●劉慶國

重大行政決策專家論證法治化研究

●劉慶國

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要把專家論證確定為重大行政決策必經(jīng)的法定程序的一部分，但由于對專家論證缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范，文章在分析了專家論證法治化的現(xiàn)狀、問題及原因之后，在專家論證法治化的立法、范圍、選聘、獨立性、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等方面提出了一些完善性的建議。

行政決策；專家論證；法治化

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要把專家論證確定為重大行政決策必經(jīng)的法定程序的一部分；并且要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。這無疑表明，在今后作為全面推進依法行政，加快建設(shè)法治政府的重要課題之一，重大行政決策專家論證必將發(fā)揮越來越大的作用。

改革開放以來，專家參與決策已成為一種常態(tài)，但常態(tài)化并不代表著法治化。哪些專家參與重大決策、在什么情況下參與重大決策、專家意見如何采納、專家論證與重大行政決策的關(guān)系如何定位以及專家在決策中的權(quán)責(zé)關(guān)系等等問題，都缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范。

一、重大行政決策專家論證法治化的現(xiàn)狀

目前我國關(guān)于重大行政決策專家論證制度的立法是極其欠缺的,沒有專門的法律或法規(guī)來具體規(guī)范專家論證,只是在一些法律、法規(guī)或規(guī)章中有一些分散的規(guī)定，比如《中華人民國和國環(huán)境影響評價法》共有四條，即第五條、第十一條、第十三條、第二十一條涉及到專家論證（如第五條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價?！保?，但也只是規(guī)定了專家參與而已，至于如何參與，參與后的效力、效果如何，則是一片空白。其他如《中華人民共和國高等教育》第二十九條、《中華人民共和國文物保護法》第二十八條、《中華人民共和國電信條例》第二十條等等也大致如此。

對專家在重大行政決策論證中的地位、作用、權(quán)利、義務(wù)規(guī)定比較詳細的，大多散見于一些行政規(guī)范性文件，比如《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實施辦法（試行）》《成都市重大行政決策事項專家咨詢論證辦法》《武漢市人民政府重大行政決策事項專家咨詢論證辦法（試行）》《長沙市人民政府重大決策專家咨詢論證評估制度》《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法（試行）》《清遠市重大行政決策專家咨詢論證辦法實施細則》等等，但由于制定機關(guān)權(quán)力位階不高，普及面較窄，影響非常分散，實施效果并不明顯。

在當(dāng)前實踐中，雖然重大行政決策專家論證制度取得了很多成就，但由于理論層面和操作層面不完備、不成熟，這一制度并未起到預(yù)期的作用，也遠未實現(xiàn)法治化的目標(biāo)。就組織形式上來看，這一制度存在的主要類型有以下幾種：以高校、科研機構(gòu)為依托的專業(yè)型咨詢論證機構(gòu)、以企業(yè)建制存在的社會化專家咨詢論證公司、行政化或事業(yè)化的咨詢論證單位以及各種各樣的委員會等等。就其功能和作用而言，這些存在形式大多從屬于行政機關(guān)，開展活動、作出結(jié)論等等過程很難擺脫行政機關(guān)的意志，非常缺乏獨立性。許多經(jīng)過專家論證的決策仍難逃“失敗”命運。本應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)精神的專家論證成為“走過場”與“專家秀”。更有報道提出了“專家俘虜”、“專家管見”、“專家越位”這三種“專家失靈”的表現(xiàn)?！皩＜曳敗笔侵赣捎趯＜易稍兿嚓P(guān)配套制度的缺失，導(dǎo)致專家咨詢理論缺乏相對獨立性；“專家管見”就是專家由于諸多因素的限制，使得其所提供的意見存在一定的局限性；“專家越位”是專家對其專業(yè)以外其他領(lǐng)域進行評價和判斷而喪失了專業(yè)性。[1]

二、重大行政決策專家論證法治化存在的問題及原因

十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題，重大行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化是其中的應(yīng)有之義。由于人們認知能力的有限性，每個人都不能保證其作出的任何重大決策都百分之百的正確，越來越多的決策者們也認識到了專家論證的重要性，但由于受到多種因素的限制，專家論證在實踐中還有許多問題。

