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        推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的調(diào)查
        ——以杭州市蕭山區(qū)為例

        2016-03-28 08:10:24張國(guó)琴
        創(chuàng)意城市學(xué)刊 2016年1期
        關(guān)鍵詞:蕭山區(qū)公共服務(wù)政府

        ◎ 張國(guó)琴

        推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的調(diào)查
        ——以杭州市蕭山區(qū)為例

        ◎ 張國(guó)琴

        轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府,關(guān)鍵是簡(jiǎn)政放權(quán)。向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的有效方式。本文以蕭山區(qū)為例,對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的做法進(jìn)行梳理分析、總結(jié)提煉,找出存在的一些普遍問(wèn)題,并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

        政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù) 職能轉(zhuǎn)變 社會(huì)組織 蕭山

        作者張國(guó)琴,杭州市委黨校蕭山區(qū)分校教師(郵政編碼 311200)。

        公共服務(wù)的供給是政府承擔(dān)的主要職能之一,政府供給公共服務(wù)包括供應(yīng)和生產(chǎn)兩個(gè)方面,傳統(tǒng)上政府不僅被賦予了供應(yīng)公共服務(wù)的職責(zé),而且也被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)生產(chǎn)所供應(yīng)的公共服務(wù)。20世紀(jì)50年代,國(guó)外研究者已經(jīng)對(duì)公共服務(wù)的供應(yīng)與生產(chǎn)在理論上進(jìn)行了區(qū)分。該理論認(rèn)為政府承擔(dān)著供應(yīng)公共服務(wù)的職責(zé),但不必親自生產(chǎn)公共服務(wù),而是可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式向其他生產(chǎn)者購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。例如,理查德·A.馬斯格雷夫(Richard A.Musgrave)指出,“公共需要的供應(yīng)……并不要求它必須有公共生產(chǎn)的管理,正如公共生產(chǎn)的管理并不要求它必須有公共需要的供應(yīng)那樣。在決定各自的適當(dāng)范圍時(shí),應(yīng)根據(jù)各自情況選擇不同的標(biāo)準(zhǔn)”。

        改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,同時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)、分配方式和社會(huì)組織形式也在發(fā)生深刻變化,公民越來(lái)越不滿(mǎn)足于現(xiàn)有的社會(huì)保障制度和公共服務(wù)體系,他們想要享有一個(gè)完善的社會(huì)保障制度和高效的公共服務(wù)體系,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已成為一種趨勢(shì)。1995年,我國(guó)開(kāi)始了對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索,取得了顯著成效,但還處于起步階段。從目前的研究現(xiàn)狀看,國(guó)內(nèi)專(zhuān)家主要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行闡述。例如,王浦劬認(rèn)為“購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍集中在社區(qū)服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)、行政事務(wù)與管理類(lèi)服務(wù)四類(lèi),購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要方式有合同制、直接資助制和項(xiàng)目申請(qǐng)制三種”;王名認(rèn)為“要實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效果,就要在公共服務(wù)的提供中發(fā)揮社會(huì)組織和政府的各自?xún)?yōu)勢(shì),關(guān)鍵在于購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中社會(huì)組織的獨(dú)立性以及是否有公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”;周俊認(rèn)為“我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)總體上還沒(méi)有走上規(guī)范化的發(fā)展道路,政府和社會(huì)組織雙方之間的地位和角色不清,公共責(zé)任得不到體現(xiàn),缺乏監(jiān)督和評(píng)估”。

        黨的十八大報(bào)告提出,要轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府。2015年“兩會(huì)”通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能的方案,很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要做到簡(jiǎn)政放權(quán),向社會(huì)放權(quán),向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是很重要的一個(gè)方面。蕭山區(qū)也是較早探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的地區(qū)之一,近年來(lái),蕭山區(qū)社會(huì)組織發(fā)展速度比較快,區(qū)委、區(qū)政府十分重視社會(huì)組織培育。 《蕭山區(qū)第十四次黨代會(huì)報(bào)告》明確指出,“要加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè),鼓勵(lì)支持社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)體等各種社會(huì)組織依法參與社會(huì)管理和服務(wù)”。向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),轉(zhuǎn)變政府職能,也已成為蕭山區(qū)未來(lái)五年需要攻克的一大課題。本文以蕭山區(qū)為例,借助國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家的理論探索,對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的做法進(jìn)行梳理分析、總結(jié)提煉,找出存在的一些普遍問(wèn)題,并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

