●魯清仿 鄧曉靜

國家審計促進(jìn)重大決策執(zhí)行的保障機制探究

●魯清仿 鄧曉靜

國家重大決策文本的模糊性、執(zhí)行主體的自利性決定了重大決策的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的非線性，從而為國家審計參與其中提供了可能。本文分析了國家審計在重大決策執(zhí)行過程中的作用；剖析了現(xiàn)有實踐中存在的問題；在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了國家審計保障重大決策有效執(zhí)行的機制。

國家審計 國家重大決策執(zhí)行 保障機制

國家重大決策具有公共性、戰(zhàn)略性與原則性（周光輝，2011），同時也具有文本的模糊性，這樣就導(dǎo)致了國家重大決策與執(zhí)行是一個復(fù)雜的過程。在此過程中存在信息傳遞遞減與耗散、執(zhí)行主體的自利性及其環(huán)境因素等影響，致使國家重大決策目標(biāo)的實現(xiàn)充滿了不確定性，如何抑制該過程中的不確定性，實現(xiàn)重大決策目標(biāo)，是我國治理現(xiàn)代化進(jìn)程中亟需解決的難題。

為了解決這一難題，2014年7月，中央紀(jì)律檢查委員會聯(lián)合其他部委發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》（簡稱實施細(xì)則）。該文件的出臺明確了重大決策落實過程中各環(huán)節(jié)的職責(zé)，同時也提出要加強經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強審計工作的意見》，該意見明確要求國家審計發(fā)揮其督察員的職能，保障國家重大決策落實。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)對國家重大決策執(zhí)行的研究多從政策科學(xué)與公共行政學(xué)的角度，從國家審計視角分析如何保障國家重大決策執(zhí)行效果及效率的文獻(xiàn)并不多見。故本文對國家審計參與保障國家重大決策執(zhí)行的作用進(jìn)行闡述，然后分析了國家審計發(fā)揮作用的局限性，從而構(gòu)建了國家審計的保障機制。

一、國家審計在重大決策執(zhí)行過程中的作用分析

國家重大決策執(zhí)行的效果和效率將會影響或決定國家重大決策的目標(biāo)是否實現(xiàn)。而國家審計作為國家治理的重要組成部分，是提高國家治理能力現(xiàn)代化的重要手段（劉家義，2014）。因此，國家審計參與國家重大決策執(zhí)行過程，保障國家重大決策執(zhí)行效果與效率成為可能。

（一）國家審計減少行政治理體制對重大決策執(zhí)行的不利影響

國家重大決策通常由中央政府制定，地方政府執(zhí)行。作為國家重大決策的執(zhí)行主體，地方政府由于政府間權(quán)力、職責(zé)缺乏規(guī)范而影響了國家重大決策執(zhí)行的實際效果與效率。

改革開放以前，我國權(quán)力高度集中在中央，地方權(quán)力甚小。為了加快地方發(fā)展，調(diào)動地方積極性，改革開放以后，國家開始打破高度集權(quán)的格局，把權(quán)力下放到地方。隨著地方權(quán)力的增大，地方政府在處理本行政區(qū)域內(nèi)的事物時自主權(quán)力也大為提高。在獲得較大權(quán)力以后，地方政府更加注重地方的利益，這種利益至上的思想，造成經(jīng)濟(jì)封鎖等地方保護(hù)主義盛行。以至于在執(zhí)行由中央政府制定的重大決策時，地方政府為了地方利益而選擇性地執(zhí)行。其行為決定了重大決策的落實程度，且嚴(yán)重影響了國家重大決策的有效貫徹落實，增加了重大決策執(zhí)行的難度。

國家審計作為國家治理的重要手段要發(fā)揮其免疫系統(tǒng)的功能，監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行主體的行為，減少當(dāng)前行政治理體制對國家重大決策執(zhí)行的不利影響，從而保障國家重大決策的有效執(zhí)行。

（二）國家審計提高問責(zé)機制的效率

隨著2003年“非典”問責(zé)的發(fā)生，行政問責(zé)開始進(jìn)入人們的視野隨之登上政治舞臺。問責(zé)制度的建立和發(fā)展開始得到黨和政府的高度重視。黨中央和國務(wù)院出臺了一系列相關(guān)的文件來規(guī)范和引導(dǎo)行政問責(zé)，特別是2009年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》對行政問責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定（韓志明，2013）。地方政府也紛紛建立了相關(guān)的行政問責(zé)制度，為問責(zé)制度的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