（一）我國重大行政決策專家論證法治化存在的主要問題

1.重大行政決策論證主體單一，專家論證意見難以采納。在操作層面，許多重大決策的主體往往局限于各級黨委和政府，尤其是黨委或政府部門的“一把手”中，權(quán)力過于集中。專家往往與各級政府部門存在著千絲萬縷的關(guān)系，容易受行政干預(yù)而出現(xiàn)唯權(quán)、唯上現(xiàn)象，真實意見，特別是反對意見很難為行政決策主體所采納，專家往往最后成為政府標(biāo)榜科學(xué)決策、法治決策的符號。

2.重大行政決策專家論證機構(gòu)缺乏獨立性。“世界文化遺產(chǎn)都江堰附近修建大壩的作法備受批評,就是一個典型例證?！盵2]建設(shè)部門組織召開討論會時,為保證建設(shè)項目的順利通過，將持反對意見的專家全部排擠在外。這個事例充分說明了專家論證機構(gòu)獨立性的嚴(yán)重缺失。作為決策的最后拍板者，政府官員經(jīng)常根據(jù)自己的偏好選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家，以此為“早就內(nèi)定”的決策項目尋求可行性依據(jù)，專家論證的獨立性在此蕩然無存。

3.專家自身存在局限性。一方面，一些專家機構(gòu)的構(gòu)成不科學(xué)，專家的知識水平還達不到相應(yīng)的要求，這樣形成的專家意見往往不具有權(quán)威性和科學(xué)性；一些專家由于從事行業(yè)的局限性而往往側(cè)重于理論層面的研究，忽略了針對性、可操作性和可行性。另一方面，利益集團的影響也不容小覷。利益集團基于自身利益最大化的考慮，必然會千方百計的對相關(guān)決策施加全方位的影響，專家論證很難獨善其身。在公權(quán)力的左右下、金錢的誘惑下和人情關(guān)系的壓力下，專家本應(yīng)享有的科學(xué)、理性、客觀、中立大打折扣。

4.專家責(zé)任界定不清，監(jiān)督不夠，程序紊亂。由于我國的法律法規(guī)對專家論證缺少明確的規(guī)定，一些地方性文件雖然規(guī)定了專家的權(quán)利和義務(wù)，但對于專家承擔(dān)的責(zé)任方面，則基本上是一片空白；對于專家在履行職務(wù)過程中出現(xiàn)的問題，則監(jiān)督不夠。另外，在何時啟動專家論證、專家產(chǎn)生的過程等等，各地在程序方面的規(guī)定也不盡相同。

（二）我國重大行政決策專家論證法治化存在問題的原因

我國重大行政決策專家論證法治化之所以存在諸多問題,主要有以下原因：

1.立法層面的欠缺。目前，在專家參與決策論證方面，各地都有不同的實踐方式，但專家如何選聘、如何參與、如何采納、專家和政府的權(quán)責(zé)如何分配，并沒有全國性的立法，雖然有一些地方性的規(guī)范性文件或規(guī)章，但由于效力等級比較低，執(zhí)行起來隨意性較大，從長遠看，立法問題不解決，就很難保證專家論證真正發(fā)揮作用。

2.文化層面的負面影響。建國以來，我們長期實行計劃經(jīng)濟，權(quán)力的高度集中也孕育出了高度集權(quán)的行政決策文化，掌握權(quán)力的官員，尤其是片面追求“政績觀”的官員決策的出發(fā)點有時并不是出于依法、科學(xué)、民主決策，而且聽不得反面聲音。決策的過程中即使有專家論證的程序在里面，也不過是走走過場，做做官樣文章而已。去年，在開展黨的群眾路線教育活動期間，全國叫停的663個“政績工程”“形象工程”里面，基本上都有專家論證，但這樣的專家論證，早已喪失了理性、中立、科學(xué)的內(nèi)涵，個中原因，與文化層面的負面影響不無關(guān)系。這種傳統(tǒng)決策文化到現(xiàn)在對某些政府官員仍有著很大影響。

