●李文思

以X地區(qū)供熱項(xiàng)目為例解讀PPP項(xiàng)目前評(píng)價(jià)

●李文思

PPP項(xiàng)目前評(píng)價(jià)有利于識(shí)別擬采用PPP模式項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。本文以X地區(qū)集中供熱項(xiàng)目為例，在梳理項(xiàng)目特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步歸納出評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)，進(jìn)而形成前評(píng)價(jià)結(jié)論，并對(duì)項(xiàng)目PPP模式適用性、改進(jìn)措施等提出相關(guān)建議。

PPP模式 供熱項(xiàng)目項(xiàng)目前評(píng)價(jià)

隨著政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）的不斷深化和推廣，加強(qiáng)對(duì)采用PPP模式項(xiàng)目的管理日益重要。PPP模式和傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)、政府吸引社會(huì)資本等形式在內(nèi)容和本質(zhì)上有著不同，這就要求必須建立與PPP模式特點(diǎn)相適應(yīng)的管理方式。對(duì)擬采用PPP模式的項(xiàng)目開展前評(píng)價(jià)，有利于充分識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在相關(guān)主體間建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，提高項(xiàng)目成功率，進(jìn)而提高資金的使用效率和效益。本文以X地區(qū)集中供熱項(xiàng)目為例，探討如何對(duì)PPP模式的適用性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

一、項(xiàng)目基本情況

X地區(qū)位于黃河以北，冬季氣候較為寒冷，隨著X地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足新建城區(qū)日益增長(zhǎng)的供熱需求。為解決該地區(qū)新建城區(qū)集中供熱問題，Y公司向政府推薦采用政府和社會(huì)資本合作的方式，通過對(duì)Y公司下屬的煤制油企業(yè)在日常生產(chǎn)過程中余熱的收集利用滿足新建城區(qū)集中供熱的需求。該項(xiàng)目建設(shè)總投資3.28億元，建設(shè)期15年，建設(shè)內(nèi)容包括：減溫減壓站及附屬設(shè)施的建設(shè)，供熱區(qū)域的管路工程，配套的換熱站、換熱站和供熱首站以及相應(yīng)的檢修車間等的建設(shè)。

該項(xiàng)目擬采用的PPP合作模式為“建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓”（BOT）。具體而言，即由政府出資設(shè)立專門的項(xiàng)目公司（Special Purpose Vehicle，簡(jiǎn)稱SPV），由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)以及運(yùn)營。項(xiàng)目建設(shè)完成后委托Y公司進(jìn)行運(yùn)營，政府保障項(xiàng)目公司在運(yùn)營期間經(jīng)審計(jì)確定后的年度稅后凈利潤占項(xiàng)目投資成本的8%。不足部分由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，并由相應(yīng)的省級(jí)擔(dān)保公司進(jìn)行履約擔(dān)保。項(xiàng)目監(jiān)管方面由相應(yīng)的住建局全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)管，并聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)工程造價(jià)、公司利潤等方面進(jìn)行審核。

二、項(xiàng)目前評(píng)價(jià)思路

由于擬采用PPP模式，本項(xiàng)目與一般項(xiàng)目在建設(shè)周期、利益主體等方面有著較大不同，因此有必要在實(shí)施評(píng)價(jià)之前對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步歸納出評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)，進(jìn)而形成前評(píng)價(jià)結(jié)論，對(duì)項(xiàng)目PPP模式適用性、改進(jìn)措施等提出相關(guān)建議。

（一）項(xiàng)目特點(diǎn)分析

根據(jù)對(duì)項(xiàng)目可行性報(bào)告以及實(shí)施方案的梳理，歸納出該項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)：

1、涉及領(lǐng)域價(jià)格被管制，項(xiàng)目收益固定。按照項(xiàng)目公司提交的項(xiàng)目可行性報(bào)告分析，項(xiàng)目建成后的主要收入來源是收取的供熱費(fèi)用以及相應(yīng)的管道維修費(fèi)用。按照目前的價(jià)格管理辦法，供熱領(lǐng)域?qū)儆谡▋r(jià)領(lǐng)域，由各地政府根據(jù)自身財(cái)力、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民群眾的利益等綜合因素制定相應(yīng)的價(jià)格，對(duì)相應(yīng)的供熱公司在正常經(jīng)營范圍內(nèi)因政府定價(jià)而出現(xiàn)的虧損按照相應(yīng)的辦法政府給予補(bǔ)償。雖然未來人口的增加會(huì)帶來相應(yīng)的供熱需求的增加，但作為項(xiàng)目收益的基礎(chǔ)價(jià)格是固定的，從而導(dǎo)致項(xiàng)目收益具有較大固定性。這對(duì)后期雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)分配有著較大的影響。

