●王丹陽

行政征收中公共利益判斷的正當化問題

●王丹陽

公共利益需要是行政征收制度的核心，也是行政征收行為的目的。公共利益的有無是衡量行政征收合法性、正當性的要件。然而法律規(guī)定對公共利益的模糊界定為實踐帶來了諸多問題。本文從公共利益自身所具有的不確定性出發(fā)，對受益對象和利益內容分別進行了闡述。在此基礎上探討了公共利益判斷過程中應考量的理念和價值，并提出應提升公民個人自主性，擴大公民參與度，推動公共利益判斷向程序化的界定模式轉變的可行性思考。

行政征收；公共利益判斷；正當化；公民

隨著社會的發(fā)展，公共利益的維護和個人權利的保護發(fā)生著不可避免的交叉，交叉之下帶來的矛盾沖突愈發(fā)明顯。行政征收作為公權力平衡各方利益的一種手段，在社會管理中扮演著重要角色，以“拆遷”為表現形式的土地征收可謂是其中最具有代表性的。從近年來頻頻引起社會轟動的各地“拆遷案”可以看出，面對行政征收這種不利行政行為，社會大眾潛意識中固有一種抵觸和對抗情緒，認為公共利益與私人利益是相對立的，公權力的行使必將以私人利益的犧牲為前提。在這樣的情況下，如果行為過程再欠缺正當性，就極度可能激化社會矛盾、引發(fā)社會不安定因素，可見征收行為的合法性尤為重要。如何在保證實體正確和程序合法的基礎上，讓行為相對一方真正的認同、認可，而非單純的依靠強制力，是正當實施行政征收行為所應思考的問題。

我國關于行政征收的規(guī)定都零散的分布于各個單行法律、法規(guī)、行政指導建議中，在很長一段時間里，對征收行為目的的界定很模糊。2004年，十屆全國人大二次會議通過了第四次憲法修正案，其中有部分修改是針對行政征收作出的，為正確處理保護私有財產和維護公共利益二者的關系奠定了基礎。憲法第十條第三款由原來的“國家為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”；憲法第十三條在原基礎上增加了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收征用并給予補償”。這兩條憲法的法律規(guī)定明確了在實施行政征收這一行政行為時所應當遵循的原則，為行政征收的正當化問題提供了討論標準。從憲法條文分析，“為了公共利益的需要”是行政征收行為的目的，對目的的正確執(zhí)行是將行為正當化的過程，是行政征收行為所應圍繞的核心價值。

公共利益這一概念除了在我國憲法中被提及，2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱“條例”）以列舉的方式對其范圍進行了界定，條例第八條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，需要征收房屋的，由市、縣級人民政府做出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！睏l例盡管使用了列舉性和兜底性條款對公共利益進行了界定，但描述過于籠統，未能完全覆蓋實踐狀況，也未能契合公共利益的內涵將隨著社會發(fā)展而變動的特性，所以依然不能完全解決困擾實踐的問題。面對層出不窮的現實狀況，公共利益似乎已不能、也不應再停留在不言自明的先驗性概念和籠統概述的層面上，公共利益的界定問題應當得到正視。

一、公共利益具有不確定性

公共利益具有顯著的不確定性，這里的不確定性不是指其定義不明確，而是指所包涵的兩個層面的元素——公共與利益，自身具有不確定性。公共的不確定性體現在，由于行政征收這個具體行政行為的作出是針對特定相對人的，所產生的影響覆蓋也往往具有一定范圍，所以無法對每個行為產生影響的對象覆蓋范圍進行統一的認知；利益的不確定性體現在每個判斷主體的利益選擇所遵循的價值觀迥異，導致作出的利益取舍必然不同，由此，利益的判斷是一個綜合不同取舍選擇、融入各種因素的價值判斷過程，所以無法對其內容進行普遍性提煉。

公共的不確定性，即受益對象的不確定性；利益的不確定性，即利益內容的不確定性。二者共同構成了公共利益的不確定性。

（一）公共利益的受益對象

公共，指非特定的社會群體，這是一個變化不定的概念，可多可少。但毋庸置疑，“公共”不等同于“全體國民”，不可籠統的理解為政府、企業(yè)、私人的集合體，也不可簡單理解為所有私人個體的簡單相加，即便公共利益與私人利益在本質上并不是完全相斥。