        一 蕭山區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的形式及成效

        (一)蕭山區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的類(lèi)型

        一是功能型購(gòu)買(mǎi)。功能型購(gòu)買(mǎi)是一種相對(duì)固定的形式,是通過(guò)社會(huì)組織在某個(gè)領(lǐng)域的特定功能定位來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在這個(gè)過(guò)程中,政府僅僅是購(gòu)買(mǎi)“服務(wù)的效果”。建立政府購(gòu)買(mǎi)民辦教育機(jī)制,2013學(xué)年以當(dāng)?shù)赝?lèi)公辦學(xué)校生均教育事業(yè)費(fèi)為基準(zhǔn),制定政府向基礎(chǔ)教育階段民辦學(xué)校購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入制度,義務(wù)教育階段每生補(bǔ)助30%~50%,學(xué)前教育、高中教育階段每生補(bǔ)助20%~30%。區(qū)級(jí)6所民辦學(xué)校審核合格,共撥付資金455多萬(wàn)元。近年來(lái)推出的政府購(gòu)買(mǎi)民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)和即將推出的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù),力度之大,前所未有。如蕭山區(qū)政府向蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)醫(yī)院購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療服務(wù),2012年分別支付150萬(wàn)元、72萬(wàn)元;2013年分別支付350萬(wàn)元、78萬(wàn)元。2012年對(duì)兩家養(yǎng)老院的433張床位進(jìn)行補(bǔ)貼,共235.22萬(wàn)元,其中給所有權(quán)是自己的養(yǎng)老院每張床位補(bǔ)貼1.2萬(wàn)元,租賃的床位補(bǔ)貼6000元,分三年支付;2013年購(gòu)買(mǎi)了6家養(yǎng)老院的904張床位的服務(wù),共支付248.4萬(wàn)元。

        二是項(xiàng)目型購(gòu)買(mǎi)。項(xiàng)目型購(gòu)買(mǎi)就是政府主動(dòng)在眾多社會(huì)組織中尋找自己需要的公共服務(wù),然后出錢(qián)以項(xiàng)目或者團(tuán)購(gòu)形式購(gòu)買(mǎi)使用。在城區(qū)成立社區(qū)法律服務(wù)社、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心、社區(qū)殘疾人康復(fù)站、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)青少年陽(yáng)光服務(wù)社等社區(qū)民辦非企業(yè)社會(huì)組織,并承擔(dān)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)法律服務(wù)、殘疾人服務(wù)、衛(wèi)生保潔服務(wù)、居家養(yǎng)老日間照料服務(wù)和青少年服務(wù)等服務(wù)工作。例如,杭州市蕭山社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)愛(ài)心連鎖站成立于2002年,現(xiàn)有連鎖站18家、從業(yè)人員176人、醫(yī)護(hù)人員80人,構(gòu)建了15分鐘服務(wù)圈。八年來(lái),該愛(ài)心連鎖站共接受財(cái)政撥款60萬(wàn)元,為社區(qū)居民門(mén)診服務(wù)185萬(wàn)人次,為60歲以上老年人免費(fèi)建立健康檔案1.2萬(wàn)份,為弱勢(shì)群體送醫(yī)送藥3.5萬(wàn)人次,免費(fèi)回訪(fǎng)6.1萬(wàn)人次,參加義診服務(wù)500余次,為特困戶(hù)免費(fèi)發(fā)放價(jià)值40萬(wàn)元的“愛(ài)心醫(yī)療卡”,免費(fèi)為社區(qū)居民贈(zèng)藥24萬(wàn)元。

        三是補(bǔ)缺型購(gòu)買(mǎi)。通常這些商品政府是沒(méi)有的,自己生產(chǎn)不合算,或者質(zhì)量和效果不盡如人意。蕭山區(qū)司法局向法律事務(wù)所購(gòu)買(mǎi)社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù),以及與之相關(guān)的法律服務(wù)、人民調(diào)解等事項(xiàng)。蕭山區(qū)人力資源和社會(huì)保障局向社會(huì)職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)等機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)公共職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)、公共就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù),為更好地迎戰(zhàn)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì),蕭山區(qū)將加強(qiáng)見(jiàn)習(xí)訓(xùn)練平臺(tái)建設(shè),借助現(xiàn)有的76個(gè)見(jiàn)習(xí)訓(xùn)練基地,對(duì)蕭山區(qū)生源全日制大中專(zhuān)應(yīng)屆畢業(yè)生及離校兩年內(nèi)未就業(yè)的畢業(yè)生提供為期3~6個(gè)月的見(jiàn)習(xí)訓(xùn)練,對(duì)見(jiàn)習(xí)學(xué)員和見(jiàn)習(xí)訓(xùn)練基地提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼。蕭山區(qū)交通局向交通運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù),為符合一定條件的人群提供免費(fèi)或優(yōu)惠的公共交通服務(wù),包括推出公交老年卡、公交學(xué)生月票,公交車(chē)、自行車(chē)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)優(yōu)惠,開(kāi)辟特定公交線(xiàn)路,等等。

