劃方向一致。而部門在制定涉及財政政策和資金支持的政策規(guī)劃時要考慮與中期財政規(guī)劃相銜接。

（二）試點工作

1.深入預(yù)算單位摸底調(diào)研，收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。了解梳理各部門在規(guī)劃期內(nèi)重大政策、重點項目支出變動情況，并進行資料與數(shù)據(jù)的匯總、梳理與分類，作為確定中期財政規(guī)劃支出編制重點的依據(jù)。

2.科學(xué)測算中期財政收支，實現(xiàn)總量平衡。根據(jù)“十二五”期間市級財政收支情況，分析未來三年宏觀經(jīng)濟形勢，結(jié)合預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金變動情況、地方政府債務(wù)變動情況和財政存量資金盤活情況，合理測算未來三年（規(guī)劃期）的財力平衡情況。測定規(guī)劃期內(nèi)的財政收支規(guī)模是關(guān)鍵環(huán)節(jié)：收入預(yù)測是以當(dāng)前年度的財政收支、物價水平、經(jīng)濟政策等為基礎(chǔ)，考慮今后2-3年經(jīng)濟發(fā)展趨勢、重大財稅政策等因素測算規(guī)劃期內(nèi)財政收入，包括稅收收入、非稅收入、債務(wù)性收入、上級政府轉(zhuǎn)移支付等項目；支出預(yù)測主要包括主要支出項目的成本核算、績效目標(biāo)及政策優(yōu)先程度排序。

3.啟動部門滾動預(yù)算試點，下達績效目標(biāo)。根據(jù)《關(guān)于開展蘇州市級中期預(yù)算試點工作的通知》，蘇州于2014年10月啟動了市教師發(fā)展中心、種子管理站、環(huán)境監(jiān)測中心三家單位編制2015-2017年度部門滾動預(yù)算的試點工作，涉及財政資金2.4億元，編制內(nèi)容包括部門中期預(yù)算方案和中期預(yù)算綜合表、三年滾動預(yù)算建議計劃及草案、建立發(fā)展性支出三年滾動項目庫等。2015年3月，市財政組織專家對3家單位中期預(yù)算方案進行了評審，論證了績效目標(biāo)和指標(biāo)，并于同年6月下達了三家預(yù)算單位中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃（2015-2017年）和項目績效目標(biāo)，作為中期預(yù)算安排執(zhí)行以及績效跟蹤評價的依據(jù)。

4.編制中期財政規(guī)劃，銜接部門預(yù)算。試點編報當(dāng)年部門預(yù)算時，同步進行部門三年滾動規(guī)劃編制，將部門規(guī)劃期內(nèi)政策和項目變動提前梳理、分析與匯總，統(tǒng)籌規(guī)劃三年內(nèi)基本支出及項目支出資金安排，將年度預(yù)算編制約束在中期財政規(guī)劃框架下，實現(xiàn)中期規(guī)劃與部門預(yù)算編制的有機銜接，切實提高財政資金分配的可持續(xù)性和整體配置效益。

（三）配套推進措施

1.出臺指導(dǎo)文件，規(guī)范編制方案和實施程序

為在全市范圍推進中期財政規(guī)劃管理改革，蘇州市財政局先后印發(fā)了《關(guān)于開展蘇州市級中期預(yù)算試點工作的通知》和《關(guān)于下達蘇州市教師發(fā)展中心等三家單位中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃的通知》等指導(dǎo)性文件，明確了編制方案、組織程序、工作機制等具體內(nèi)容，對財政部門和預(yù)算單位推進中期財政規(guī)劃改革起到重要的指導(dǎo)作用，確保在規(guī)定時間內(nèi)完成中期財政規(guī)劃編制任務(wù)。

2.創(chuàng)新工作機制，深化中期績效預(yù)算實施目標(biāo)

