●文 艷

陜西省直管縣體制改革探析

●文 艷

陜西省為了促進(jìn)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展于2007年在借鑒其他省份成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積極進(jìn)行試點(diǎn)，探索適合陜西省直管縣體制改革的思路。但是在改革過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，需要通合理調(diào)整行政區(qū)劃、統(tǒng)一思想化解阻力、建立健全縣級(jí)政府的權(quán)力監(jiān)督體系以及進(jìn)一步完善干部人事制度等途徑解決這些問(wèn)題，進(jìn)而探索出適合陜西省直管縣體制改革的路子。

省直管縣；市管縣；體制改革

中國(guó)的行政區(qū)域基本上劃分為省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級(jí)，形成“中央—省—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)的行政層級(jí)。而在實(shí)踐中因發(fā)展需要一直適用的行政層級(jí)則是“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)（憲法尚未認(rèn)可）。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第三十條明確規(guī)定我國(guó)地方行政體制分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)（直轄市和較大的市分為區(qū)、縣）。也就是說(shuō)，省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政建制是我國(guó)憲法規(guī)定，適用于全國(guó)大部分地方的行政區(qū)劃模式，這就為陜西省直管縣體制改革找到了憲法依據(jù)。

除此之外，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，“市管縣”體制不再具有當(dāng)初社會(huì)轉(zhuǎn)型特殊時(shí)期的功效，其弊端日益突顯出來(lái)，如增加行政層級(jí)和成本、行政效率低下、城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)、束縛縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，甚至成為制約、束縛地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性因素。而相對(duì)于市管縣體制的省直管縣卻有著得天獨(dú)厚的有利條件，如政策的支持、理論的支持、成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒及其他支持，因此省直管縣體制改革勢(shì)在必行。

陜西省推行省直管縣體制改革，不僅是因?yàn)轫憫?yīng)中央政策，更重要的是源于自身發(fā)展的迫切需要。我省現(xiàn)存在“城鎮(zhèn)體系不完整，如城鎮(zhèn)數(shù)量少，分布密度小，地域分布不平衡；城鎮(zhèn)職能分工不明，經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程緩慢；大城市與大農(nóng)村并存等”。[1]要解決這些問(wèn)題，省直管縣體制改革是個(gè)不錯(cuò)的選擇。省直管縣后可以從更高的層面解決城鎮(zhèn)體系分工和規(guī)劃，合理分配城鎮(zhèn)職能，協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村這兩種不同經(jīng)濟(jì)體制之間的關(guān)系，而不是像以前一樣，城市統(tǒng)管周邊縣，通過(guò)汲取周邊區(qū)縣的能量來(lái)擴(kuò)展自己，忽略縣區(qū)的發(fā)展。因此，對(duì)于陜西來(lái)說(shuō)，實(shí)行省直管縣體制改革是自身發(fā)展所迫切需要的?！盵2]

一、陜西省“省直管縣”改革現(xiàn)狀

陜西省在全國(guó)省直管縣改革試點(diǎn)浪潮下，在自身發(fā)展迫切需要的情況下，進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)將近九年之久的省直管縣體制改革試點(diǎn)。

2006年12月20日，陜西省政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)的通知》（陜政發(fā)〔2006〕65號(hào)），宣布開(kāi)啟省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)，重點(diǎn)解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。具體包括關(guān)中、陜南、陜北共計(jì)15個(gè)縣。它們是藍(lán)田縣、宜君縣、太白縣、永壽縣、大荔縣、佛坪縣、留壩縣、寧陜縣、嵐皋縣、鎮(zhèn)安縣、丹鳳縣、黃龍縣、延長(zhǎng)縣、佳縣、定邊縣。

2007年7月12日，陜西省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大部分縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的決定》（陜政辦發(fā)(2007〕25號(hào)），初期確定戶(hù)縣、高陵縣、岐山縣、鳳翔縣、興平市、三原縣、神木縣、靖邊縣、吳起縣、志丹縣、韓城市、華縣、旬陽(yáng)縣、南鄭縣、柞水縣等15個(gè)縣（市）進(jìn)行擴(kuò)大管理權(quán)限的縣（市）試點(diǎn)，進(jìn)一步發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。