三、重大行政決策專家論證法治化的完善

（一）增強專家論證的權(quán)威性，制定專門法律予以規(guī)范

由于對專家論證的規(guī)范大多見于地方性文件，缺少上位法的指導(dǎo)，這樣必然會導(dǎo)致對專家論證的規(guī)范層次不齊、標(biāo)準(zhǔn)不一，從而影響到這一制度的權(quán)威性，因此，制定一部統(tǒng)一的法律性文件應(yīng)屬當(dāng)務(wù)之急。由于這一制度起步較晚，現(xiàn)實中還有許多亟待修改完善的地方，筆者認為，由全國人大及其常委會統(tǒng)一立法的時機還不成熟；因為專家論證與行政機關(guān)的管理事務(wù)聯(lián)系密切，由國務(wù)院制定一部規(guī)范專家立法的行政法規(guī)當(dāng)為首選。

對于專家論證方面的立法，許多國家都有著成熟的經(jīng)驗和做法。如美國于1972年頒布了《聯(lián)邦咨詢委員會法》，該法律對咨詢委員會的成立宗旨、工作原則、程序、咨詢委員會與總統(tǒng)和國會等相關(guān)部門的關(guān)系都做了規(guī)定；德國的《聯(lián)邦德國行政程序法》第七章第二節(jié)對咨詢委員會的會議秩序、決議方式、委員會的選舉及會議記錄等方面均做了詳細規(guī)定；法國、意大利、日本、瑞士等世界法治先進國家相關(guān)法律均有類似規(guī)定。我們可以借鑒國外法治有益經(jīng)驗，通過立法，對重大行政決策的范圍、專家遴選、專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任作出詳細規(guī)定。

（二）明確界定重大行政決策范圍

究竟哪些行政決策才屬于“重大”，哪些行政決策如果缺失專家論證環(huán)節(jié)才需承擔(dān)責(zé)任，這個問題在行政事務(wù)管理中存在著難以類型化的理論瓶頸，在地方行政法治實踐中也存在著界定范圍的不穩(wěn)定性和不確定性。這個范圍如果界定不清，各級政府官員出于規(guī)避風(fēng)險的考慮，有時會事無巨細的在行政決策中都加入專家論證環(huán)節(jié)，這樣做反而會造成行政資源的極大浪費，導(dǎo)致行政效率的低下，從而偏離設(shè)立這一制度的本意。畢竟并不是每一個行政決策都涉及到專業(yè)性問題。

具體而言,我們可以借鑒有些地方政府做出的規(guī)定，例如《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法》第三條規(guī)定，本辦法所稱的重大行政決策，是指行政機關(guān)依法作出的涉及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策以及與公共利益密切相關(guān)的專業(yè)性較強的決策。隨后又列舉了十項內(nèi)容，其中第十項是兜底條款。通過概括規(guī)定和詳細列舉的方式，何謂重大行政決策則一目了然。另外，在操作層面，對于“重大財政資金安排”、“重大投資項目”等類似“重大”行政決策的認定，又是另外一個焦點和難題，筆者認為，各級政府在年初編制項目清單或?qū)嵤┲?，?yīng)依法作出詳細界定并向社會公布；再有糾紛，報請上級政府或有權(quán)機關(guān)予以認定。

（三）科學(xué)選聘專家

從實踐情況來看，行政機關(guān)選聘專家進行重大決策論證，除了通過政府專門設(shè)置的如政策研究室、研究所、發(fā)展研究中心等機構(gòu)外，最經(jīng)常的選聘專家來源就是從高校、科研機構(gòu)、大型公司企業(yè)等各行業(yè)各領(lǐng)域選聘，由于立法、制度規(guī)定不明確，選聘具有很大的行政自由裁量權(quán)。行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)選聘專家，如果僅僅依賴于政府官員的主觀判斷，個人好惡與偏見，那么，自由裁量權(quán)很可能質(zhì)變?yōu)橐环N專橫的、不可琢磨的權(quán)力，從而偏離選聘優(yōu)秀專家的目的。