蘇州市在試點中將績效管理嵌入中期財政規(guī)劃編制過程，形成以績效目標(biāo)與結(jié)果為導(dǎo)向的中期規(guī)劃管理機制。一是發(fā)文要求部門在編報發(fā)展規(guī)劃時同時編報績效目標(biāo)。預(yù)算單位要結(jié)合今后三年工作和資金使用計劃，形成三年中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和項目績效目標(biāo)，并于當(dāng)年12月底前報送市財政。二是滾動編制的部門預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和績效目標(biāo)，經(jīng)審核下達后作為單位預(yù)算編制執(zhí)行與項目資金安排的重要依據(jù)。三是對項目完成和部門整體資金運行情況實施階段性績效跟蹤和評價。文件要求預(yù)算單位在年末依據(jù)批復(fù)的績效目標(biāo)，對當(dāng)年度的項目完成、基本支出和項目支出資金使用情況實施績效自評價，并于次年3月底前將自評價報告報送市財政局。四是市財政局在委托第三方機構(gòu)數(shù)據(jù)復(fù)核的基礎(chǔ)上，實施績效再評價，并及時將評價結(jié)果反饋預(yù)算單位，評價結(jié)果將作為編制下一輪中期規(guī)劃和單位滾動預(yù)算的重要依據(jù)。

3.規(guī)范操作程序，明確時間節(jié)點和執(zhí)行要求

規(guī)范中期財政規(guī)劃編制程序，嚴(yán)格按照“編制三年中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和績效目標(biāo)、階段性績效跟蹤和評價、細(xì)化并調(diào)整中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和績效目標(biāo)、滾動編制新三年中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃”的工作程序?qū)嵤?，明確各階段的實施內(nèi)容與時間節(jié)點。市級財政明確規(guī)定，經(jīng)批復(fù)的中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和項目績效目標(biāo)原則上不允許調(diào)整，如因客觀原因確實需要調(diào)整的，預(yù)算單位要按照規(guī)定程序和要求辦理中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算調(diào)整手續(xù)，并相應(yīng)調(diào)整項目績效目標(biāo)。

4.合理安排流程，提高中期規(guī)劃和年度預(yù)算的匹配度

中期財政規(guī)劃編制流程可分為前期準(zhǔn)備、部門方案、規(guī)劃初審、部門修改、財政審批、績效評價反饋六個階段。通過合理安排編制流程實現(xiàn)與年度部門預(yù)算編制工作的有機銜接，部門依據(jù)發(fā)展規(guī)劃和年度工作任務(wù)編制中期規(guī)劃，逐步提高中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算的匹配度，并通過一年的預(yù)算執(zhí)行，總結(jié)分析差異情況，進一步調(diào)整并滾動編制中期財政規(guī)劃。

三、蘇州開展中期財政規(guī)劃試點中面臨的困難與問題

從蘇州試點中期財政規(guī)劃的工作看，推進這一改革并非易事，中期預(yù)算管理改革對政府各項執(zhí)政能力提出了更高要求。

（一）中期財政規(guī)劃與部門發(fā)展規(guī)劃之間銜接尚需磨合

從編制情況看，中期財政規(guī)劃與部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接并不順暢。發(fā)展規(guī)劃是中期財政規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，目前部門發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性不足。一是細(xì)化程度不夠。部門在編制發(fā)展規(guī)劃時，一般僅提出階段性任務(wù)與計劃，而缺少資金來源與需求預(yù)測說明，更缺乏詳細(xì)的資金使用計劃，導(dǎo)致中期財政規(guī)劃的資金預(yù)測無從下手。二是規(guī)劃目標(biāo)模糊。部分部門中期預(yù)算項目的未來年度目標(biāo)不夠具體量化，年度之間的支出安排也缺乏銜接。三是規(guī)劃缺乏剛性。某些部門規(guī)劃缺乏剛性，調(diào)整過于頻繁，而要求中期財政規(guī)劃的預(yù)算安排頻頻調(diào)整不太現(xiàn)實。

（二）中期財政規(guī)劃管理制度和規(guī)范有待建立完善

實行中期財政規(guī)劃管理，是預(yù)算管理制度的一次創(chuàng)新。編制方法、編制內(nèi)容、編制技術(shù)、職責(zé)分工等方面都要做創(chuàng)新改革。包括蘇州在內(nèi)的各級政府中期預(yù)算改革目前都處于初步試點階段，缺少明確的管理制度與操作規(guī)范，不少預(yù)算部門對這項改革認(rèn)知度不高，相關(guān)人員知識儲備也不足，存在被動應(yīng)付現(xiàn)象。中期預(yù)算項目安排、支出預(yù)算計劃編制、分年度滾動實施計劃和分解目標(biāo)落實方案等具體規(guī)劃的編制規(guī)范尚在摸索完善中。