2009年7月6日，陜西省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)范圍的通知》（陜政辦發(fā)(2009〕94號(hào)），在上次改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)范圍，增加了以財(cái)政支持、加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)審查和監(jiān)督等為主要內(nèi)容的“三傾斜”、“四監(jiān)管”等措施。本次改革試點(diǎn)新增關(guān)中、陜南、陜北共計(jì)12個(gè)試點(diǎn)縣。它們是周至縣、扶風(fēng)縣、隴縣、淳化縣、武功縣、富平縣、蒲城縣、鎮(zhèn)巴縣、紫陽(yáng)縣、山陽(yáng)縣、清澗縣、楊凌示范區(qū)楊陵區(qū)。至此，陜西省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)縣達(dá)27個(gè)，占全省縣級(jí)行政單位的25%。

2012年5月25日，中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在韓城市開(kāi)展省內(nèi)計(jì)劃單列市試點(diǎn)的意見(jiàn)》，確定韓城市為首個(gè)省內(nèi)計(jì)劃單列市。韓城市作為省直管縣擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)有利于進(jìn)一步增強(qiáng)韓城市發(fā)展動(dòng)力，激發(fā)創(chuàng)新活力，打造區(qū)域性中心城市。本次試點(diǎn)有利于為推進(jìn)省直管縣體制改革探索路徑，積累經(jīng)驗(yàn)。至此，陜西省直管縣擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)縣達(dá)16個(gè)，占全省縣級(jí)行政單位的25%。

2014年省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于在神木縣府谷縣開(kāi)展省直管縣試點(diǎn)的意見(jiàn)》，全面部署神木、府谷兩縣省直管縣改革試點(diǎn)工作，賦予神木縣、府谷縣與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限嗎，并在財(cái)政稅收上和行政管理體制上對(duì)兩縣進(jìn)行省直管縣，并在支持政策上向兩縣傾斜，省直管縣改革試點(diǎn)進(jìn)一步深化。

陜西省現(xiàn)有10個(gè)省轄市和1個(gè)楊林農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，有107個(gè)縣級(jí)行政單位，包括3個(gè)縣級(jí)市、80個(gè)縣、24個(gè)市轄區(qū)。

由于陜西省相對(duì)落后、縣域經(jīng)濟(jì)薄弱、缺少足夠數(shù)量的中心城市的帶動(dòng)，曾一度被認(rèn)為是不適合開(kāi)展省管縣改革的省份。雖然陜西的經(jīng)濟(jì)較其他東部的省份還較為落后，但是近年來(lái)一直保持穩(wěn)步增長(zhǎng)的勢(shì)頭。2014年，雖受經(jīng)濟(jì)增速普遍下行的影響，全省經(jīng)濟(jì)增速較上年呈回落態(tài)勢(shì)，但發(fā)展仍處上升通道。根據(jù)陜西省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)獲悉，2014年陜西省實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值17689.94億元，比上年增長(zhǎng)9.7%，比全國(guó)平均增速7.4%高出2.3個(gè)百分點(diǎn)，排名全國(guó)第7位。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值1564.94億元，增長(zhǎng)5.1%，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)“十一連豐”；第二產(chǎn)業(yè)9689.78億元，增長(zhǎng)11.2%，工業(yè)增速位較去年回落1.4個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)6435.22億元，增長(zhǎng)8.4%，投資9448.27億元，增長(zhǎng)25.1%。陜西人均GDP為46929元，較上年增加4237元。這些數(shù)據(jù)充分說(shuō)明陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，有了經(jīng)濟(jì)做后盾，行政區(qū)劃的改革也就有了充足的動(dòng)力。陜西省自2007年確立了15個(gè)省管縣后，這幾個(gè)縣經(jīng)濟(jì)均有比較明顯的好轉(zhuǎn)。以永壽縣為例，2008年全縣生產(chǎn)總值完成14.9億元，較2007年增長(zhǎng)16%；農(nóng)民人均年收入達(dá)到2900元，較2007年增長(zhǎng)46.9%，躋身“十五”陜西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快縣行列。這充分說(shuō)明了“省直管縣”政策的巨大作用。[3]