國外專家選聘為我們提供了借鑒，德國、日本、美國等決策論證機構(gòu)選聘專家不僅要求具有淵博的專業(yè)知識，而且還要求具有博士或工程師、經(jīng)濟師等資格憑證，錄用時除了集體評定外，還強調(diào)資歷、實踐經(jīng)驗和工作經(jīng)歷。因此，行政機關(guān)選聘專家，可從上述經(jīng)驗著手選聘，另外，在專家的構(gòu)成上，專門技術(shù)專家、法律專家、行政專家必不可少；在專家的組建上，可借鑒廣東省推行的“重大行政決策咨詢論證專家?guī)臁弊龇ǎ?dāng)進行某項重大行政決策論證時，臨時從專家?guī)祀S機抽選。這種抽取方式，可有效防止政府官員挑選專家，降低專家與決策者之間利益關(guān)聯(lián)的概率。

（四）確保專家論證的獨立性

專家論證的獨立性就是在重大行政決策論證過程中，專家和專家機構(gòu)完全獨立于各級黨委和政府部門，不存在任何依附關(guān)系，專家在論證中只服從于科學(xué)和理性，而不是服從于權(quán)力和利益。獨立性是專家有效參與政府社會管理的前提，是保證科學(xué)、民主決策的基礎(chǔ)。

西方發(fā)達國家專家論證的獨立性對我國專家與政府的關(guān)系定位很有參考價值。許多論證機構(gòu)雖然與政府有著一定的聯(lián)系，有的還得到政府的資助，但是在工作關(guān)系上，兩者并不存在上下級的隸屬關(guān)系，論證機構(gòu)也不受政府約束和控制，其論證手段的采用、論證工作的開展以及研究方法的創(chuàng)新等等，都具有完全的獨立性。這種獨立運作、自由研究的方式，正是西方國家重大決策論證工作取得成功的制度保障。另外，專家立場的中立性也應(yīng)屬專家論證獨立性的應(yīng)有之義。在決策論證過程中，專家最容易受到利益的誘惑。被政府特意選擇的專家受政府部門的影響就會成為政府既定政策的論證工具。而特定利益集團也有可能“通過選擇‘自己的’專家，為特定利益訴求的合理性進行專業(yè)化論證，‘放大’特定利益表達的聲音，壓制甚至排斥其他利益團體對決策的影響，從而導(dǎo)致咨詢專家角色上明顯的利益偏向。因此，專家的中立立場是行政咨詢發(fā)揮正當(dāng)作用的關(guān)鍵?！盵3]我國應(yīng)從立法上確立專家論證的獨立地位，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)專家論證的責(zé)任機制，保證論證不受任何單位、組織和個人的非法干涉，否則，相關(guān)專家或論證機構(gòu)有權(quán)予以拒絕或?qū)で缶葷?/p>

（五）明確論證過程中專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任

明確專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，有利于實現(xiàn)“謀”與“斷”的合理分工，從而確保重大行政決策的科學(xué)化、民主化與法治化。

第一，專家的權(quán)利。專家的權(quán)利是一種咨詢權(quán)，而不是決策權(quán)，最后的決定權(quán)在行政機關(guān)一方，這一點必須予以明確。政府官員要在決策中充分聽取專家的意見，避免知識和觀念中的偏頗；尤其是要聽取并充分重視反對性的意見，各級官員應(yīng)做到在沒有聽取反對意見時不能匆忙作出決策。具體來說，專家的權(quán)利主要由以下四種：（1）建議權(quán)。獨立發(fā)表意見是專家首要的基本權(quán)力，更是專家論證制度存在的基礎(chǔ)。（2）拒絕權(quán)。專家有權(quán)拒絕對自己不熟悉的領(lǐng)域發(fā)表意見，有權(quán)拒絕在自己反對的情況下被要求按照少數(shù)服從多數(shù)的原則簽署同意意見。（3）獲取信息權(quán)。政府機關(guān)應(yīng)向有關(guān)專家如實提供全面而準(zhǔn)確的資訊。（4）獲得報酬權(quán)。無論論證意見是否被采納，專家有權(quán)就其付出的時間及專業(yè)性的活動獲得相應(yīng)的回報。