（三）中期財政規(guī)劃改革需要具備綜合能力的預(yù)算編制人才

編制中期財政規(guī)劃，對預(yù)算編制人員提出更高要求，不僅增加了編制工作量，更要求預(yù)算編制人員具有對中長期政策、宏觀經(jīng)濟趨勢、財政收支總量等指標(biāo)的預(yù)測分析能力。同時，滾動預(yù)算編制也對預(yù)算單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力提出了新要求。以往預(yù)算單位的財務(wù)部門更多作為與財政部門溝通支出需求的中介，一般對本部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域介入不深，而現(xiàn)在部門中期支出需求預(yù)測需要他們具備對本部門發(fā)展規(guī)劃和重點政策的理解與把握能力。

（四）財政中期規(guī)劃的執(zhí)行力和約束力有待驗證

目前情況下，中期財政規(guī)劃對部門預(yù)算的約束力較低，執(zhí)行力不足，未能達到平衡控制支出、優(yōu)化資金分配的目標(biāo)，其原因有以下幾點。一是“收入驅(qū)動式”預(yù)算行為的慣性影響導(dǎo)致某些預(yù)算部門根據(jù)籌措到的資金量設(shè)立項目和政策，而不是根據(jù)該政策是否契合政府規(guī)劃重點來安排支出或建設(shè)項目。二是部門發(fā)展目標(biāo)調(diào)整變動與中期財政規(guī)劃產(chǎn)生矛盾，影響了中期財政規(guī)劃的執(zhí)行。三是部門從主觀上不傾向于預(yù)測年度的財政支出總額減少，為爭取資金分配的主動權(quán)有可能多預(yù)測支出，導(dǎo)致項目申報過多，預(yù)算額度增長，與中期財政規(guī)劃科學(xué)控制支出的目標(biāo)背道而馳。

（五）中期財政規(guī)劃推進層次不高，財政部門單兵推動有所局限

中期財政規(guī)劃雖然由財政部門負(fù)責(zé)匯總編制，但其中有兩個環(huán)節(jié)需要政府與其他部門通力合作才能完成。一是對中期預(yù)算支出總量的預(yù)測需要建立在各預(yù)算部門中期政策目標(biāo)和支出需求測算準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上。二是按照發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌財政資金的過程中，必然涉及各部門項目的取舍和資金分配的優(yōu)先次序。從蘇州的實踐看，僅僅依靠財政部門發(fā)文，不足以引起各預(yù)算部門對中期財政規(guī)劃改革的重視，直接影響中期規(guī)劃編制的精確性、科學(xué)性和改革推進效果。

四、進一步推進蘇州中期財政規(guī)劃管理改革的政策建議

（一）擴大中期財政規(guī)劃覆蓋范圍

要發(fā)揮中期規(guī)劃對財政資金的統(tǒng)籌安排和資源配置優(yōu)勢，廣泛的覆蓋范圍是最行之有效的。目前，蘇州市級中期財政規(guī)劃僅包括一般公共預(yù)算一本預(yù)算，國內(nèi)一些省市在規(guī)劃覆蓋范圍方面有所擴展。上海市長寧區(qū)編制的“2016-2018年度中期財政規(guī)劃”范圍已經(jīng)覆蓋全口徑“三本預(yù)算”（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算）和絕大部分預(yù)算單位。廣東省出臺的《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的實施意見》（粵府〔2015〕58號）中明確規(guī)定：“中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”。中期規(guī)劃涵蓋財政收支的范圍越全面，納入范圍的預(yù)算項目越廣泛，按照重點安排的優(yōu)先次序就越準(zhǔn)確，更加有利于發(fā)揮財政預(yù)算規(guī)劃統(tǒng)籌安排資金、優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)中長期收支平衡的效果。

（二）建立保障中期財政規(guī)劃約束力與執(zhí)行力的運行機制

中期財政規(guī)劃作為一項創(chuàng)新的財政改革，需要建立權(quán)威性的管理辦法和工作機制作為實際操作指南。一是研究擬定蘇州中期財政規(guī)劃管理實施方案。提高中期財政規(guī)劃相關(guān)文件的效力，以《預(yù)算法》和《深化財稅體制改革總體方案》為指導(dǎo)，制定相關(guān)管理辦法和實施細(xì)則，明確編制程序、審批權(quán)限和責(zé)任主體等，發(fā)揮對各部門規(guī)劃編制工作的約束和指導(dǎo)作用。二是爭取市級成立中期財政規(guī)劃管理領(lǐng)導(dǎo)小組，從政府層面建立工作推進機制，以提升跨部門合作效率。由市領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人任組員，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)中期財政規(guī)劃管理中的重大問題，研究審議重大改革和重要政策事項，督促檢查各部門中期規(guī)劃編制進展。三是從法律制度層面保障中期財政規(guī)劃的實施效力。待編制方法成熟后，中期財政規(guī)劃應(yīng)提交各級人大批準(zhǔn)，使其具備法律效力。