二、陜西省省直管縣改革的問(wèn)題審視

在陜西省省直管縣體制改革試點(diǎn)的過(guò)程中，雖然在一定程度上確實(shí)促進(jìn)了試點(diǎn)縣縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是在改革進(jìn)程中也出現(xiàn)了以下一些問(wèn)題：

（一）省級(jí)政府管理幅度過(guò)寬，工作難度大

隨著省直管縣體制改革的開(kāi)展，取消“地級(jí)市”這一中間環(huán)節(jié)，還權(quán)與縣，一方面減少政府的行政層級(jí)，降低了行政成本，提高了政府行政效能，但是另一方面，這必然導(dǎo)致省級(jí)政府管理幅度過(guò)寬，從而導(dǎo)致管理難度增加。市管縣體制下，省級(jí)政府只處理幾到十幾個(gè)下屬市級(jí)的關(guān)系，相對(duì)容易處理，但省直管縣后，形成“省—縣”的兩級(jí)地方行政管理體制，一個(gè)省對(duì)應(yīng)多個(gè)縣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)11個(gè)市。我省地理面積20.58萬(wàn)平方公里，地域南北長(zhǎng)，東西窄，下轄共有107個(gè)縣級(jí)行政單位（包括3個(gè)縣級(jí)市、80個(gè)縣、24個(gè)市轄區(qū)），且各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡，既有經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的能源強(qiáng)縣，如神木、府谷，也有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、一直作為扶貧對(duì)象的弱縣，如延川、宜川，這會(huì)加大陜西省省直管縣的管理難度。

（二）市級(jí)政府權(quán)力博弈升華，改革阻力大

實(shí)施省直管縣體制的改革過(guò)程中，不可忽視市政府方面的阻力?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，權(quán)力擴(kuò)大了，縣級(jí)政府實(shí)力增強(qiáng)，權(quán)力來(lái)自于哪里？關(guān)鍵是要市級(jí)政府放權(quán)給縣級(jí)政府，這權(quán)力歸根結(jié)底是來(lái)自市政府的，在省、市、縣這一鏈條里，相對(duì)于市級(jí)政府而言，只有自己是失利者。而市級(jí)政府基于自身利益最大化考慮，勢(shì)必會(huì)采取一定的博弈手段，比如“縣改區(qū)”，甚至有可能造成新的“市擠縣”現(xiàn)象的出現(xiàn)；再者，在改革的過(guò)程中勢(shì)必面臨著精簡(jiǎn)工作人員的問(wèn)題，如何對(duì)這些人員進(jìn)行妥善安置面臨困難。“省管縣”體制改革牽涉到數(shù)以萬(wàn)計(jì)官員的利益。這項(xiàng)改革所要進(jìn)行的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，將主要考驗(yàn)地級(jí)市及官員的承受度，如何解決好相關(guān)官員的抵觸心理，做好思想工作，還有不少問(wèn)題亟待解決，因此，在省直管縣體制改革試點(diǎn)進(jìn)一步的深化過(guò)程中，面對(duì)市級(jí)政府權(quán)利博弈的熾熱化，改革阻力如何化解也是關(guān)鍵。

（三）縣級(jí)政府權(quán)力空前擴(kuò)張，缺乏有效監(jiān)管

省直管縣改革試點(diǎn)后，空前擴(kuò)大了縣級(jí)政府的權(quán)力，縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)者掌控著過(guò)大的公共權(quán)力，在各項(xiàng)政策的實(shí)施中扮演著重要的角色。隨著試點(diǎn)縣自主性的不斷增強(qiáng)，縣領(lǐng)導(dǎo)者職權(quán)不斷擴(kuò)大，政治地位不斷提升，勢(shì)必導(dǎo)致權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗。再者，省直管縣體制下改變了市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，省級(jí)政府由于管理幅度的擴(kuò)大很難對(duì)試點(diǎn)縣（市）有效監(jiān)管。除此之外，由于權(quán)力分配格局的調(diào)整，盡管市級(jí)政府仍掌握一部分指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，但它對(duì)試點(diǎn)縣（市）的監(jiān)督指導(dǎo)形同虛設(shè)。