2、屬于社會(huì)資本主動(dòng)向政府推薦項(xiàng)目。按照《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 （試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）中的規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目可由政府或社會(huì)資本發(fā)起。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目由X地區(qū)的Y公司向政府推薦。Y公司推薦該項(xiàng)目采用PPP模式主要有以下幾個(gè)方面的考量：首先，PPP模式下政府和社會(huì)資本通過簽訂協(xié)議合理分配風(fēng)險(xiǎn)，不僅有利于降低參與各方風(fēng)險(xiǎn)，而且通過引入社會(huì)資本，有助于提高項(xiàng)目的效率。其次，現(xiàn)有供熱能力難以滿足X地區(qū)的發(fā)展需求。根據(jù)X地區(qū)未來5年的城鎮(zhèn)規(guī)劃，預(yù)計(jì)未來的供熱面積缺口將達(dá)到400萬平方米。但是現(xiàn)有供熱公司所能提供的供熱能力已經(jīng)占其最大可供熱能力的80%以上，后續(xù)供熱壓力大。最后，通過余熱發(fā)電可以充分利用Y公司現(xiàn)有產(chǎn)能，同時(shí)降低對(duì)環(huán)境的污染。

3、具有一定的正外部性效應(yīng)。傳統(tǒng)的供熱項(xiàng)目的熱源多為燃煤，不僅利用效率低而且對(duì)環(huán)境有著較大的破壞。該項(xiàng)目通過對(duì)Y公司的下屬公司Z在日常生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的余熱進(jìn)行搜集，并通過加大蒸汽壓力等方式實(shí)現(xiàn)供熱。因此，一方面不需要設(shè)立新的供熱公司從而節(jié)約相應(yīng)的資金成本，另一方面由于放棄使用煤炭作為項(xiàng)目的供熱來源，大大降低了對(duì)環(huán)境的污染。而且，通過采用余熱供暖可以解決現(xiàn)有供熱能力不足的問題，提高人民群眾的生活水平。總體而言，該項(xiàng)目社會(huì)效益、生態(tài)效益較為顯著。

4、項(xiàng)目所需資金投入大、周期長(zhǎng)。該項(xiàng)目建設(shè)期為15年，分為三期進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)周期遠(yuǎn)超一般項(xiàng)目。企業(yè)在一期工程結(jié)束后開始運(yùn)營。按照項(xiàng)目可行性報(bào)告以及設(shè)計(jì)方案提供的數(shù)據(jù)顯示，項(xiàng)目整體的建設(shè)費(fèi)用以及運(yùn)營費(fèi)用總計(jì)為122721.9萬元，其中成本主要集中在項(xiàng)目的運(yùn)營費(fèi)用，占全部成本的比例超過70%，資金投入較大。

（二）評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)

在對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行分析之后，按照財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）中對(duì)財(cái)政可承受能力分析的規(guī)定，同時(shí)結(jié)合績(jī)效前評(píng)價(jià)的一般思路，重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行考察：

1、政策符合度。一般而言PPP模式多應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面項(xiàng)目。因此對(duì)擬采用PPP模式項(xiàng)目要注重考察項(xiàng)目的政策符合度，既要看項(xiàng)目是否符合相關(guān)的PPP政策，也要關(guān)注項(xiàng)目是否符合與其本身屬性有關(guān)的行業(yè)政策。具體而言，該項(xiàng)目是由社會(huì)資本向政府推薦項(xiàng)目，需重點(diǎn)參考《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），看項(xiàng)目所屬類型是否符合通知中對(duì)政府和社會(huì)資本合作開展的行業(yè)的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)考察是否按照要求對(duì)項(xiàng)目開展財(cái)政可承受論證。財(cái)政可承受論證分為定性分析和定量分析。其中定性分析主要側(cè)重于該項(xiàng)目的社會(huì)效益，一般采取專家評(píng)價(jià)等方式。定量分析主要側(cè)重于衡量項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營期內(nèi)對(duì)地方財(cái)政的壓力。通過構(gòu)建模型，合理估計(jì)未來項(xiàng)目建設(shè)對(duì)財(cái)政可能產(chǎn)生的壓力。同時(shí)由于該項(xiàng)目是供熱項(xiàng)目，因此需要考察該項(xiàng)目是否符合地區(qū)供熱條例的相關(guān)規(guī)定。