那么應該如何界定“公共”的范疇？

首先，影響的輻射范圍不能是封閉的。每一項行政征收行為所帶來的受益對象輻射范圍都具有大致的確定性，這個范圍無論大小，絕不能是完全封閉的，應當是開放的，對象具有可流動性，要允許內部個體“可進可出”，其影響必須具有一定的發(fā)散性。例如，管理較為規(guī)范的居民小區(qū)一般都有門禁設施，其內部的健身設施可供本小區(qū)居民免費使用，這種類型的健身設施的建造就不能定義為具有公共性，因為其受益對象范圍是封閉的，不具有小區(qū)居民身份就不具備獲得小區(qū)門禁卡的資格，這無關小區(qū)范圍大小，也無關其中包含的居民數量多少，只因為隔離性；但是社區(qū)公園內的健身設施的建造就具有公共性，雖然它的建造受益對象是以就近幾個小區(qū)的居民為主，但不排斥此范圍之外的對象進入范圍之內，它允許內部成員的流動，影響具有發(fā)散性。

其次，數量上有一定的要求。就一般而言，某一利益在特定的范圍內符合多數人的利益，基本可以判斷為具有公共性，這是一種典型的少數服從多數的利益取舍方法，在這個過程中也許會遇到少數人的極力反對。例如“拆遷”行為，正常而言，“拆遷”是對城市土地的重新規(guī)劃，或許是為了某一地區(qū)的經濟發(fā)展，或許是為了特定范圍內人民生活水平的提升，目的雖然具有多樣性，但本質都是為了公共的大多數獲益，不考慮其他因素，單就目的出發(fā)，即便遭到少數的反對，多數的一方也具有正當性。但這并不代表少數的一方在任何情況下都不符合公共利益的標準，例如殘疾人群體，不能因為他們占據的是公民中少數的一方就否定殘疾人專用設施的建設不具有公共性。

最后，與政府、企業(yè)、私人的概念皆有所不同。政府往往是公共的代表，企業(yè)與私人都是存在于社會中的元素。為了政府的利益，如增加政績、提升財政收入，或是單純的商業(yè)利益，都不是以公共利益為目的。例如，我國《土地管理法實施條例》第十七條規(guī)定：“國家進行經濟、文化、國防事業(yè)建設以及興辦社會公共事業(yè)，可以征用集體所有的土地，”一些企業(yè)便以經濟建設為名，或以解決就業(yè)為名，請求政府征用土地，于是大量征得的土地被用于商業(yè)行為，損害了農民的利益。如果將政府、企業(yè)、私人等社會角色之間的關系作簡單化處理，甚至忽視其界限，不對公共利益的解釋進行嚴格把關，勢必導致“公共”這一概念的形式化、空洞化，更會為權力的濫用留下縫隙。

（二）公共利益的利益內容

何為“利益”？利益在本質上屬于社會關系范疇，正是由于生活在社會中的個體在主觀上有多方面的需求，于是產生了客觀存在的不同類型的利益關系。一個事實之所以能被稱之為利益，是因為得到了主觀上的認可，從這個角度出發(fā)，利益是一種主體作用于客體的價值判斷，利益的多樣性為價值判斷提供了選擇。公共利益中的“利益”，可以理解為一定范圍內由多數人的評價而產生的價值判斷。

對公共利益的正當化判斷往往可以從利益內容的作用是否具有直接性入手。正當公共利益的利益內容往往是直接作用于公眾的，最常見的是通過公眾使用的方式加以實現，但這并不是唯一表現形式，此外還有一部分可以歸納為具有公益用途。公眾使用，例如公路、路燈等公共基礎設施、能源水利設施等，為公眾的生活提供了便利，公眾通過使用實現了利益內容的價值；諸如政府辦公樓等機關建設，雖然不是由公眾進行直接使用，但政府各機關作為社會管理職能的履行者，代表著公共利益，所以此類建設應劃分在公眾使用之中。具有公益用途的利益內容，例如環(huán)保項目，是一種預期性的利益，保障著公眾的生活向好的方向發(fā)展。