（四）干部人事制度改革滯后，影響改革進(jìn)程

我省在探索省直管縣改革中，主要是財(cái)政直管，即使是神木縣、府谷縣的行政直管，也不徹底，人事組織方面仍維持原渠道不變，由榆林市領(lǐng)導(dǎo)。省直管縣體制改革本就是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，這無(wú)可厚非，但是，縣級(jí)財(cái)政省直管后，不得不關(guān)心干部人事制度的管理權(quán)問(wèn)題。干部由省級(jí)政府管理還是市級(jí)政府管理？現(xiàn)階段，陜西省同我國(guó)大多數(shù)省份一樣，改革沒(méi)有深化到徹底的行政省直管縣，多是財(cái)政上的省直管縣。對(duì)于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，仍主要由地級(jí)市級(jí)管理，這就使得縣級(jí)干部在日常管理活動(dòng)中總會(huì)受到來(lái)自地級(jí)市的制約。多數(shù)擴(kuò)權(quán)直管縣在處理與市上的關(guān)系時(shí)，喜憂參半，行動(dòng)上進(jìn)退維谷，形成了事實(shí)上的“兩個(gè)婆婆”，這樣的財(cái)、政分離狀態(tài)也是陜西省省直管縣改革面臨的一個(gè)重要的問(wèn)題。

三、進(jìn)一步深化陜西省“省直管縣”體制改革的對(duì)策

陜西省深居我國(guó)西部，基本省情與東中部大有不同，因此陜西省在省直管縣體制改革的過(guò)程中，對(duì)于東中部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)不能原封不動(dòng)的照搬過(guò)來(lái)，最重要的是在充分考慮本省省情的基礎(chǔ)上，發(fā)揮創(chuàng)新精神，根據(jù)具體實(shí)際情況，適時(shí)解決面臨的一系列問(wèn)題，探索出一條適合陜西省自身特色的省直管縣模式。

（一）合理調(diào)整行政區(qū)劃

為使陜西省能夠有效承擔(dān)起管理重任，就要政府重新調(diào)整行政區(qū)劃，確定適合陜西省的管理半徑，以防省級(jí)政府面臨超負(fù)荷的工作壓力而失效，不利于省政府的長(zhǎng)期規(guī)劃和宏觀調(diào)控以及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展。具體而言，一要適當(dāng)合并部分幅員較小的縣，二是酌情將一部分縣（市）升格為省轄市。

提高行政效能是推行“省直管縣”體制改革的重要原因，因此，對(duì)于省直管縣的幅度過(guò)大，從而最終導(dǎo)致行政效能低下，合理調(diào)整行政區(qū)劃是必要的。管理學(xué)的“管理層次和管理幅度的動(dòng)態(tài)平衡原理”告訴我們要保持合理、適度的管理幅度，因此，在推行省管縣的過(guò)程中，通過(guò)“強(qiáng)縣”和“弱縣”的結(jié)合，以適當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃來(lái)適應(yīng)陜西省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與變化，更好的實(shí)現(xiàn)具有陜西特色的省直管縣的改革目標(biāo)。除此之外，可以酌情將一部分強(qiáng)縣升級(jí)為市，比如可以選擇神木、靖邊等強(qiáng)縣將其升級(jí)為地級(jí)市，形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。[4]