        四是期許型購(gòu)買(mǎi)。這類(lèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不是即現(xiàn)的,而是一種不確定的預(yù)期。它構(gòu)筑在政府無(wú)須考慮自身功能建設(shè)的基礎(chǔ)之上,通過(guò)租用社會(huì)組織的功能來(lái)實(shí)現(xiàn)。浙江省羽絨行業(yè)協(xié)會(huì)、杭州市羽絨行業(yè)協(xié)會(huì)、蕭山區(qū)羽絨行業(yè)協(xié)會(huì)合署辦公,三塊牌子,一套人馬。蕭山區(qū)和新塘街道每年向羽絨行業(yè)協(xié)會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),即全程舉辦每屆蕭山區(qū)羽絨展銷(xiāo)節(jié),購(gòu)買(mǎi)資金額度各為100萬(wàn)元。從2009年起已連續(xù)舉辦了5屆羽絨博覽會(huì)。

        五是崗位型購(gòu)買(mǎi)。崗位型購(gòu)買(mǎi)則是以崗位的“人數(shù)”為核價(jià)標(biāo)準(zhǔn),由政府部門(mén)提出崗位人數(shù)、任職條件等,采取直接雇(聘)用或人事派遣(代理)等方式招聘相關(guān)人員,按照每個(gè)人(崗位)支付費(fèi)用。崗位型購(gòu)買(mǎi)服務(wù)又可分為兩大類(lèi):一類(lèi)是政府將一部分公共服務(wù)崗位,如某些服務(wù)窗口崗位等,通過(guò)直接到人才市場(chǎng)招聘,采取人事代理、派遣制或直接簽訂勞動(dòng)合同的方式,聘用人員提供公共服務(wù);另一類(lèi)是在就業(yè)壓力增大的情況下,根據(jù)蕭山區(qū)的統(tǒng)一培訓(xùn)要求,通過(guò)出資購(gòu)買(mǎi)就業(yè)崗位及培訓(xùn)成果的方式,緩解就業(yè)壓力,提高就業(yè)率。如“萬(wàn)千人就業(yè)工程”,政府將交通協(xié)管員、治安聯(lián)防員等工作崗位向社會(huì)購(gòu)買(mǎi),其實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)創(chuàng)造就業(yè)崗位,具有較強(qiáng)的政策性。

        (二)蕭山區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的成效

        一是加快了政府職能轉(zhuǎn)變。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù),打破了政府包攬公共服務(wù)的局面,拓寬了公共服務(wù)提供的渠道,豐富了公共服務(wù)的形式和內(nèi)容,較好地實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)需求與供給、大眾需求與專(zhuān)業(yè)要求、及時(shí)性與有效性的統(tǒng)一,初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾受益的公共服務(wù)發(fā)展新格局。政府逐步從可由社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作中解脫出來(lái),集中精力行使自己必要的職能,大大提高了工作效率。2007~2012年,社會(huì)組織先后承擔(dān)了107項(xiàng)政府委托服務(wù)工作,極大地緩解了政府部門(mén)的壓力。

        二是提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。就目前來(lái)說(shuō),大部分公共服務(wù)由政府來(lái)生產(chǎn)提供,但由于其在一些公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏專(zhuān)業(yè)的人才和技能,決定了政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和效率較低。政府通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),一方面,打破了政府壟斷提供公共服務(wù)的局面,使公共服務(wù)由單一的供給模式向多元化的供給模式轉(zhuǎn)變,促進(jìn)了政府、社會(huì)和市場(chǎng)三大主體的有機(jī)結(jié)合;另一方面,生產(chǎn)者可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)取得某一公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán),而市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)性、競(jìng)爭(zhēng)性和剛性約束,使公共服務(wù)的承接者和提供者具有內(nèi)生的較強(qiáng)的創(chuàng)新動(dòng)力,由此能夠最大限度地發(fā)掘其經(jīng)營(yíng)管理的潛能,有利于公共服務(wù)質(zhì)量、效率的大幅度提高,從而使公共資源的配置達(dá)到最優(yōu)。例如,北干街道廣德社區(qū)、工人路社區(qū)、城廂街道江寺社區(qū)、俊良社區(qū)創(chuàng)建的“老年宜居社區(qū)”,能夠有效地針對(duì)居民需求提供人性化的服務(wù),滿(mǎn)足了社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)多樣化和專(zhuān)業(yè)化的需求。相較于傳統(tǒng)的社區(qū)管理來(lái)說(shuō),彌補(bǔ)了街道辦事處和居委會(huì)的不足,運(yùn)用其豐富的人力資源,使公共服務(wù)的質(zhì)量和效率有了明顯的提高,同時(shí)也降低了行政成本。