以上情況中公共利益都是主要以及直接的目的，但當公共利益是實現其他利益的附帶性結果時，該行為是否仍然可以界定為以公共利益為目的呢？美國判例法上曾經存在這樣兩個案例。第一個是一家公司為建筑一條通向私人工廠的鐵路而請求征用私人土地，由于這條支線后來又被用于停放車輛，從而減輕了運輸擁擠壓力。法院認為，鐵路的建造不僅使得私人工廠受益，也使得一定范圍內的第三人受益，從而判定其土地征用請求合法。第二個案例是美國的輝瑞公司要在一個偏遠小鎮(zhèn)上建制藥廠，遭到當地居民反對，但是法院認為藥廠可以為當地提供就業(yè)機會，符合社會公共利益。這些都松動了對公共利益的嚴格解釋，采用的是擴大解釋。這種解釋方法所產生的爭議就在于，公共利益除了是行政征收行為的主要目的，能否作為一種終極目的來看待。如果答案是肯定的，那么無論是否以公共利益為目的，只要最后的結果具有公益性，使權利人之外的人有所受益，就應當被認可。當然，美國這種對公共利益采取擴大解釋的方法有其特定的背景——工業(yè)革命的興起。工業(yè)革命的興起之后，對私有財產的絕對保護受到了侵蝕，征收權被視為推動經濟發(fā)展的工具，公共利益僅作為少數人直接受益的附帶性結果是被允許的，對公共利益的考量是一種對終極效果的考量。

這種擴大解釋的方法在特定歷史背景下也許具有存在的價值，但當轉換到平穩(wěn)運轉的社會背景之下，這種承認附帶性結果的公共利益判斷價值觀便具有一定的缺陷。行政征收行為作為一種不利行政行為，在不損害個人的不可侵犯之基本權利的前提下，以限制特定私益為犧牲，目的不是為了保護另一非公利益，公權力介入多個非公利益之間進行選擇似乎欠缺正當性。公共利益在行政征收過程中應當始終是首要的價值選擇，公共受益應當具有直接性，根據行為產生的結果再對利益內容進行定性，容易引發(fā)征收權的膨脹，使公共利益的判斷喪失原則，從而容易使征收行為失去正當性，產生“虛假的公共利益”。對公共利益的解釋應當遵循嚴格的解釋方法，不能作擴大處理。

此外，當行政征收的行為中包含商業(yè)利益的部分，該行為是否仍然具有正當性。政府雖然是公共利益的代表，但是政府擔任著宏觀管理社會的角色，公共利益并不是政府自身利益訴求的全部，這就會使一些項目中公共利益與商業(yè)利益并存。以新興開發(fā)區(qū)建設為例，其目的一般是多元的，一方面是為了實現改善城市環(huán)境、提升城市整體實力的公共利益，另一方面則需要考慮開發(fā)經濟、提升土地利用率等關于商業(yè)利益的問題，同時由于開發(fā)需要較大的資金實力，使得政府傾向選擇通過商業(yè)的市場行為完成規(guī)劃和開發(fā)，這就意味著在開發(fā)的規(guī)劃中會存有商業(yè)用途的部分，改造不再是純粹的公共利益目的性行為。針對這一情況，個人認為，雖然政府借助的手段是市場行為，達到的利益目的具有雙重性質，但此處公共利益的實現并不是以實現商業(yè)利益為首要目的而產生的附帶性結果，公共受益仍然具有直接性，不能因為商業(yè)利益的存在就否認以公共利益為目的的事實。對公共利益內容的理解，應當靈活，結合具體情況和不斷變化的時代特征，不應陷入教條主義，目的唯一性不是公共利益必然的判斷依據。

二、公共利益的綜合性考量

公共利益綜合性考量是行政征收中的重要問題，具有正當性的公共利益選擇除了要考量公共利益受益對象的范疇和利益內容的性質，還應融入公平、理性、人權等價值元素，一定情況下還需結合當時當地的政策、道德倫理、文化傳統等，以達到調整多方利益，實現共贏的目標，這也是政府公共權威的來源。

（一）公平

公，為公正、合理，能獲得廣泛的支持；平，為平等。公平，為不偏不倚，是現代社會和道德倫理所提倡的理想目標，也是行政征收過程中應當遵循的價值旋律。

其一，應當將關于公共性的界定與比例性原則相結合，謹慎考慮政府的征收行為是否會為公民造成不成比例的損失，為社會帶來過大的負擔。行政征收即便是以公共利益為目的，但不代表可以不計后果。如果行為造成的損失和負擔與預期帶來的利益比例嚴重失衡，則行為是不合理的，不會得到廣泛支持的，無論對于社會還是公民而言都是不公平的。得不到支持，政府的權威將會受到威脅，政府行為在社會中的影響力將會受到沖擊，故應堅持公平理念。