第二，專家的義務(wù)。義務(wù)與權(quán)利相伴而生，同時也是認定責(zé)任的前提。由于決策項目往往涉及專業(yè)性極強的專業(yè)知識，他人難以把握，如果專家敷衍塞責(zé)，一旦建議被采納，其嚴(yán)重后果難以估量。專家應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：（1）認真研究課題和調(diào)查研究的義務(wù)。這是提供高質(zhì)量的專家建議的基礎(chǔ)。（2）保密的義務(wù)。對于在論證過程中接觸到的國家秘密、商業(yè)秘密或者相關(guān)人員不宜公開的信息，不得對外公開。（3）按時交付工作成果的義務(wù)。這是整個論證環(huán)節(jié)的核心。（4）回避的義務(wù)。在論證中，專家必須保持中立，只能代表科學(xué)和理性，當(dāng)面臨可能影響公平公正的利益因素干擾時，專家要提出回避，相關(guān)行政部門也有權(quán)要求其回避。

第三，專家的責(zé)任。明確專家責(zé)任能夠?qū)＜移鸬骄竞皖A(yù)防的作用。借鑒國外經(jīng)驗，專家應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：（1）道德責(zé)任?！靶袨榈膶嵺`性從來不是充分的，除非行為過程能夠從倫理的基礎(chǔ)上被合理地解釋，否則它就不是負責(zé)任的行為，責(zé)任的完整含義既包括實踐責(zé)任更包括倫理責(zé)任?！盵4]也就是說，道德責(zé)任是其他一切責(zé)任的前提。專家要恪守職業(yè)道德準(zhǔn)則，弘揚道德行為規(guī)范，在論證中堅持理性精神、情感中立、尊重事實，不弄虛作假，不剽竊舞弊。（2）法律責(zé)任。法律責(zé)任是指在論證過程中，專家因違反法定義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。由于專家論證意見是為重大行政決策提供科學(xué)依據(jù)，一旦采納，責(zé)任重大，所以法律責(zé)任必不可少。雖然我國目前在這方面還沒有統(tǒng)一的法律性文件，但不等于說專家在論證中就不承擔(dān)法律責(zé)任。專家的法律責(zé)任散見于一些部門法和地方性法規(guī)之中，如《刑法》第三百九十八條中規(guī)定的故意泄露國家秘密罪；過失泄露國家秘密罪就完全適用于論證中的專家。作為最嚴(yán)厲的責(zé)任形式，法律責(zé)任，尤其是刑事責(zé)任，是規(guī)范專家論證最后的保障。

結(jié)論

行政決策，尤其是重大行政決策，在行政管理中占有核心地位，關(guān)系到政府工作的成敗和國家、社會的發(fā)展，行政管理始終是圍繞著行政決策的制定、修改、實施和貫徹而進行，通過一定形式的行政決策來實現(xiàn)。專家論證只是重大行政決策法治化構(gòu)建的一部分，要做好重大行政決策，正如十八屆四中全會所指出，還必須將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定共同納入行政決策程序中，從而確保實現(xiàn)制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確的決策法治化目標(biāo)。

[1]李建軍，崔樹義.世界各國智庫研究[M].北京：人民出版社，2010.106.

[2]張可佳.世界遺產(chǎn)都江堰將再建新壩原貌定遭破壞[N].中國青年報,2003-07-09.

[3]王錫鋅.我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國(聯(lián)邦咨詢委員會法為借鑒[J].法商研究,2007(2).

[4]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2003.472.

2015-12-20

D922.1

A

1008-5947（2016）01-0030-04

作者及單位：劉慶國，中共清遠市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部副教授，主要研究方向為行政法學(xué)。（廣東 清遠 511520）

責(zé)任編輯 王承云