        三是加速了社會(huì)組織培育。日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù),以及事無(wú)巨細(xì)、親力親為的統(tǒng)一管理使政府疲憊不堪,同時(shí)也壓縮了社會(huì)組織生存的空間?,F(xiàn)在政府不僅可以釋放這部分空間,而且政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金也可以成為社會(huì)組織的另一個(gè)資金源頭,更有甚者政府還采取各種方式扶持和培育社會(huì)組織,為其發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。1990年首次實(shí)行登記管理時(shí),蕭山區(qū)僅有90家社會(huì)組織,但到2014年底,全區(qū)各類(lèi)社會(huì)組織已達(dá)711家,其中社會(huì)團(tuán)體251家、民辦非企業(yè)單位460家,備案登記的社區(qū)組織近1000家、社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)70家,涉及教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生、交通、建筑、外貿(mào)、農(nóng)業(yè)等幾十個(gè)行業(yè)或部門(mén)。在這些社會(huì)組織中,已有44個(gè)成立基層黨組織,43個(gè)成立聯(lián)建支部。近年來(lái),蕭山區(qū)積極引導(dǎo)社會(huì)組織有效參與社會(huì)管理,如蕭山區(qū)已在全區(qū)566個(gè)村、社區(qū)建立“和事佬”協(xié)會(huì),就地、高效、便捷地把矛盾化解在基層一線(xiàn)。三年來(lái),蕭山區(qū)已累計(jì)建成基層平安創(chuàng)建示范標(biāo)準(zhǔn)村(社區(qū))300個(gè)。蕭山區(qū)還全面推廣新農(nóng)村建設(shè)法律顧問(wèn)制度,目前已有149位法律顧問(wèn)派駐到全區(qū)28個(gè)鎮(zhèn)街和566個(gè)村(社區(qū))。另外,蕭山區(qū)還把28個(gè)鎮(zhèn)街劃分成416個(gè)片區(qū),建立網(wǎng)格化管理服務(wù)小組3479個(gè),參與網(wǎng)格化管理服務(wù)的黨員達(dá)2.2萬(wàn)人。這些社會(huì)組織在蕭山區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)管理等領(lǐng)域做出了很大的貢獻(xiàn),其中蕭山區(qū)愛(ài)心社區(qū)服務(wù)中心、笑笑幼兒教育集團(tuán)、開(kāi)發(fā)區(qū)醫(yī)院還被評(píng)為全國(guó)先進(jìn)社會(huì)組織。

        四是加強(qiáng)了政府與社會(huì)組織的新型合作關(guān)系。目前,蕭山區(qū)在理順社會(huì)組織管理體制、實(shí)行政會(huì)分開(kāi)、實(shí)現(xiàn)自主辦會(huì)、實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)、社會(huì)組織綜合評(píng)價(jià),以及建立政府與社會(huì)組織的溝通對(duì)話(huà)機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)了一些新突破,有效地緩解了長(zhǎng)期以來(lái)政府和社會(huì)組織定位不準(zhǔn)、職能不清等突出矛盾,有力地推進(jìn)了全區(qū)行業(yè)協(xié)(商)會(huì)規(guī)范化發(fā)展和政府職能定位回歸。行業(yè)協(xié)(商)會(huì)普遍能夠結(jié)合辦會(huì)宗旨搞好主流業(yè)務(wù)定位,做到緊緊貼近企業(yè)、貼近行業(yè)、貼近市場(chǎng),逐步發(fā)展成為政府履行職能的有力助手和良好合作伙伴。如蕭山區(qū)餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)自2008年成立以來(lái),遵循“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”的辦會(huì)宗旨,以提供服務(wù)為立足之本,以反映訴求為發(fā)展之基,以規(guī)范行為為發(fā)展之核心,積極發(fā)揮政府與企業(yè)之間的橋梁與紐帶作用,為提升行業(yè)整體素質(zhì)、擴(kuò)大行業(yè)影響力、推動(dòng)蕭山區(qū)餐飲行業(yè)的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。為傳承和弘揚(yáng)蕭山飲食文化,協(xié)會(huì)先后舉辦、承辦和參與了“蕭山區(qū)十大名菜”評(píng)選、“首屆中國(guó)蘿卜干廚藝大賽”和“浙江鄉(xiāng)土菜廚藝大賽”等一系列活動(dòng),累計(jì)有195家單位的528只菜品參賽和展示,挖掘出一批蕭山特色美食佳肴。與此同時(shí),協(xié)會(huì)積極開(kāi)展對(duì)外交流,成功承辦了“首屆2010中國(guó)浙江(國(guó)際)餐飲產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)”,組織參加了中華餐飲烹飪精英賽、第六屆葡萄園杯烹飪技能大賽、第五屆亞洲素食大會(huì)、杭州百家食譜健康菜肴設(shè)計(jì)大賽等活動(dòng),帶領(lǐng)會(huì)員單位赴臺(tái)灣、深圳、江陰等地與同行企業(yè)開(kāi)展交流合作,提高了蕭山區(qū)餐飲業(yè)在全省乃至全國(guó)行業(yè)中的知名度。