其二，行政征收過程中公平理念的直觀體現，在于對私人利益受損與私人利益獲益之間的權衡。在必須有利益犧牲的情況下，有一部分公民會認為自己受到了不公平的待遇，這部分公民往往是利益犧牲的一方，基于私人利益間的相互比較而產生的種種私人要求，在一定程度上成為了行政征收行為實施的障礙。作為執(zhí)行公權力的一方，需要認識到，由于人之差異，不可能有絕對的公平，公平承認客觀的差距，承認個體、群體之間在某些方面投入或者收獲狀態(tài)存在合理范圍內的相對差距，如果相對差距為零，則不是公平，是平均，故應避免對公平的片面理解。至于如何使利益受損的一方感受到公平，最直接的方式就是結合具體情況，通過正當的補償方式，將損害降到最低程度。

（二）人權

人權是作為人而應當享有的權利，具有普適性和道義性，是否合乎保障人權的要求已經成為評判一個集體——無論是政治上的還是經濟上的——優(yōu)劣的重要標準。如果公共利益的界定、行政征收行為的執(zhí)行跨越了人權思想，那么正當性從何而論？

人權是一個集合性概念，涵蓋了生命權、自由權、財產權等多種基本權利，這就需要在行政征收行為過程中進行價值權衡。

近年頻發(fā)的“強拆”案件，之所以引發(fā)了社會轟動和熱議，是因為在權利和權力的對抗中，部分權力的執(zhí)行手段過于簡單粗暴，甚至到了不顧及權利一方生命的程度，釀成慘案。生命權作為最基本、最重要的人權，如果得不到有效保障，其他一切權利就如同空中樓閣一般，毫無意義。法律所保護的價值位序，就一般情況，對于個人而言，毋庸置疑是生命為先，這種以生命為首的價值位序也應當適用于行政行為之中。公共利益固然重要，在應然狀態(tài)下公共利益的增加意味著人權得到更全面的保障，但是以剝奪少數個體的生命權來促進多數個體生命權的保障，這種從數量上衡量權利輕重的做法是否真正符合公益目的性，是否依然具有正當性，值得審慎思考。

除生命權外，人權中的財產權同樣與行政征收行為具有直接的關聯。此處的財產權應當從廣義的角度理解，應當理解為生命權的延伸。拆遷的對象是房屋，征收的對象是土地，土地及土地上的房屋看似是一體的，但對于很多人來說，土地不單意味著上面的房屋，土地是他們生命得以延續(xù)的支持，甚至象征著家族的傳承，是集合了許多潛在的價值和意義的財產。如果在補償過程中采取“一刀切”的補償標準，或者將當時當地的市場房價作為進行補償的唯一考慮，毫無疑問這是不符合公平理念的，也無從體現出對人權的尊重。我國目前的補償標準不統一，較為普遍運用的是“適當補償原則”，《城市居民拆遷管理條例》及《土地法》中也僅將補償標準表述為“適當補償”、“按照國家有關規(guī)定進行補償”。如此模糊的標準為實踐帶來了較大的困擾，也為行政自由裁量權留下了較大的空間，不利于促進公共利益與私人利益關系的和諧發(fā)展。制定合理的補償制度應當得到重視，否則“血征血拆”的慘案難以保證不會再發(fā)生。憲法賦予了行政征收行為的合法性，公共利益使得行政征收行為具有了正當性，合理補償不光是公共利益得以實現的保障，更是以人為本的社會管理理念的要求。

