●劉窮志 范浩雯

以PPP為契機(jī) 啟動(dòng)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

●劉窮志 范浩雯

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐年下降，針對(duì)需求不足所采取的刺激需求的措施效果并不明顯，供給側(cè)改革勢(shì)在必行。但是，目前的供給側(cè)改革是針對(duì)私人產(chǎn)品的。事實(shí)上，公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題更為嚴(yán)重。建議以PPP為契機(jī)，啟動(dòng)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

公共服務(wù) 供給側(cè)改革PPP

從2015年11月“供給側(cè)改革”提出以來(lái)，它迅速成為了領(lǐng)導(dǎo)講話中經(jīng)常使用的熱詞。在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)和中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會(huì)議上，國(guó)家主席習(xí)近平兩次提出要“加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，使要素在供給結(jié)構(gòu)和需求變化的匹配方面達(dá)到最優(yōu)化，在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。很明顯，現(xiàn)在實(shí)施的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的措施主要針對(duì)的是私人產(chǎn)品（比如：鋼材等）。而事實(shí)上，存在于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品（比如：政務(wù)服務(wù)，還有公共教育、公共醫(yī)療、公共交通、公租房、公眾養(yǎng)老保障等）方面的“供需錯(cuò)配”問(wèn)題是更為嚴(yán)重的。與私人產(chǎn)品供給側(cè)相比，公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)具有不同特征，所以必須充分認(rèn)識(shí)和了解公共服務(wù)供給側(cè)存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，明確公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革實(shí)行的必要性，并且及時(shí)啟動(dòng)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、公共服務(wù)供給側(cè)存在嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

（一）公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題

1、公共服務(wù)供不應(yīng)求。即公共服務(wù)的供給總量少于公共服務(wù)的需求量。改革開放以來(lái)，人民的物質(zhì)生活水平有了顯著的提高，公共支出總量規(guī)模一直呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但與一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的公共需求增長(zhǎng)狀況相比，我國(guó)公共服務(wù)供給相對(duì)滯后，公共供給與公共需求之間存在較大的差距，成為當(dāng)今社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。這樣的供給不足問(wèn)題在醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)保障和收入分配等領(lǐng)域表現(xiàn)得十分突出。

2、“供給短缺”和“供給過(guò)剩”并存。公共服務(wù)的總體供給不足，但其局部供給超過(guò)局部的實(shí)際需要。供給過(guò)剩主要存在于與政府部門的“政績(jī)”或“利益”密切相關(guān)的服務(wù)，如各類達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)、小康工程。具體表現(xiàn)形式有如下兩種：一是大量專項(xiàng)資金分散掌握在不同的政府縱向管理部門（條條部門），支持的領(lǐng)域或者提供的公共服務(wù)存在嚴(yán)重重疊；二是地方政府（塊塊部門）受政績(jī)考核指引，過(guò)度為某些企業(yè)和公眾提供 “免費(fèi)服務(wù)”。

3、公共服務(wù)在不同群體之間既不均等，也缺乏差異性。比如，較多中低收入群體并沒(méi)有在醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)保障和收入分配等領(lǐng)域被納入服務(wù)對(duì)象，這影響了社會(huì)成員對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果分享的公平性，而且在一定的程度上影響了中低收入群體生活質(zhì)量的改善。同時(shí)，非基本公共服務(wù)在不同群體之間（包括地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間）的供給基本上是同質(zhì)的，對(duì)于高收入群體而言，高檔次收費(fèi)的公共服務(wù)供給不足。

4、基礎(chǔ)設(shè)施支出占比偏高，社會(huì)服務(wù)支出占比偏低。目前，對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的需求在逐日增長(zhǎng)，但是我國(guó)的公共支出結(jié)構(gòu)并沒(méi)有作出相應(yīng)的調(diào)整。在政府總公共支出中，雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比在不斷下降，但始終占據(jù)主要地位，而各類社會(huì)服務(wù)支出，比如文教衛(wèi)支出，一直處于次要地位。這樣的公共支出結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)公眾在物質(zhì)生活得到一定程度滿足之后對(duì)精神生活的更高追求。