        二 蕭山區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中存在的問(wèn)題

        雖然蕭山區(qū)較早就開(kāi)始實(shí)行向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),并取得了一定成效,但存在的問(wèn)題也不少。

        (一)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)不夠

        長(zhǎng)期以來(lái),重管理輕服務(wù)、重經(jīng)濟(jì)輕民生,是各級(jí)政府施政過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題。蕭山區(qū)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上,教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等領(lǐng)域投入的資金較多,成效也顯著,但總體上講領(lǐng)域不夠?qū)挘l(fā)展還不平衡,理念相對(duì)滯后。需要加強(qiáng)學(xué)習(xí),拓寬視野,借鑒先行地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)。另外,民眾往往也容易陷入公共服務(wù)若由政府提供就得由政府來(lái)生產(chǎn)的誤區(qū)。有的政府部門(mén)從部門(mén)利益出發(fā),在慣性思維的推動(dòng)下,每當(dāng)增加新的公共服務(wù)任務(wù)時(shí),不是優(yōu)先考慮向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi),而是要求增加機(jī)構(gòu),擴(kuò)充編制,聘請(qǐng)人員,追加開(kāi)支,其結(jié)果是形成“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈,行政績(jī)效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

        (二)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的動(dòng)力不足

        調(diào)查發(fā)現(xiàn),實(shí)踐中政府部門(mén)往往會(huì)首先求助于行政權(quán)力而不是市場(chǎng)運(yùn)作,因?yàn)樾姓艛嗄芨苯?、更迅速地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,實(shí)現(xiàn)意圖,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),擴(kuò)充權(quán)力。一方面,政府相關(guān)部門(mén)掌握著支配社會(huì)公共資源的權(quán)力,政府成本是依靠強(qiáng)制征稅獲得的,政府與社會(huì)之間在這個(gè)問(wèn)題上不是一種平等協(xié)商的結(jié)果,其收入來(lái)源無(wú)須經(jīng)受市場(chǎng)檢驗(yàn),政府部門(mén)對(duì)其產(chǎn)生的成本沒(méi)有直接承擔(dān)的義務(wù)。另一方面,政府不是一個(gè)營(yíng)利性機(jī)構(gòu),不能以實(shí)現(xiàn)營(yíng)利為出發(fā)點(diǎn),政府部門(mén)的很多活動(dòng)無(wú)法計(jì)算成本,很多結(jié)果無(wú)法量化績(jī)效,這就使得自身重視成本與績(jī)效有一定的難度。這與企業(yè)從降低成本、提高效率的需要出發(fā)采取外包模式大不相同,因而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的動(dòng)力與企業(yè)相比普遍不足,距公共服務(wù)的市場(chǎng)化還有很長(zhǎng)的路要走。

        (三)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)模不大

        目前政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的金額占預(yù)算支出的比重很低,規(guī)模明顯偏小。同時(shí),政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還遠(yuǎn)未覆蓋社區(qū)和民間組織、公共事業(yè)、政府物業(yè)經(jīng)營(yíng)等許多方面,在品種和質(zhì)量上比較單一,在結(jié)構(gòu)和購(gòu)買(mǎi)方式上不夠平衡。其實(shí),根據(jù)蕭山區(qū)的實(shí)際能力和需求,大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域都可以被納入公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的范圍,特別適合購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域包括:教育、職業(yè)教育和特殊教育;公共衛(wèi)生和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù);養(yǎng)老服務(wù);殘障服務(wù);社區(qū)服務(wù);青少年輔導(dǎo);文化與傳統(tǒng)保護(hù);公民教育和科普教育;就業(yè)促進(jìn)、保障性住宅和其他社會(huì)問(wèn)題解決;城市規(guī)劃、環(huán)境和其他政策咨詢(xún);等等。