盡管問責(zé)制度已經(jīng)得到了長足的發(fā)展，并在實踐中發(fā)揮了重大作用，但是仍存在“重大事件問責(zé)，輕小事件免責(zé)”、“問責(zé)流于形式”等問題。目前，大多數(shù)的行政問責(zé)都是由重大事件引起的，比如災(zāi)難性事故、群體事件、社會公共事件等。觀察這類事件，可以發(fā)現(xiàn)這些事件的共性是對社會影響巨大，引起了中央政府、社會公眾的廣泛關(guān)注。那么，除了這些具有巨大影響的重大事件，其他影響力相對較小的事件能否引起“問責(zé)”的發(fā)生？顯而易見是不能的。這種“重大事件問責(zé)，輕小事件免責(zé)”的問題反映了問責(zé)制度的局限性。

除此之外，由目前我國發(fā)生的問責(zé)事件來看，已經(jīng)廣泛引起了政府的關(guān)注，提升了政府機構(gòu)的責(zé)任意識。但由于問責(zé)制度先實踐后理論的情況，造成行政問責(zé)制度的執(zhí)行也流于形式。例如，一些被問責(zé)的官員被罷免后，過不了多久就以新的職務(wù)重新上任，這種象征性的免職，使問責(zé)制貫徹執(zhí)行流于形式，影響了公眾對政府的信任。問責(zé)制度的局限性導(dǎo)致了問責(zé)的碎片化和可選擇性，使問責(zé)制度的實際作用難以發(fā)揮且達(dá)不到其預(yù)期目標(biāo)。

縱觀問責(zé)機制的局限性，可以發(fā)現(xiàn)其本身就是重大決策未得以貫徹落實的實例。問責(zé)機制可以促進(jìn)國家重大決策的執(zhí)行，而作為重大決策的問責(zé)制度執(zhí)行的效果也影響其作用的發(fā)揮。作為權(quán)力運行“緊箍咒”的國家審計，通過發(fā)揮其評價和監(jiān)督職能，提高問責(zé)機制的效率，從而促進(jìn)國家重大決策的落實。

（三）國家審計保障重大決策執(zhí)行過程中的信息質(zhì)量

信息是國家重大決策執(zhí)行的載體，在重大決策執(zhí)行過程中包含了信息的產(chǎn)生以及傳遞。重大決策執(zhí)行的開始是由決策制定者向決策執(zhí)行者傳遞決策信息，執(zhí)行的過程中需要執(zhí)行者向決策制定者、監(jiān)督機關(guān)以及社會公眾公開執(zhí)行過程的信息。如何將決策信息準(zhǔn)確、可靠地傳遞給執(zhí)行者？執(zhí)行者又如何將執(zhí)行過程中的信息及時、真實地公開？信息質(zhì)量是關(guān)鍵。因此，信息質(zhì)量將直接影響國家重大決策的執(zhí)行效果。

國家重大決策有效徹底地落實離不開監(jiān)察機關(guān)和社會的監(jiān)督。由于監(jiān)察機關(guān)和社會公眾并不直接參與到重大決策的執(zhí)行過程，因此，他們的監(jiān)督就要依賴于決策執(zhí)行過程中公開的信息。此時，保證信息的公允、可靠就顯得至關(guān)重要。

國家審計根據(jù)自身的專業(yè)特點，對國家重大決策執(zhí)行過程中信息的真實性、完整性進(jìn)行審計。國家審計通過審計重大決策執(zhí)行過程中傳遞、產(chǎn)生、公開的信息確保其真實性、完整性，不僅保障了監(jiān)督機關(guān)和社會公眾行使監(jiān)督權(quán)力，還保障了國家重大決策有效地執(zhí)行。

二、現(xiàn)階段國家審計在國家重大決策執(zhí)行中的問題

隨著審計工作的開展、審計類型的改進(jìn)，國家審計在國家重大決策執(zhí)行方面發(fā)揮了重要的作用。但是客觀地分析，國家審計在保障重大決策執(zhí)行方面仍然存在三個不足。

（一）行政型審計體制下，國家審計的作用難以發(fā)揮

在我國行政型的審計體制下，國家審計對同級政府的監(jiān)督、制約出現(xiàn)了虛化的現(xiàn)象。我國審計體制是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計部門既受上級部門的領(lǐng)導(dǎo)，又受到同級部門的領(lǐng)導(dǎo)。審計部門的財力來源以及人事任免權(quán)都掌握在同級政府的手中，審計的獨立性無法保障。出現(xiàn)了審計部門在審計同級政府過程中弄虛作假、不實事求是進(jìn)行審計的現(xiàn)象。這種體制下，國家審計難以發(fā)揮其“督察員”的職能。只有加強審計的獨立性，審計部門才能合理公正地進(jìn)行審計工作。

（二）國家審計有權(quán)無力而無法完全履行其職責(zé)