（三）完善滾動項目庫管理機制，發(fā)揮項目庫在中期財政規(guī)劃管理中的基礎(chǔ)性作用

建立完善預(yù)算項目庫的滾動管理，為中期財政規(guī)劃打下堅實基礎(chǔ)。將國家、省、市中長期規(guī)劃確定的重點工作、重大改革和重要政策及時轉(zhuǎn)化成預(yù)算項目，納入項目庫。一是擬安排項目入庫前須經(jīng)規(guī)范評審，設(shè)定績效目標(biāo)，避免出現(xiàn)論證不充分和立項交叉重復(fù)等現(xiàn)象。二是細(xì)化項目入庫信息申報以滿足中期財政規(guī)劃編制和篩選項目要求。三是科學(xué)分類，按照經(jīng)濟分類測算項目支出，提高測算準(zhǔn)確性。四是以重要性為標(biāo)準(zhǔn)進行項目排序，以便規(guī)劃資金安排順序。五是將項目庫延伸到各部門和各級預(yù)算單位，促進他們做好各自范圍的項目庫建設(shè)工作，并與部門發(fā)展規(guī)劃相銜接。六是實施項目庫滾動管理。在編制預(yù)算前完成立項和篩選，項目未成熟的不予安排預(yù)算。納入年度預(yù)算的，及時更新維護；納入中期規(guī)劃的，進入滾動項目庫；未納入中期規(guī)劃的，進入儲備項目庫，各分庫之間滾動管理。

（四）完善方式方法，提高中期財政規(guī)劃編制水平

1.細(xì)化編制規(guī)范和要求。完善中期財政規(guī)劃的編制規(guī)范。一是預(yù)測分析實事求是，預(yù)算收支總量的預(yù)測有確定依據(jù)，并合理利用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來達到跨年度預(yù)算平衡的目標(biāo)。二是基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)要按照財政收入和物價水平波動幅度做動態(tài)調(diào)整，分級、分類、分檔管理。項目支出預(yù)算實施項目庫管理，按照申報—論證—篩選—儲備—實施—評價的模式進行。三是支出編制至少到支出部門和支出項目一級，并逐步細(xì)化到支出功能分類的項級，同時按支出性質(zhì)分類細(xì)化至支出項目。四是科學(xué)核定部門中期預(yù)算總量，并對年度預(yù)算形成約束。一般情況下部門在編制年度預(yù)算時不得突破該預(yù)算總量，若有特殊情況，應(yīng)提供詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析和情況說明，并重新審批。五是對市委、市政府已出臺涉及財政資金安排的規(guī)劃項目和政策，中期財政規(guī)劃要予以保障。原則上未列入中期財政規(guī)劃且不涉及國家和地方發(fā)展規(guī)劃調(diào)整的項目不列入年度預(yù)算。

2.進一步完善財政信息系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化數(shù)據(jù)分析能力。一是進一步完善部門預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價、項目評審與總預(yù)算會計軟件的對接，實現(xiàn)財政系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)信息共享。二是開發(fā)財政數(shù)據(jù)庫分析技術(shù)，提高預(yù)算執(zhí)行分析和預(yù)測水平，為中期財政規(guī)劃管理提供技術(shù)支撐。三是建立政府資金、資產(chǎn)和負(fù)債的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，為編制中期財政規(guī)劃提供全面準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息，為準(zhǔn)確測算政府運行成本和開展績效評價提供技術(shù)支撐。

3.合理安排中期財政規(guī)劃的流程，控制時間節(jié)點。中期發(fā)展規(guī)劃和部門滾動預(yù)算的編制工作量大，特別是試點啟動期，財政部門與預(yù)算單位的工作機制尚未完全協(xié)調(diào)，編制、審批、修改、再審批直至批復(fù)下達的流程耗時較長。如蘇州首次試點的三家單位2015—2017年中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃經(jīng)過一系列審批修改流程，至2015年6月才最終下達。建議提前中期財政規(guī)劃的編制時間，合理安排審批流程，今后盡量在前一年年終完成下達中期財政規(guī)劃與單位滾動預(yù)算，以便于預(yù)算單位按時執(zhí)行。