        (四)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程不規(guī)范

        一般來(lái)說(shuō),政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),采用招投標(biāo)的形式。但在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐中,政府并不是從眾多的社會(huì)組織中選擇一家,而是根據(jù)購(gòu)買(mǎi)需要設(shè)立或指定社會(huì)組織來(lái)提供公共服務(wù),以財(cái)政撥款支撐社會(huì)組織的發(fā)展。也就是說(shuō),政府與社會(huì)組織的合作是基于熟人關(guān)系的非制度化程序,或是實(shí)質(zhì)上的“內(nèi)部化”合作。政府本身的特殊性,使其處于天然的主導(dǎo)地位,在購(gòu)買(mǎi)雙方簽訂合同時(shí),政府會(huì)以較低的成本向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù),同時(shí)政府為了彌補(bǔ)對(duì)公共服務(wù)投入資金的不足,又以自身的職權(quán)優(yōu)勢(shì)讓社會(huì)組織進(jìn)入并壟斷某些能夠?qū)崿F(xiàn)營(yíng)利的領(lǐng)域。這必然會(huì)對(duì)市場(chǎng)秩序形成干涉,不利于競(jìng)爭(zhēng),從而出現(xiàn)壟斷、違規(guī)等問(wèn)題。

        (五)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃不力

        目前,宏觀上缺乏政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的總量規(guī)劃、財(cái)政支出上的剛性預(yù)算、近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)以及推進(jìn)公共服務(wù)的方式、途徑等。因此,政府購(gòu)買(mǎi)公服務(wù)基本處于各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài),沒(méi)有形成整體運(yùn)作的格局。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要根據(jù)全區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求做通盤(pán)考慮,集思廣益,制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。

        (六)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的機(jī)制不健全

        政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一個(gè)新事物,既要有人力、物力、財(cái)力的投入,也需要社會(huì)組織的支持、參與、配合,更少不了政府相關(guān)職能部門(mén)的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管。杭州市已于2010年11月9日發(fā)布了《杭州市人民政府關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,就購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容、職責(zé)分工、工作要求、措施保障等方面做了明確規(guī)定,但目前蕭山區(qū)還沒(méi)有建立相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制和出臺(tái)相應(yīng)的配套政策與規(guī)章制度來(lái)改變機(jī)制不健全、制度不配套的現(xiàn)狀。

        三 完善蕭山區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的思路與建議

        (一)轉(zhuǎn)變觀念,樹(shù)立服務(wù)型政府的理念

        首先,確立治理理念,實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。政府只有要在治理的大框架下考量公共服務(wù)供給,才能有廣闊的視野和多樣性的選擇。治理區(qū)別于單一向度的、自上而下的政府權(quán)威管理,是各種不同層面的權(quán)力中心通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實(shí)施對(duì)公共事物的管理,是上下互動(dòng)的過(guò)程。在新型公共服務(wù)的體系中,要理順政府與社會(huì)的職能關(guān)系,將社會(huì)組織置于重要的合作伙伴位置,發(fā)揮政府和社會(huì)組織各自的功能優(yōu)勢(shì),相互彌補(bǔ)不足,謀求公共服務(wù)的多中心治理之道,形成多元供給的局面。其次,確立契約理念,實(shí)現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府和社會(huì)組織在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中是平等的契約合作關(guān)系,政府確定服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),并承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任,社會(huì)組織在合作關(guān)系中享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。契約方式能有效規(guī)范公共合同主體雙方的責(zé)任關(guān)系,盡可能減少隨意性,增強(qiáng)剛性約束。最后,確立責(zé)任理念,實(shí)現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過(guò)程管理”轉(zhuǎn)變。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移,提供服務(wù)的責(zé)任仍然屬于公共部門(mén)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),不僅僅是通過(guò)簽訂合同把服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移,更重要的是對(duì)合同實(shí)施過(guò)程的管理。政府作為出資者,其資金來(lái)源于納稅人,要站在公共利益的角度行事,明晰服務(wù)項(xiàng)目的要求、期限和效果,并且對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控,防止低效率和欺詐行為。