審計結(jié)果無法落實、屢審屢犯的現(xiàn)象嚴(yán)重。審計部門本身擁有審計監(jiān)督的權(quán)力，但是沒有對違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處置的權(quán)力，所以當(dāng)一些部門的權(quán)力地位高于審計部門時，他們往往不把審計當(dāng)回事，表面應(yīng)付審計的整改意見，更有甚者直接忽視審計部門的整改意見，導(dǎo)致審計出來的結(jié)果根本不能落實。每年審每年犯的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了審計工作的效率，阻礙了國家審計在促進(jìn)國家重大決策落實方面發(fā)揮作用。

（三）現(xiàn)行國家審計只注重結(jié)果而忽視過程

國家重大決策執(zhí)行是一個復(fù)雜的過程，其目標(biāo)的實現(xiàn)取決于重大決策制定和執(zhí)行效果的共同作用。這個過程大多時間長節(jié)點多，并且每個階段都受到許多因素的影響，為了保障重大決策執(zhí)行的效率及效果，就要對整個過程進(jìn)行審計，保障決策制定的科學(xué)化、民主化、合法化以及決策執(zhí)行過程的績效性和合規(guī)性。而現(xiàn)行的國家審計只注重對決策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價監(jiān)督而忽視了對決策執(zhí)行過程的評價監(jiān)督。為了全面合理保障國家重大決策的落實效果，國家審計要做到常態(tài)化審計，也就是要注重決策執(zhí)行過程和結(jié)果全程的評價監(jiān)督，而不是只注重執(zhí)行結(jié)果的評價監(jiān)督。

三、構(gòu)建國家審計促進(jìn)國家重大決策執(zhí)行的保障機制

依據(jù)審計準(zhǔn)則以及現(xiàn)行國家審計在保障國家重大決策執(zhí)行過程中發(fā)揮的作用及不足，結(jié)合審計評價、監(jiān)督、鑒證三大職能，從績效性審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和合規(guī)性審計三方面構(gòu)建了國家審計保障重大決策有效執(zhí)行的機制。

（一）保障機制的審計類型

國家重大決策執(zhí)行涉及了決策體制和行政治理體制，又經(jīng)過決策執(zhí)行程序和執(zhí)行輸出與結(jié)果兩大階段，需要多方主體參與。基于此，為保障國家重大決策執(zhí)行的效率和效果，國家審計應(yīng)包括績效性審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和合規(guī)性審計三大類。這三類審計貫穿于國家重大決策執(zhí)行的全過程，三者并非完全獨立，在實施過程中，三者可根據(jù)實際情況分別執(zhí)行或共同執(zhí)行。

1、實施績效審計，評價國家重大決策執(zhí)行的效果。決策執(zhí)行主要是指準(zhǔn)確無誤地落實決策，從而達(dá)到?jīng)Q策本身的目標(biāo)和任務(wù)。在決策執(zhí)行過程中涉及大量公共資金的使用，通過開展績效審計，從經(jīng)濟(jì)、效率、效果三方面對決策執(zhí)行過程進(jìn)行審計，并且提出具體建議，有助于幫助決策執(zhí)行者更好地執(zhí)行決策而且還可以監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行者，從而減少腐敗和浪費行為，達(dá)到減少決策執(zhí)行成本，提高決策執(zhí)行效果的目的。

績效審計是一種動態(tài)的審計，對決策貫徹落實的全過程進(jìn)行審計，而不只是對決策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計。這種全過程的審計，可以及時發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行過程中的問題，及時提出問題，使決策執(zhí)行者改進(jìn)決策執(zhí)行的方法，從而保障決策執(zhí)行不偏離決策本身的目標(biāo)。避免出現(xiàn)在決策執(zhí)行結(jié)束時才發(fā)現(xiàn)決策落實偏離決策目標(biāo)的問題，減少人力、物力、財力的浪費。通過對決策執(zhí)行效果的審計，還可以及時反映出廣大人民群眾的訴求，以及人民群眾對決策執(zhí)行效果的滿意程度，從而促進(jìn)決策制定者、執(zhí)行者改進(jìn)決策的制定與貫徹落實。

2、實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，約束重大決策執(zhí)行者盡職盡責(zé)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計主要關(guān)注的是決策執(zhí)行過程中各層級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。根據(jù)2014年出臺的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實施細(xì)則》的規(guī)定，在重大決策執(zhí)行的過程中涉及了多層級的領(lǐng)導(dǎo)干部，對重大決策執(zhí)行過程中涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是約束領(lǐng)導(dǎo)干部行為、使其盡職盡責(zé)的必要手段。

明確決策執(zhí)行環(huán)節(jié)中各級主要領(lǐng)導(dǎo)人為第一責(zé)任人，承擔(dān)該環(huán)節(jié)的所有責(zé)任，避免出現(xiàn)出了問題無人擔(dān)責(zé)、相互扯皮的情況。實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，使領(lǐng)導(dǎo)干部切實承擔(dān)起責(zé)任，保障國家重大決策在執(zhí)行過程中職責(zé)明確，從而確保重大決策有效貫徹落實。