（五）對中期財政規(guī)劃開展全過程預(yù)算績效管理

中期財政規(guī)劃的規(guī)劃期一般在3年以上，為以中長期視野分析財政政策效果、進行績效評價創(chuàng)造了條件，因此將中期財政規(guī)劃編制與績效管理相結(jié)合，是深化績效預(yù)算理念的良好實踐。首先，預(yù)算項目進入中期規(guī)劃編制前應(yīng)編制完整的績效目標(biāo)與評價指標(biāo)，由財政專門部門進行審核，績效目標(biāo)不符合要求不得進入預(yù)算編制流程。其次，財政依據(jù)績效目標(biāo)定期對單位中期預(yù)算規(guī)劃完成進度進行跟蹤管理，由專家組對項目當(dāng)年績效進行綜合評價，將評價結(jié)果運用于滾動預(yù)算安排，及時調(diào)整中期財政規(guī)劃。

（六）建立跨部門合作機制，明確各預(yù)算單位在中期財政規(guī)劃編制中的責(zé)任

中期財政規(guī)劃是整個政府的中期預(yù)算規(guī)劃，中期財政規(guī)劃中的各項政策項目是由各預(yù)算單位申報的，資金分配最終是由各預(yù)算單位落實的，因此明確政府各部門在中期規(guī)劃中的責(zé)任是中期財政規(guī)劃順利落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.促進各部門具體落實部門發(fā)展與財政中期規(guī)劃相銜接的要求。各部門在擬定涉及財政政策和資金的專項規(guī)劃時，要明確資金來源和預(yù)算安排；擬出臺的增支事項要與中期財政規(guī)劃相銜接；制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個年度的預(yù)算規(guī)劃；跨年度項目資金規(guī)劃不能僅編制一個年度的預(yù)算，要考慮項目的可持續(xù)性。

2.提高預(yù)算單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力。財政部門要組織中期財政規(guī)劃編制方法等相關(guān)培訓(xùn)，通過指導(dǎo)提高各預(yù)算部門編制本單位中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃的水平。預(yù)算單位財務(wù)人員應(yīng)加強對本單位未來年度各項政策和項目的把握及預(yù)測分析能力，對本部門跨年度預(yù)算支出需求預(yù)測分析力求準(zhǔn)確。在對未來各年度政策項目的相關(guān)成本支出與收益全面評估的基礎(chǔ)上，建立起資金分配的決策機制，確定政策項目的優(yōu)先順序，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量。

3.建立工作聯(lián)系機制。對于農(nóng)業(yè)、教育、科技、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等涉及財政支持的重大政策制定與變動，有關(guān)部門應(yīng)會同財政部門建立中長期重大事項科學(xué)論證機制，定期就政策項目論證、審核、修改等事項交流意見，切實做到各相關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、合力推進中期財政規(guī)劃改革工作。

［1］白彥鋒，葉菲.中期預(yù)算：中國模式與國際借鑒［J］.經(jīng)濟與管理評論，2013（1）.

［2］石英華.預(yù)算與政府中長期規(guī)劃緊密銜接的機制研究——研究改善政府預(yù)算執(zhí)行的新視角［J］.財政研究，2012（8）.

［3］王雍君.朝向中期框架的全球預(yù)算改革：近期發(fā)展與借鑒［J］.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010（7）.

［4］于長革.中期預(yù)算框架的國際實踐成效［J］.經(jīng)濟研究參考，2015（24）.

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Study on the practice ofmedium-term fiscal planning reform in Suzhou

Guo Lujia

Implementing the medium-term fiscal planning has been the important measures to take in the prospective and sustainable budget reform formore than 100 countries around the world in recent 20 years. Chinese government has just started the budgetmanagement reform includingmedium-term fiscal planning，which needs to be promoted in both institutional building and practical process.Based onmedium-term fiscal planning reform practice in Suzhou，this paper analyzed the problems and difficulties in the reform and put forward ideasand suggestions for improving themedium-term fiscalplanning reform.

Medium-term Fiscal Planning；BudgetManagementReform；Suggestions；Suzhou

郭璐佳，蘇州市財政局科研室，中級經(jīng)濟師、中級會計師，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)碩士。