        (二)循序漸進(jìn),逐步擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)規(guī)模和范圍

        政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù),是指政府將原來(lái)由其直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項(xiàng),采取項(xiàng)目委托、契約管理、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的方式,交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成,并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。公共服務(wù)事業(yè)種類(lèi)繁多、性質(zhì)各異,要認(rèn)真梳理自身的職責(zé)和任務(wù),明確政府必須直接提供和可以購(gòu)買(mǎi)提供的服務(wù)項(xiàng)目,將那些能夠交給社會(huì)組織來(lái)做而且能夠做好的公共服務(wù)項(xiàng)目拿出來(lái),納入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范疇,交由社會(huì)組織來(lái)做。就目前來(lái)說(shuō),隨著社會(huì)專(zhuān)業(yè)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大,政府各部門(mén)可將一些公益性強(qiáng)、社會(huì)需求量大、直接面對(duì)困難群體的服務(wù)項(xiàng)目逐步向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi),包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、法律服務(wù)、教育服務(wù)、公共交通服務(wù)、公共文化體育服務(wù)等。在明確購(gòu)買(mǎi)事項(xiàng)的基礎(chǔ)上界定具體內(nèi)容,如養(yǎng)老服務(wù),就是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)等機(jī)構(gòu),向符合一定條件的老年人提供老年生活照顧、家政服務(wù)、心理咨詢(xún)、康復(fù)服務(wù)、緊急救援、臨終關(guān)懷等服務(wù),建立覆蓋全區(qū)的較為完善的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)全區(qū)老年人福利事業(yè)發(fā)展。蕭山區(qū)政府還可根據(jù)蕭山區(qū)的實(shí)際拓展和延伸向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍,在更多領(lǐng)域開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)工作。

        (三)完善體系,規(guī)范購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程

        從購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐來(lái)看,無(wú)論是否簽訂了合同,政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中都存在某種程度的“程序不規(guī)范”的情況。購(gòu)買(mǎi)程序不規(guī)范,將會(huì)直接影響購(gòu)買(mǎi)的效果。

        一要制定規(guī)劃,發(fā)布信息。首先,政府通過(guò)各種渠道收集公民對(duì)公共服務(wù)需求的信息,并對(duì)這些信息進(jìn)行整合,應(yīng)依照生存、效用和理性化三個(gè)原則來(lái)對(duì)公共服務(wù)的需求進(jìn)行排序。根據(jù)這個(gè)需求順序,結(jié)合自身的發(fā)展和財(cái)政實(shí)力,制定購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的整體性規(guī)劃。規(guī)劃中應(yīng)包括公共服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量要求、生產(chǎn)者的資質(zhì)要求以及費(fèi)用如何支付等。規(guī)劃制定以后進(jìn)行公示,根據(jù)公民反饋建議及時(shí)修改規(guī)劃,以確保購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)劃能夠切實(shí)反映公民的真正需求。其次,政府向具備資質(zhì)的各類(lèi)社會(huì)組織發(fā)布招標(biāo)信息,使符合要求的組織都參與到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目中來(lái),并從中選擇最優(yōu)項(xiàng)目方案。

        二是公開(kāi)招標(biāo),簽訂合同。首先,招標(biāo)信息發(fā)布以后,有意向的社會(huì)組織應(yīng)向政府部門(mén)遞交投標(biāo)意向書(shū),其中應(yīng)注明本組織的詳細(xì)信息。其次,政府部門(mén)應(yīng)以公開(kāi)、公正、競(jìng)爭(zhēng)原則,根據(jù)投標(biāo)意向書(shū)對(duì)競(jìng)標(biāo)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格審查,以確保所選擇的組織能夠?yàn)楣裉峁﹥r(jià)廉物美的公共服務(wù)。最后,購(gòu)買(mǎi)雙方簽訂合同。合同中要明確規(guī)定雙方的職責(zé)和權(quán)利,應(yīng)包括公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用如何支付、評(píng)估和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、突發(fā)事件的處理和責(zé)任以及合同失效等條款。

        三是結(jié)果評(píng)估,后續(xù)跟進(jìn)。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同宣告結(jié)束后,政府和第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量及其完成情況進(jìn)行評(píng)估,同時(shí)要跟進(jìn)了解公民對(duì)所生產(chǎn)的公共服務(wù)的滿(mǎn)意度,以便為后續(xù)實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供借鑒。

