周懷兵,齊廣平
(1.甘肅省景泰川電力提灌管理局,甘肅景泰 730400;2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院,甘肅蘭州 7300701)
景電灌區(qū)灌溉管理制度改革問題分析
周懷兵1,齊廣平2*
(1.甘肅省景泰川電力提灌管理局,甘肅景泰 730400;2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院,甘肅蘭州 7300701)
我國水資源日益緊缺,灌區(qū)是農(nóng)業(yè)用水大戶,高效合理的利用農(nóng)業(yè)水資源已經(jīng)成為世界共同關(guān)注的問題。通過水利工程技術(shù)改革是解決傳統(tǒng)水資源浪費的主要途徑,我國大部分灌區(qū)已經(jīng)在灌溉渠道、灌水效率以及水費改革方面做出了一定的努力,但在灌區(qū)的管理制度上還有不足之處。本文以景電灌區(qū)灌溉管理制度改革為分析對象,結(jié)合國內(nèi)外灌區(qū)管理的先進理論,探討了灌區(qū)管理制度改革的影響因素,為景電灌區(qū)推進灌溉管理制度改革提供了可借鑒方法。
灌溉管理制度;景電灌區(qū);改革
我國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)又是用水大戶,面對日益緊缺的水資源問題,我國對農(nóng)業(yè)用水效率已經(jīng)進行了很大的改進,但僅僅依靠工程技術(shù)手段實現(xiàn)節(jié)約用水是不現(xiàn)實的,還需要通過水資源的管理才能更好地為節(jié)約型社會服務(wù)。我國修建了許多灌區(qū),但部分灌區(qū)設(shè)施都已經(jīng)老化失修,雖然我國在灌區(qū)維護上做了很多工作,由此政府也背負了很重的財政負擔(dān),但還是沒有解決根本問題。
我國灌區(qū)發(fā)展了近70年,取得了一些可喜的成果,為我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和社會的穩(wěn)定做出了長足的貢獻,但在灌區(qū)管理方面起步較晚,人們意識不高。盡管在灌區(qū)管理制度的問題上進行了一定的探索,提出了一些先進的管理方法,如水利設(shè)施承包制、租聘等,推進了我國農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展,但就發(fā)展節(jié)約型社會來說,還需要進一步加強灌區(qū)管理。
甘肅省景泰川電力提灌工程(簡稱景電工程)是跨省大Ⅱ型提溉工程,具有高楊程、級數(shù)高、規(guī)模大等特點。景電灌區(qū)的設(shè)計流量是28.6m3/s,加大流量是33m3/s,擁有大型泵站合計43座,總裝機容量達25.97萬千瓦;景電灌區(qū)共有1391條渠道,合計2 422 km。設(shè)計灌溉面積6.51萬公頃,總投資達8.6億。景電灌區(qū)分兩期修建,建成后徹底改變了灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。截至2013年底,灌溉面積達到了108萬畝,累計完成提水量106.8億m3;全灌區(qū)累計生產(chǎn)糧食77.51億公斤,經(jīng)濟作物29.12億公斤,累計產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益138.36億元,灌區(qū)有效地阻止了騰格里沙漠的南侵,成為省城蘭州最大的生態(tài)屏障,為石羊河流域綜合治理發(fā)揮了重要作用。雖然景電灌區(qū)管理方式進入了規(guī)范化、現(xiàn)代化、精細化程度,在甘肅是一面旗幟,但是仍存在可持續(xù)發(fā)展后勁不足的諸多問題。
(一)國外灌溉管理制度改革