（三）理性

理性的進行公共利益的判斷，要求進行慎重的判斷、分析、比較、推理。

公共利益的判斷需要理性，對于所涉及的相關利益進行全面且謹慎的分析、比較，以得出最佳選擇方案。任何理性的決策都將經歷一定的步驟，這就要求公共利益的判斷要在程序的控制之下，周全考慮利益內容的可行性，多方面分析比較利益得失，計算推測預期效果后實施，否則將會造成人力、財力的巨大浪費，甚至造成無法挽回的損失，增加社會負擔。例如，鄭州市上街區(qū)峽窩鎮(zhèn)的馬固村，是“中原第一文物古村落”的著名村落，有七處明清民國建筑被列入河南省第三次全國文物普查不可移動文物名錄，經拆遷之后名錄中的五處文物被拆，僅剩兩處，其中一處也面臨著隨時被拆除的可能。針對“不可移動文物為什么被拆遷”的疑問，官員給出的答復是“政府在組織拆遷的時候不知道是文物，也沒有告知是文物，直到拆掉了之后，農戶才說是文物”及“正在進行調查”。在對公共利益及文物保護進行價值取舍時，當地政府的做法顯然不能評價為是理性的，至少未曾進行過慎重的判斷。當珍貴文物已被拆毀成為事實，“調查”顯得格外無力。

（四）階段性因素

公共利益的判斷中有時候還會考量行政征收針對范圍中當時當地的價值因素。例如，通貨膨脹時期，政府對市場經濟進行宏觀調控就是公共利益；緊急狀態(tài)時期，政府維護社會安全穩(wěn)定就是公共利益。此類因素，是隨著社會發(fā)展而不斷更新的，具有強烈的階段性色彩。

三、以程序化手段促進公共利益判斷的正當化

公共利益判斷正當化問題的核心在于如何使公民對此產生認同感，如果公民充當的僅僅是被告知的角色，很難預期公民能對決策具有何種程度的認同感。以我國的農村征地為例，在整個過程中，參與者一般是當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關人員，而真正的利益關系人，也就是農民，往往被排除在外，無法得到表達意見的機會。對于忽視了利害關系人的行政征收行為，其合理性及正當性將受到質疑。

隨著社會的全面發(fā)展，單一的“控制——命令”管理模式已不能適應現代社會，精英式的民主不再符合時代潮流，公共決策不能再是完全的單方意志行為，決策的過程需要得到公民的回應。以土地規(guī)制行為為代表的行政征收行為具有強烈的公共性，由此決定了其公共利益的判斷過程中將出現不同的利害關系人和多種利益關系，在利益衡量及選擇的過程中，利害關系人的參與是保障行政征收行為合理、正當的基礎。這種參與可以理解為公民個人自主性的發(fā)揮，“只有個人在政治國家中的自主性得到承認和保障時，政治（統治）才具有正當性；反之，政治正當性是缺位的。個人在政治國家中的自主性，也即個人對于公共權力的自主性。當個人對于公共權力能居于主動的、積極的態(tài)勢，能參與和影響公共權力的運行并成為公共權力運行的價值目標時，這就實現了個人對于公共權力的自主性。換言之，公共權力在承認并保障個體生命和自由、人格獨立和尊嚴的前提下運行，構成了政治正當性。”可見，尊重個體并且調動個人自主性對于公權力的正當化行使具有重要的意義。

為了調動個人自主性，防止公共利益的內涵被恣意界定，應當從程序層面對判斷過程進行把握，用程序的確定性來平衡公共利益判斷標準的模糊性，以規(guī)范的程序化促進公共利益判斷的正當化。

完善并堅持公告制度。公告制度是對公民知情權的保護，是公權力接受監(jiān)督的一種方式。但是，我國目前的行政征收公告制度存在一定的局限。首先，單一的公告方式無法充分保障相關利害關系人的權利，理想化的狀態(tài)是采取個別通知的方式，這在目前來說還難以實現，但是至少應當明確具體的權利人。在農村，仍然存在不規(guī)范的征地公告，其對象為“村集體”，農民個人的知情權難以得到很好的保障，無法知情也就間接被剝奪了表達意見的權利。其次，事先參與顯然優(yōu)于事后干擾，政府在做出關于公共利益的決策之前應實現與公民的溝通，一方面促進決策的周全性，另一方面為公民接受不利行政行為奠定心理基礎，有利于行為的實施和社會秩序的相對穩(wěn)定，減小不利行政行為實施后產生的社會動蕩程度。所以應對現有公告程序進行調整，在征收正式啟動之前，增加為聽取公民意見而發(fā)布的“公共利益公告”。