        (四)積極投入,加大對(duì)社會(huì)公益性組織力度培育和管理的力度

        在當(dāng)前社會(huì)力量薄弱的情況下,政府要承擔(dān)改革中的引導(dǎo)和促進(jìn)職能,加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度。在登記管理方面,目前我國(guó)社會(huì)組織實(shí)行由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制設(shè)計(jì),合法化的門(mén)檻過(guò)高,大量社會(huì)需要的組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法登記,制約了社會(huì)組織的發(fā)展。降低準(zhǔn)入條件不僅有利于社會(huì)組織的發(fā)展壯大,為政府外包服務(wù)職能提供承載主體,而且能增強(qiáng)社會(huì)組織的自主性和獨(dú)立性,有利于多元共治社會(huì)治理新格局的構(gòu)建。在政策體系方面,各地政府需要立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況,采取不同的措施,重點(diǎn)培育、扶持公益類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展,不斷完善社會(huì)組織培育的政策,解決政策缺失的問(wèn)題。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面,要大力開(kāi)展對(duì)社會(huì)組織專(zhuān)職工作人員的教育培訓(xùn),管理和引導(dǎo)社會(huì)組織重視和加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)。在黨建工作方面,加強(qiáng)和推進(jìn)社會(huì)組織黨建工作是引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織健康發(fā)展的政治保證。社會(huì)組織黨建工作總體上比較薄弱,黨組織覆蓋面不廣,大量黨員游離于組織之外,影響力和滲透力不強(qiáng),不僅要堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)、注重實(shí)效的原則,不斷擴(kuò)大組織覆蓋面,而且需明確其工作定位和要求,使社會(huì)組織黨建工作有章可循,逐步規(guī)范化。

        (五)強(qiáng)化監(jiān)管,確保財(cái)政資金使用效率

        政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不等于政府放棄管理責(zé)任。在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)后,承擔(dān)管理職責(zé)的政府部門(mén)必須履行監(jiān)督責(zé)任,將購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)事項(xiàng)納入專(zhuān)門(mén)部門(mén)統(tǒng)一管理,依法加強(qiáng)對(duì)所購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量、效果進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督,形成職責(zé)到位、協(xié)調(diào)配合、違法必究的管理和監(jiān)督機(jī)制。一是建立健全透明操作機(jī)制。政府利用財(cái)政收入購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)要堅(jiān)持公開(kāi)透明與合法合規(guī)的原則。所有的操作與運(yùn)行,包括招標(biāo)采購(gòu)、資質(zhì)審查和用人用工等,都要嚴(yán)格按照國(guó)家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行,嚴(yán)禁暗箱操作和違規(guī)運(yùn)行。建立社會(huì)組織信息披露制度,以便形成有效的輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。二是建立健全檢查評(píng)估機(jī)制。對(duì)有政府轉(zhuǎn)移委托服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織在服務(wù)項(xiàng)目結(jié)束后,必須組織力量進(jìn)行項(xiàng)目質(zhì)量和效果的履約檢查、評(píng)估,并形成檢查評(píng)估報(bào)告,檢查評(píng)估的結(jié)果作為履約保證金處置及項(xiàng)目余款支付的依據(jù)。重大項(xiàng)目要組成有監(jiān)察、財(cái)政、人事、審計(jì)、采購(gòu)中心等部門(mén)和有關(guān)專(zhuān)家參加的項(xiàng)目評(píng)估委員會(huì),對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、評(píng)估。三是建立健全責(zé)任追究機(jī)制。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)施單位及其主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)檢查、評(píng)估結(jié)果認(rèn)真分析社會(huì)組織內(nèi)部管理中存在的問(wèn)題,提出整改措施,落實(shí)整改意見(jiàn)。對(duì)社會(huì)組織不遵守財(cái)政資金使用規(guī)定的違法、違紀(jì)行為,終止經(jīng)費(fèi)撥付,視情況追回支付的資金,并根據(jù)有關(guān)規(guī)定予以處理。

        王浦劬、〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究:中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》,北京大學(xué)出版社,2010。

        竇澤秀:《轉(zhuǎn)型中的城市社會(huì)治理:以青島市市南區(qū)社會(huì)組織發(fā)展為例》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010。

        王義:《轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會(huì)組織:以青島萊西市社會(huì)組織發(fā)展為例》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010。

        鮑偉明:《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的顧客評(píng)價(jià)》,《社團(tuán)管理研究》2010年第11期。

        王全寶:《專(zhuān)家認(rèn)為當(dāng)前距離真正的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尚有距離》,《中國(guó)新聞周刊》2010年第8期。

        韓俊魁:《當(dāng)前我國(guó)非政府組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)三種模式的比較分析》,中央編譯局網(wǎng)站,2011年12月23日。

        范煒?lè)椋骸墩?gòu)買(mǎi)公民社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)研究——以南京市鼓樓區(qū)為例》,《科學(xué)決策》2010年第4期。

        何海兵:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與對(duì)策研究——以上海盧灣區(qū)五里橋街道為例》,《社會(huì)學(xué)》2010年第1期。

        周?。骸墩?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》,《中國(guó)行政管理》2010年第6期。

        (責(zé)任編輯 方晨光)

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