美國是灌溉制度改革較早的國家,尤其是在農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟支柱的西部地區(qū),該地區(qū)氣候較為干旱,灌溉是主要的經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。早期,在美國西部的灌溉公司都是私人公司,這些公司給西部的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了一陣春風(fēng),但好景不長,由于灌區(qū)盈利少,許多公司都因為連續(xù)虧本放棄運營了。從1902年的開墾法案開始,美國墾務(wù)局開始研究如何制定灌區(qū)的管理與發(fā)展計劃,最后得到的結(jié)論是通過灌溉精細化,減少灌溉管理人員,提高自動化控制能力。
墨西哥是一個農(nóng)業(yè)大國,降雨分布不均,和我國類似。墨西哥的灌溉面積約620萬公頃,其中近一半土地位于灌區(qū)之內(nèi),可見灌區(qū)對墨西哥農(nóng)業(yè)的影響深遠。從1950年開始,墨西哥政府通過間接和直接兩種方式干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。意料之外的是1980年的經(jīng)濟危機,使得墨西哥政府對灌區(qū)管理進行重新的認識,通過減少農(nóng)業(yè)投入補助、提高能源和燃料價格、灌溉管理權(quán)轉(zhuǎn)移、成立國家水委員會和用水者協(xié)會一系列的改革,許多灌區(qū)提高了管理效率,還引進了一系列先進自動化灌水技術(shù),人們對農(nóng)業(yè)又有了很高的積極性。
日本位于亞洲季風(fēng)型溫帶地區(qū),農(nóng)業(yè)用水占全國用水量的一半。很久以前,日本就依賴水稻農(nóng)業(yè)維持本國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過建立的國家機構(gòu)與地方機構(gòu)來監(jiān)督管理水資源,政府負責(zé)建立水庫、水壩、干渠等一系列大型工程,地方機構(gòu)負責(zé)修建支渠、斗渠、農(nóng)渠及分水設(shè)施。采用樹枝狀管理方式,分級管理協(xié)調(diào)配水計劃,合理的利用水資源[1-2]。
(二)國內(nèi)灌溉管理制度改革
當(dāng)前,我國灌溉基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴重,設(shè)備年久失修,部分渠道失去了輸水功能,特別是一些中小型灌區(qū)配套設(shè)備損壞更為嚴重。改革開放前,我國對農(nóng)業(yè)灌溉工程的投入只有很少一部分,而且灌區(qū)的管理手段也比較落后,對于信息化技術(shù)的引進較遲,缺少一些懂技術(shù)的維護人員,這些問題集中體現(xiàn)在:第一,政府投資較少,財政承擔(dān)的公益支出少;第二,部分灌區(qū)缺少先進管理方法,造成了許多不必要的損失;第三,部分灌區(qū)挪用灌區(qū)維護費用,致使部分基礎(chǔ)設(shè)施形同虛設(shè),灌溉水利用率降低,造成農(nóng)戶勞動積極性降低,甚至引發(fā)社會矛盾;第四,灌區(qū)管理人員總量過剩,技術(shù)性人才缺乏,這又增加了改革的難度,降低了管理效率??偠灾?,我國灌區(qū)就人事、產(chǎn)權(quán)、財務(wù)、體制等方面都存在一定問題,而且改革相對難度大。
因為灌區(qū)的管理被社會、經(jīng)濟等諸多因素干擾,僅僅依靠單純的經(jīng)營,套用別的領(lǐng)域體制改革方式進行改革是不行的,不能把灌區(qū)經(jīng)營簡單的放入市場之中。所以,灌區(qū)管理改革有很多問題,而且難度較大[3]。
(一)用水產(chǎn)權(quán)不明,管理責(zé)任模糊
我國水資源以國家為主體,水資源的管理權(quán)、所有權(quán)及使用權(quán)沒有仔細劃分,灌區(qū)的管理單位經(jīng)過層層劃分,政府作為一個主管對灌區(qū)的經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控,也是微觀經(jīng)濟的支配者,政府是灌區(qū)工程管理的唯一主體,對于景電灌區(qū)來說,灌區(qū)的工程機構(gòu)、重要事情、人事管理、計劃審批都是政府行為的延伸。