健全聽證機制。正當的公共利益判斷不能企圖“蒙蔽”公眾。在公告程序之后，應該允許公民表達意見，并且應當將聽證的結果作為行政決定的依據，否則公告就僅僅發(fā)揮了通知的作用，并且聽證程序應當作為強制性程序而非選擇性程序。聽證是公民參與民主、爭取公平的過程，是法治原則的要求，只有讓公民參與其中，才有可能實現實質上的公平。參與式程序能夠幫助我們擺脫官僚體制的控制，才有可能讓公民在每個個案中感受到公平正義。聽證除了是政府聽取意見的方式，更是政府與公民對于公共利益正當性進行共同論證、達成共識的過程。很多時候爭議存在的原因，就是由于缺乏完善的論證程序，在此過程中政府有義務證明征收是為公共利益需要，有責任對征收行為進行正當化論證。當公民的個人自主性得到了尊重，權利得到了捍衛(wèi)，便將不會回避義務的履行。

開拓公眾參與的多種途徑，與公眾形成良性互動。步入信息化時代之后，能夠搜集信息的渠道呈現多元化的特點，在打造服務型政府的過程中，行政機關應當抓住時代特征，積極開拓多種途徑，讓公眾選擇方便參與的途徑，進行意見的表達，并對表達的意見作出及時的回應，讓公眾參與真正落實而非留于形式。時長五年的“廈門PX項目”事件集合公共利益、環(huán)境保護、城市建設等復雜問題于一體，多方利益從博弈到妥協，再到充分合作，政府以多種方式與公眾形成積極的互動可謂功不可沒。五年間，廈門政府先后通過印發(fā)宣傳手冊、搭建網絡投票平臺、公開搖號選出百名市民代表參加座談會、接收電子信件、來電、來函等方式與公民形成持續(xù)性的溝通與互動，并積極在網絡平臺公布公眾參與的主要意見，廈門市政府對該事件的處理堪稱政府和公眾互動的經典案例。由此可見，公眾的參與不應拘泥于單一的形式，也不應作為政府決策的一項負擔，應讓權力與權利的良性互動成為和諧社會的助推劑。

建立完整的違法懲罰機制，嚴懲行政征收違法行為。從各地區(qū)尤其是發(fā)生在農村的行政征收案例分析，行政機關忽視公共利益需要、行政征收行為不規(guī)范等現象仍然存在，當行政職權濫用行為致使公民的合法權益受到侵害的情況發(fā)生時，除了保障公民能得到就救濟之外，還應對職權濫用行為進行嚴厲的懲罰，如果與之相配套的懲罰措施不夠完善，或者懲罰力度不夠，職權的濫用將無法得到有效遏制。在扭曲的利益欲望的驅使之下，只要預期收益大于成本付出，就很有可能出現不擇手段。建立完整的行政征收違法行為懲罰機制，讓違法成本遠大于違法收益，是行政征收行為正當化的重要保障。

四、結語

正確的公共利益判斷是保證行政征收行為正當化的核心依據，只有提供公共利益判斷基準，行政征收行為才能取得正當性基礎。探尋公共利益判斷基準過程，其本質是行政機關在宏觀管理的角色中對多元訴求進行衡量，在立足客觀情況的基礎上對多種價值進行選擇，在規(guī)范程序的控制下對多種利益關系進行調整的過程。由于公共利益內涵的不確定性，對公共利益的判斷就產生了較大的彈性。為了防止對公共利益內涵的界定偏離軌道，除了盡快建立完善的行政征收法律制度之外，應當通過多種途徑充分保障公民的參與度，將公共利益當作程序性概念加以把握。當公共利益判斷基準在整體上為當事人或社會特定范圍內的一般人所承認時，行政征收行為便基本實現了正當化問題。

[1]張千帆.公共利益是什么？社會功利主義的定義及憲法上的局限性[J].法學論壇，2005(1)：28—31.

[2]張千帆.“公共利益”的困境與出路[J].中國法學，2005(5)：36—45.

[3]沈太霞.行政征收征用中公共利益的界定——以廈門PX事件為例[J].天津行政學院學報，2011(11).

[4]胡洪.房屋征收中的公共利益困境[J].江海學刊，2014(5).

2015-12-15

D912.112

A

1008-5947（2016）01-0017-06

作者及單位：王丹陽，中國政法大學碩士研究生，主要研究方向為憲法與行政法。（北京100088）

責任編輯 何周富