5、供給主體單一，行政壟斷導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提高受到抑制。改革開放后，我國(guó)公共服務(wù)的價(jià)格不斷上漲，使得社會(huì)成本提高，導(dǎo)致社會(huì)總效率降低，但是公共服務(wù)的質(zhì)量并沒(méi)有得到相應(yīng)的提高。在服務(wù)價(jià)格方面，壟斷部門一般向市場(chǎng)和國(guó)際看齊；而在服務(wù)質(zhì)量方面，則借口“國(guó)情”之托辭，拒絕或延緩“接軌”。競(jìng)爭(zhēng)壓力的缺失讓政府改善公共服務(wù)的質(zhì)量以及提高公共服務(wù)效率的動(dòng)機(jī)不強(qiáng)。另外，行政壟斷還容易導(dǎo)致政府濫用公共權(quán)力和社會(huì)資源，導(dǎo)致公共服務(wù)供給領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，公共資源被浪費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)負(fù)擔(dān)加重，降低了政府公信力。

（二）造成公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡的主要原因

1、真實(shí)公共需求乃千古之謎，客觀上難以揭示。由于消費(fèi)公共服務(wù)時(shí)“搭便車”現(xiàn)象的存在，納稅人往往會(huì)隱瞞自己的真實(shí)公共需求。在中國(guó)，甚至缺乏企業(yè)、公眾等主體向政府表達(dá)自身需求意愿的可行渠道，公共服務(wù)需求信息不能有效地傳遞給政府部門，也不能得到有效反饋，因而更談不上公共需求數(shù)量的真實(shí)披露，無(wú)法科學(xué)決定公共服務(wù)的供給。

2、行政體制“經(jīng)濟(jì)政績(jī)”導(dǎo)向，政府公共服務(wù)職能難以轉(zhuǎn)變到位，對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生替代效應(yīng)和擠出效應(yīng)。政績(jī)指揮棒扭曲了政府的公共服務(wù)供給行為，政府越位供給，甚至壟斷供給，政府提供的不少“公共服務(wù)”既不是純公共產(chǎn)品，也不是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而是應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)供給的私人產(chǎn)品；同時(shí)，不少與“經(jīng)濟(jì)政績(jī)”無(wú)關(guān)的公共服務(wù)供給不足，政府缺位問(wèn)題比較嚴(yán)重。

3、財(cái)政預(yù)算管理體制存在缺陷。就連政府縱向管理部門（條條部門）都擁有支配財(cái)政資金的權(quán)力，這就導(dǎo)致了資金劃撥重疊、不均等，專項(xiàng)資金過(guò)多，支出隨意等問(wèn)題。另外，在眾多的公共資源配置方式中，稅收返還依然是其中最重要的方式之一，而一般轉(zhuǎn)移支付所占的比例依舊很低，這意味著什么呢？稅收返還多、提供公共服務(wù)能力強(qiáng)的地方往往是經(jīng)濟(jì)總量大、增長(zhǎng)速度快的地區(qū)，這就制約了公共資源的均衡配置，擴(kuò)大了地區(qū)間公共服務(wù)的差距。

（三）公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡的不良影響

1、公共服務(wù)失衡導(dǎo)致社會(huì)成員差距變大，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡破壞了公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，導(dǎo)致社會(huì)成員之間（包括群體之間和地區(qū)之間）的差距變大，社會(huì)中出現(xiàn)了不公平現(xiàn)象。而這種公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡的長(zhǎng)期存在，會(huì)讓各種社會(huì)矛盾由于政府無(wú)法彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈導(dǎo)致貧富差距而激發(fā)，最終會(huì)產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的社會(huì)動(dòng)蕩。

2、公共產(chǎn)品的供不應(yīng)求，使部分公民的基本權(quán)利沒(méi)有得到很好的維護(hù)，并且抑制了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。無(wú)論在城市還是農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施都是重要的公共產(chǎn)品，但是政府政策往往厚此薄彼，城鎮(zhèn)居民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有優(yōu)先使用權(quán)，而大部分農(nóng)民要被迫犧牲這種優(yōu)先權(quán)，因此，城鎮(zhèn)居民可以獲得比農(nóng)民更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。另一方面，農(nóng)民的年均收入僅僅只有城鎮(zhèn)居民收入的1/3，這樣的情況下，如果不公平的供給政策迫使農(nóng)民需要自己籌集資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，那么，農(nóng)民的收入必然會(huì)更低，其消費(fèi)能力也必然降低，這就不利于刺激內(nèi)需，也不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。另外，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺導(dǎo)致農(nóng)民生活質(zhì)量差的狀態(tài)，是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