景電灌區(qū)沒有經(jīng)營自主權(quán),沒有法人財產(chǎn)權(quán),在經(jīng)營管理上到處受到相關(guān)政府單位的制約,但灌區(qū)又行使一部分的政府職能,這樣造成的結(jié)果是政企不分。有些政府本因承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到灌區(qū)身上。萬一灌區(qū)遭受到自然災(zāi)害或者其它未知災(zāi)害,造成部分用水戶經(jīng)濟損失嚴重,這些損失本因歸咎于政府或者其它救助機構(gòu),但人們很容易的將這個責(zé)任歸咎到灌區(qū)身上,從而使得灌區(qū)管理運行經(jīng)費入不敷出,干擾灌區(qū)的正常運行。
(二)水費征收不規(guī)范
我國實行的是計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟并行經(jīng)濟體制,沒有把水利工程供水作為商品來看待,政府長期以來一直以計劃為手段對灌溉用水進行配置,忽略了灌溉水價格機制的調(diào)節(jié)作用,供水成本與供水水價之間的差額往往由政府補貼來彌補,灌區(qū)經(jīng)營費用開支變大,而灌溉水價卻低于市場價格,灌溉水費的收繳缺乏一定的監(jiān)督,這使得收取水費的相關(guān)職能部門在執(zhí)行時有一定的隨意性,會產(chǎn)生一些不符合規(guī)范的行為。
(三)用水者管理不足
景電灌區(qū)原有的灌溉管理制度是以政府為主體的管理活動,代表國家行使管理權(quán)。由于政府主體自身的限制,只能做一些灌溉水分配的時空配置,不適合農(nóng)戶分散的灌水需求,這使得農(nóng)戶在灌水管理中處于弱勢,不能把農(nóng)戶單純的看作是供水對象,要給農(nóng)戶自身一定的發(fā)言權(quán),要把農(nóng)戶的利益和灌區(qū)的利益緊密的結(jié)合起來[4]。要多考慮灌溉用水時間和空間的配置,要多鼓勵農(nóng)戶參與到灌溉水管理這個工作中,確保農(nóng)戶自身的利益不受損害。
(四)灌溉管理有效激勵不足
當(dāng)前景電灌區(qū)在安排灌溉管理時,主要依靠政府職能部門委托相關(guān)水管部門進行,水管部門并不是工程的投資者,只是代理政府執(zhí)行相關(guān)的灌溉管理職責(zé),因此并不能從具體的灌溉管理工作中得到利益,若水管部門在灌區(qū)管理中出現(xiàn)一些損失后,水管部門也不承擔(dān)責(zé)任,當(dāng)前灌區(qū)管理制度缺少相應(yīng)的缺乏激勵機制。此外,灌區(qū)運營管理者的工資主要來源于政府財政支出,并不考慮為農(nóng)戶提供的服務(wù)質(zhì)量,而且灌區(qū)管理者的職稱晉升制度也不考慮農(nóng)戶的意見,使得管理者沒有足夠的機會深入到農(nóng)戶之中,無法獲取灌區(qū)的精確信息。灌溉管理者只會關(guān)心和自己職位相關(guān)的信息,忽略了對原有設(shè)備和渠道的維護,因為研究新的灌溉系統(tǒng)要比維護舊的灌溉系統(tǒng)更容易讓別人注意到自己,激勵不足會導(dǎo)致灌區(qū)管理者對農(nóng)戶的服務(wù)水平下降,甚至發(fā)生沖突,造成不必要的社會矛盾。
(一)建立經(jīng)濟自立排灌區(qū)
經(jīng)濟自立排灌區(qū)指的是“供水企業(yè)+用水者協(xié)會+用水農(nóng)戶”新型灌溉管理方式,其中供水公司是一個國營企業(yè),按照灌溉系統(tǒng)建立方式建立管理機構(gòu),該機構(gòu)具有法人權(quán)利,擁有自己的章程、獨立的財務(wù)、自負盈虧、自己管理自己。供水公司把灌溉用水作為商品進行交易,交易對象是用水者協(xié)會而不是直接到農(nóng)戶,供水公司不僅負責(zé)灌溉水交易,而且還要負責(zé)相關(guān)供水工程及其附屬建筑物的維護。用水者協(xié)會作為一個緩沖帶,聯(lián)系著供水企業(yè)和農(nóng)戶[5]。
(二)推進用水戶參與灌區(qū)管理
推進用水戶自參與灌區(qū)管理,可以鼓勵用水戶自發(fā)組建用水者協(xié)會,用水者協(xié)會具有以下優(yōu)點:
1.農(nóng)戶參與用水者協(xié)會可以了解灌溉用水如何分配更為合理。如何分配更能解決每一戶的切身需求,由農(nóng)戶參與制定的灌水計劃更加符合實際需求,而且用水者協(xié)會可以對灌溉計劃的執(zhí)行進行監(jiān)督。