（二）統(tǒng)一思想化解阻力

面對(duì)市級(jí)政府的重重阻礙，為順利進(jìn)行改革，首先要做的就是統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，以減小改革阻力。市級(jí)政府在改革過(guò)程中為保護(hù)自身利益不受損甚至最大化，阻撓所進(jìn)行的省直管縣體制改革試點(diǎn)，進(jìn)而維護(hù)自身利益。市級(jí)政府作為利益的流失方，在統(tǒng)一思想上要尤其引起注意，引導(dǎo)市級(jí)政府提高思想認(rèn)識(shí)，為改革讓路，考慮比較穩(wěn)妥的漸進(jìn)式改革方案，妥善處理市級(jí)政府的利益，以保證市級(jí)政府能夠積極響應(yīng)、支持省直管縣體制改革，確保改革的順利實(shí)施。除此之外，對(duì)于出現(xiàn)的盲目縣改區(qū)現(xiàn)象，省級(jí)政府要根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把關(guān)，確保改革的順利進(jìn)行。

（三）建立健全縣級(jí)政府的權(quán)力監(jiān)督體系

“不受監(jiān)督的權(quán)利，必然導(dǎo)致腐?。唤^對(duì)的權(quán)利，導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”“省管縣”使得縣級(jí)政府的權(quán)利空前擴(kuò)大，自主性增強(qiáng)，為預(yù)防縣級(jí)政府恃權(quán)而驕，就必須適時(shí)建立健全相應(yīng)配套的權(quán)利監(jiān)督體系。中央和省級(jí)政府要及時(shí)出臺(tái)相關(guān)制度，既要保護(hù)試點(diǎn)縣（市）的正當(dāng)利益、合理需求，更要加強(qiáng)監(jiān)管，限制縣級(jí)政府自身一味追逐利益的行為，并要適時(shí)引導(dǎo)其正確處理在此次改革中的利益需求。

（四）進(jìn)一步完善干部人事制度

在解決財(cái)政問(wèn)題的同時(shí)如何解決權(quán)力下放的問(wèn)題呢？這就要完善干部人事制度。對(duì)于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的任命和管理權(quán)利是不是也應(yīng)該下放到省一級(jí)，而不應(yīng)該再像先前一樣將權(quán)力放到市一級(jí)手里，并且應(yīng)該要更好的貫徹縣委書(shū)記省上任命的政策，提高縣委書(shū)記的政治地位，重新調(diào)整市縣關(guān)系，二者不再是上下級(jí)的從屬關(guān)系，而是相互促進(jìn)協(xié)調(diào)的合作關(guān)系，是平級(jí)的合作關(guān)系，變從屬為合作，使得縣里領(lǐng)導(dǎo)的任命人事權(quán)不再屬于市，這樣就能避免權(quán)力的混亂而減少許多麻煩。

總之，“省直管縣”體制改革作為當(dāng)下我國(guó)行政改革的重要方面，其成績(jī)可以歸納為兩個(gè)方面，一方面試點(diǎn)省份不斷增多；另一方面，改革的內(nèi)容不斷擴(kuò)展（從初步的財(cái)政體制改革到徹底的行政管理體制改革）。因此，在這條漫長(zhǎng)的行政體制改革的道路上，省直管縣改革是一個(gè)必然趨勢(shì)，但是，由于陜西省的特殊省情，不僅改革起步晚，經(jīng)濟(jì)相對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，而且還面對(duì)著很多問(wèn)題，因此，陜西省的省直管縣的改革，萬(wàn)不能太過(guò)激進(jìn)，要循序漸進(jìn)，根據(jù)自身情況，因地制宜，不斷探索，最終實(shí)現(xiàn)富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西的“三個(gè)陜西”和“三強(qiáng)一富一美”的改革目標(biāo)。

[1][2][3]王卓，劉天曉，向淑陽(yáng).淺談省直管縣政策推行的利與弊——以陜西省為例[J].西安文理學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(14)：111-112.

[4]趙曉娥，張鈞巨，任夢(mèng)娥.“省直管縣”體制改革難點(diǎn)問(wèn)題研究——陜西省為例[J].陜西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1)：47.

2015-12-12

D67

A

1008-5947（2016）01-0023-03

作者及單位：文艷，延安大學(xué)公共管理學(xué)院2013級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。（陜西 延安 716000）

責(zé)任編輯 何周富