3、公共產(chǎn)品供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題加劇了公共產(chǎn)品的供求矛盾。在現(xiàn)行生活方式下，人們的相互依賴性越來(lái)越強(qiáng)，也越來(lái)越依賴公共產(chǎn)品，稀缺的公共資源被不當(dāng)?shù)墓仓С鰯D占，會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)力分散，無(wú)力供給足夠的社會(huì)急需公共產(chǎn)品，一個(gè)突發(fā)的危險(xiǎn)事件就很有可能威脅到眾多生命。

二、公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重大戰(zhàn)略意義，應(yīng)將公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的必要性

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速自2007年以來(lái)逐年下降。從表面看，需求不足是主要原因，內(nèi)需方面，2011年人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了拐點(diǎn)，2013年房地產(chǎn)銷量持續(xù)下行，工業(yè)化步入后期，投資增速持續(xù)下降；外需方面，中國(guó)在全球出口增速見頂回落的大背景下難以獨(dú)善其身，而且中國(guó)的低成本優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不再。面對(duì)需求不足的情況，我國(guó)央行從2015年開始降息降準(zhǔn)5次，發(fā)改委新批了超過(guò)2萬(wàn)億的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但是這些刺激需求的措施效果并不明顯，投資依然處于萎靡狀態(tài)。

另一方面，供需錯(cuò)配現(xiàn)象明顯表現(xiàn)在消費(fèi)領(lǐng)域：國(guó)內(nèi)消費(fèi)不斷下滑的同時(shí)中國(guó)居民的海外消費(fèi)不斷增加；國(guó)內(nèi)航空客運(yùn)發(fā)展緩慢，而跨境出游卻保持持續(xù)高增長(zhǎng)。這意味著，導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐年下降的主要原因并非需求不足，而在于供需錯(cuò)配，所以需要從供給側(cè)著手改革，保證中長(zhǎng)期供給。

（二）公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要地位

1、公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是全面達(dá)成供給側(cè)改革目標(biāo)的要求。公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與私人產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革互相響應(yīng)、彼此協(xié)調(diào)，才能全面達(dá)成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)，打贏供給側(cè)改革的四大“殲滅戰(zhàn)”。私人產(chǎn)品與公共服務(wù)是社會(huì)總產(chǎn)品的兩個(gè)大類，二者相互補(bǔ)充、相互替代，私人產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與之同步。

2、公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重大現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義。公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施有利于增加公共服務(wù)供給數(shù)量，提高公共服務(wù)質(zhì)量和供給效率，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必然掀起公共服務(wù)供給體制重大變革，增強(qiáng)“雙引擎”中的公共服務(wù)生產(chǎn)引擎，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一極，有效抑制經(jīng)濟(jì)下行。

三、全面開展公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初步設(shè)想

（一）科學(xué)設(shè)計(jì)公共需求揭示機(jī)制，避免公共服務(wù)供給不足

作為公共服務(wù)部門，政府應(yīng)該借鑒學(xué)習(xí)互聯(lián)網(wǎng)思維的核心——用戶思維，應(yīng)該以公眾的需求為導(dǎo)向，在了解、把握公眾對(duì)公共服務(wù)需求變化的基礎(chǔ)上，滿足公眾的合理需求。如果政府一廂情愿地按照固有方式提供公共服務(wù)，就可能導(dǎo)致公共服務(wù)供需錯(cuò)配。

因此，要建立公眾與政府溝通渠道，保證信息的公開性，使公共需求信息披露具備前提條件。更為重要的是，要讓公眾說(shuō)出對(duì)公共服務(wù)需求數(shù)量的真話，建議設(shè)計(jì) “公共服務(wù)——付稅（費(fèi)）”問(wèn)卷，由統(tǒng)計(jì)部門的城調(diào)隊(duì)和農(nóng)調(diào)隊(duì)入戶調(diào)查，科學(xué)地揭示公眾對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求，以作為公共服務(wù)供給數(shù)量的決定依據(jù)。