2.用水者協(xié)會可以協(xié)商灌區(qū)各個農(nóng)戶之間的用水需求。保護灌溉水資源,提高灌溉服務(wù)質(zhì)量,減少不必要的灌水損失。
3.用水者協(xié)會是由農(nóng)戶自發(fā)組織。這樣會提高農(nóng)戶灌水的積極性,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,進而提高了灌區(qū)的服務(wù)質(zhì)量,用水者協(xié)會可以承擔(dān)更多的政府機構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任,減少灌區(qū)管理人員的負擔(dān)。
(三)建立合理水價制度
景電灌區(qū)水價改革可以分為兩個方向,一個方向是灌溉水費的收取方式,一個是灌溉水費的收取標準。分三部分收取,第一部分是水資源費,第二部分供水公司水價,第三部分用水者協(xié)會水價。水資源費是由景泰縣水務(wù)局通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取,按當(dāng)?shù)鼗厩闆r來收取費用。收費的程序按縣水務(wù)局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村—農(nóng)戶。
供水公司的水價定價主要由景泰縣水務(wù)局和物價局共同制定,考慮到水價主要由管理費、工程維護費、工資及附加費、修理費、燃料及電力費等,同時制定灌溉水價時應(yīng)考慮灌區(qū)農(nóng)戶的承受能力,可以不按供水成本收費[6]。
用水者協(xié)會水價主要是一些辦公人員的工資、辦公、簡單維修及交通費用,這是最基層的水管組織。
(四)以人為本,加強與農(nóng)戶聯(lián)系
堅持以人為本的思想,首先要引入灌區(qū)管理者激勵機制,鼓勵管理人員多與灌水農(nóng)戶溝通,要求配水工作人員應(yīng)該在日常工作之中加大協(xié)調(diào)力度,準確、清晰地掌握當(dāng)前農(nóng)戶的情況,在灌水?dāng)?shù)據(jù)的統(tǒng)計、計算、分析過程中事半功倍。統(tǒng)籌兼顧的為灌區(qū)人民服務(wù),杜絕形式主義、不良之風(fēng),防止灌區(qū)農(nóng)戶因為一些小的糾紛沖撞灌區(qū)管理部門,影響灌區(qū)正常運行[7]。
綜上所述,要實現(xiàn)景電灌區(qū)管理制度改革,就要從人事職位、財務(wù)支出、管理體制、工程建設(shè)等多部門改革入手,此外政府還要提供必要的幫助和扶持,灌區(qū)的管理制度改革是一個復(fù)雜的工程,僅僅考慮信息技術(shù)等原因是不行的,還要克服一些比較傳統(tǒng)的觀念或者一些根深蒂固的思想,在對灌區(qū)改革的時候,很難對這些意識觀念進行改變,需要通過一段持續(xù)的時間才會好轉(zhuǎn)。灌區(qū)現(xiàn)代化是我國社會主義發(fā)展與水利現(xiàn)代化結(jié)合的產(chǎn)物,是我們認識世界和改變世界的產(chǎn)物,灌區(qū)的現(xiàn)代化是一種趨勢,不僅體現(xiàn)在技術(shù)上,而且體現(xiàn)在灌區(qū)管理上,只有尊重科學(xué),堅持與時俱進、以人為本、堅持科學(xué)發(fā)展觀,堅持灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展,推進灌區(qū)先進管理方式改革,高效利用我國稀缺的水資源,才能更好地為人民服務(wù)。
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(編輯:魏翔)
TV211.3
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1673-9019(2016)14-0009-03
2016-05-05
周懷兵(1986-),男,甘肅甘谷人,主要從事農(nóng)業(yè)節(jié)水與灌溉管理工作。
齊廣平(1969-),男,甘肅西峰人,博士后,教授,主要從事節(jié)水灌溉與生態(tài)農(nóng)業(yè)研究工作。