3、實施合規(guī)審計，監(jiān)督國家重大決策落實過程的合法性。2008年國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》中明確規(guī)定，市縣政府部門作出重大決策前，要對重大決策進(jìn)行合規(guī)性審查，以保證重大決策的合法性。通過該決定可以看出對重大決策進(jìn)行合規(guī)性審查是必要必須的。但是到目前為止，并沒有專門的文件規(guī)定要對決策執(zhí)行過程進(jìn)行合規(guī)性審計。本文認(rèn)為這是重大決策落實不徹底、偏離決策目標(biāo)的重要因素之一。通過合規(guī)性審計的重大決策是依法決策的，保證了其科學(xué)性以及合法性，但是在決策執(zhí)行過程中仍出現(xiàn)了決策執(zhí)行者因為個人利益而做出的違法違規(guī)行為，導(dǎo)致決策不能貫徹落實。通過對決策執(zhí)行過程進(jìn)行合規(guī)性審計，可以保障決策執(zhí)行過程中相關(guān)財務(wù)收支以及經(jīng)濟(jì)活動的真實性和合法性，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的違法違規(guī)行為以便及時糾正，從而促使執(zhí)行決策的相關(guān)部門可以依法執(zhí)行，保障決策的貫徹落實。

（二）保障機制的實施路徑

為了充分發(fā)揮國家審計在促進(jìn)國家重大決策執(zhí)行過程中的作用，實現(xiàn)其審計目標(biāo)，就要設(shè)計合理的實施路徑。根據(jù)國家審計和國家重大決策執(zhí)行環(huán)節(jié)的特點，設(shè)計如下路徑。

1、增強雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的審計獨立性。在行政型審計機制下，審計部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其獨立性得不到保障。變革也需要循序漸進(jìn)，不能一蹴而就，所以，我國的審計機制也不會一下子從行政型變成立法型。雖然審計機制不會一下子改變，但是可以采取一些措施來保障審計的獨立性。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計的人權(quán)、財權(quán)受到同級政府的干預(yù)，審計工作受到同級政府的限制。因此，可以讓審計機關(guān)實行人財物統(tǒng)一管理，盡可能保證審計部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，增強審計部門的獨立性。只有使審計部門脫離同級政府的管理，審計部門在審計同級政府時才能出具客觀公正的審計報告。

2、建立組織協(xié)調(diào)機制，減少屢審屢犯現(xiàn)象。屢審屢犯現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是審計結(jié)果出來后，沒有強制被審計單位整改問題。針對這一現(xiàn)象，可以建立健全審計與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機制。前文分析了被審計單位忽視審計整改意見多數(shù)都是因為審計部門拿他們沒辦法。所以，健全與這些權(quán)力機關(guān)的協(xié)調(diào)機制，對審計出的違法行為、違法單位進(jìn)行查處，協(xié)助審計部門將整改問題落實，從而減少屢審屢犯現(xiàn)象。同時，組織協(xié)調(diào)機制可以有效協(xié)調(diào)和組織國家重大決策執(zhí)行中的多方參與者，使其有效協(xié)作。

3、建立跟蹤機制，發(fā)揮跟蹤審計優(yōu)勢。建立跟蹤機制，保障國家審計參與到國家重大決策執(zhí)行全過程。及時發(fā)現(xiàn)問題、改正問題，避免影響下一階段的工作。2014年國務(wù)院關(guān)于加強審計工作意見中也強調(diào)了要持續(xù)組織對國家重大決策部署落實情況的跟蹤審計，以確保各項決策的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實行效果。使審計工作覆蓋國家重大決策執(zhí)行的全過程。

4、加強審計隊伍建設(shè)，保障國家審計質(zhì)量。國家審計質(zhì)量決定著國家審計的作用發(fā)揮，是實現(xiàn)其審計目標(biāo)的基礎(chǔ)。隨著審計工作內(nèi)容的擴大，現(xiàn)有審計隊伍出現(xiàn)的問題，一是審計人員不足，二是部分審計人員素質(zhì)不高，不能勝任工作。針對這些問題，首先，需要擴大審計隊伍，吸收更多的復(fù)合型人才。其次，要加強現(xiàn)有審計人員的培訓(xùn)?，F(xiàn)有審計工作人員隊伍龐大且對傳統(tǒng)審計工作熟悉，提高他們的專業(yè)素質(zhì)，是加強審計隊伍建設(shè)的重要途徑。對現(xiàn)有審計人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的學(xué)習(xí)能力、依法審計的能力，使其能勝任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、績效審計、合規(guī)性審計等新的審計工作。高素質(zhì)、有能力的審計人員是保障國家審計工作質(zhì)量的前提。

（作者單位：河南大學(xué)內(nèi)部控制與審計研究所）

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