（二）制定法律清單，限制公共服務(wù)過(guò)度供給

1、針對(duì)政府主體的權(quán)力限制清單，糾正政府越位供給公共服務(wù)。到現(xiàn)在為止，我國(guó)都沒(méi)有明確公共服務(wù)供給的種類、數(shù)量以及相互關(guān)系在中央政府與地方政府的劃分范圍，也就是說(shuō)沒(méi)有明確中央政府與地方政府在公共服務(wù)供給方面各自的權(quán)利與義務(wù)。站在發(fā)展的角度看，在法律法規(guī)上明確中央政府與地方政府在公共服務(wù)供給的種類、數(shù)量以及相關(guān)關(guān)系方面的權(quán)利限制及責(zé)任義務(wù)是保障公共服務(wù)合理供給的根本措施。

2、針對(duì)市場(chǎng)主體的負(fù)面清單，糾正其對(duì)公共服務(wù)供給的壟斷。列出針對(duì)市場(chǎng)主體的負(fù)面清單，糾正其對(duì)公共服務(wù)供給的壟斷，讓供求、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制在公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)中起到平衡供求和利益關(guān)系，提高其管理水平和服務(wù)質(zhì)量、提升競(jìng)爭(zhēng)力、改善經(jīng)營(yíng)效率，以刺激其在一定程度上實(shí)現(xiàn)滿足消費(fèi)者需求的目標(biāo)。

3、針對(duì)各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)任清單，明確政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體在公共服務(wù)供給中的職責(zé)和權(quán)利。公共服務(wù)供給要以人為本，這不僅要求公共服務(wù)供給要滿足人的需求，還要求政府、企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體都參與到公共服務(wù)供給中來(lái)，成為公共服務(wù)供給的主體。雖然公共服務(wù)供給關(guān)鍵在于政府主導(dǎo)，而公共服務(wù)供給的發(fā)展離不開健康有序的社會(huì)組織以及私人部門投資護(hù)駕。所以，明確政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體在公共服務(wù)供給中的職責(zé)和權(quán)利至關(guān)重要。

（三）減少行政壟斷供給模式，推行政府購(gòu)買和PPP等公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化供給模式

政府職能需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府不再直接承辦能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的公共服務(wù)，同時(shí)需要廣泛吸收社會(huì)資本參與到能由政府和社會(huì)資本合作提供的公共服務(wù)中。政府和市場(chǎng)應(yīng)該在公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中實(shí)現(xiàn)“雙到位”，各擅其長(zhǎng)，各盡其責(zé)，分工明確。政府盡職盡責(zé)地管理好自己該管的事情，同時(shí)將市場(chǎng)能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域交給市場(chǎng)，協(xié)調(diào)好公平和效率、政府和市場(chǎng)、盡力而為和量力而行的關(guān)系，讓全社會(huì)的力量都積極參與到社會(huì)事業(yè)的發(fā)展中來(lái)。

另外，政府應(yīng)該建立有效的政府監(jiān)管體系，使市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)范化，為市場(chǎng)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，利用供求、風(fēng)險(xiǎn)和利益等機(jī)制平衡在公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的供求和利益關(guān)系，推行政府購(gòu)買、市場(chǎng)和社會(huì)提供的多元化、社會(huì)化的公共服務(wù)供給模式，從而促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率、改善服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大公共服務(wù)受益面，協(xié)調(diào)公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)提供新的結(jié)構(gòu)性動(dòng)力。

（四）建設(shè)保障公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財(cái)政預(yù)算管理體制

規(guī)范政府縱向管理部門（條條部門）向下級(jí)政府、企業(yè)和公眾劃撥財(cái)政資金的權(quán)力，改單個(gè)支持為公共服務(wù)平臺(tái)支持；增加一般預(yù)算資金占比，減少專項(xiàng)資金占比；增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，逐步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。這樣有利于解決資金劃撥重疊、不均等、專項(xiàng)資金過(guò)多、支出隨意等問(wèn)題。

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)財(cái)政供給的均等化，堅(jiān)持在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及服務(wù)對(duì)象之間使用財(cái)政資金的公共性、公平性和公正性。評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品提供的效果時(shí)要有“人均”意識(shí)，要關(guān)注不同社會(huì)成員之間 （包括不同地區(qū)之間和不同群體之間）所享受到的公共服務(wù)水平的一般值和最低值，有目的性地縮小不同社會(huì)成員所享受的公共服務(wù)水平的差距，使公共服務(wù)均等化得以實(shí)現(xiàn)。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目 “PPP〈公私合作伙伴〉中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”〈14ZDA029〉階段性成果）

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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