2、資金使用效率提高度。對(duì)資金使用效率的考察依據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）中的物有所值方法，著重分析該項(xiàng)目如果全部由政府投資、運(yùn)營所需花費(fèi)資金成本以及若是完全由社會(huì)資本投資政府所需的成本。通過對(duì)X地區(qū)概況的梳理，重點(diǎn)比較現(xiàn)有供熱公司規(guī)模擴(kuò)大一倍及以上政府所需投入資金與Y公司提交的可行性分析報(bào)告中政府所需的資金投入。

3、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別充分度。充分的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是保障項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵。對(duì)擬采用PPP模式的項(xiàng)目而言，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別要從項(xiàng)目的全生命周期角度進(jìn)行考量。對(duì)該項(xiàng)目而言，其風(fēng)險(xiǎn)主要集中在幾個(gè)方面：未來科技進(jìn)步會(huì)如何影響該項(xiàng)目的效益、項(xiàng)目的產(chǎn)出是否可以達(dá)到可行性報(bào)告中的產(chǎn)能、供熱需求是否能達(dá)到可行性報(bào)告中的水平等。

三、評(píng)價(jià)結(jié)論

按照上述評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)，評(píng)價(jià)組對(duì)X地區(qū)PPP供熱項(xiàng)目開展了前評(píng)價(jià)，得出評(píng)價(jià)結(jié)論如下：

（一）財(cái)政支付壓力大，選擇PPP模式立項(xiàng)應(yīng)審慎

定性分析結(jié)論顯示，該項(xiàng)目的建設(shè)可以減少煤炭的使用以及固體廢棄物的排放，可以充分利用Z公司的余熱，因此有利于減少大氣污染和固體廢棄物污染，社會(huì)效益、生態(tài)效益較高。然而定量分析顯示，由于該縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)資源依賴性較大，考慮到國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景以及國際能源、大宗商品價(jià)格的不斷下降，未來該縣財(cái)政收入增長(zhǎng)困難。X地區(qū)2011年到2015年該縣財(cái)政收入分析顯示，該地區(qū)過去5年年均財(cái)政收入增長(zhǎng)率為6%，但考慮該地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，以資源產(chǎn)業(yè)為主，未來大宗商品價(jià)格將不斷下降，該地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，可以預(yù)計(jì)財(cái)政收入增長(zhǎng)率將低于現(xiàn)有水平。因此評(píng)價(jià)組將該地區(qū)未來15年內(nèi)財(cái)政收入增長(zhǎng)率預(yù)估為3%。財(cái)政支出方面，2011年到2015年該縣財(cái)政支出增長(zhǎng)率平均為10%，考慮到未來財(cái)政收入增長(zhǎng)困難，財(cái)政支出壓力較大，因此評(píng)價(jià)組將財(cái)政支出增長(zhǎng)率暫估為4%。通過收入支出的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政缺口較大，并且呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢(shì)。在不考慮貼現(xiàn)的情況下，建設(shè)運(yùn)營期政府總計(jì)需要支出122721.9萬元，平均每年為8181.46萬元。占當(dāng)年財(cái)政支出的比例在2.5%左右?？紤]到采用PPP模式的項(xiàng)目支出總額不能超過當(dāng)年財(cái)政支出總額的10%的硬性規(guī)定以及單個(gè)項(xiàng)目占比過大的事實(shí)，評(píng)價(jià)組對(duì)該項(xiàng)目采用現(xiàn)有合作模式持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（二）可替代方案成本更低

評(píng)價(jià)組注意到現(xiàn)有供熱面積和新建城區(qū)項(xiàng)目擬供熱面積大致相當(dāng)。因此評(píng)價(jià)組估算了現(xiàn)有供熱公司在現(xiàn)有供熱規(guī)模下的新建成本以及政府需要支出的補(bǔ)貼。通過計(jì)算發(fā)現(xiàn)，新建成本要低于擬采用PPP模式供熱的項(xiàng)目成本。

（三）未進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

通過對(duì)現(xiàn)有可行性分析報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、政府相關(guān)文件的查閱發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本未考慮到未來形勢(shì)變化導(dǎo)致的集中供熱供求的變化。一方面Y公司產(chǎn)品主要為資源性產(chǎn)品，通過對(duì)現(xiàn)有大宗商品供求狀況分析，未來大宗商品尤其是資源性商品的價(jià)格會(huì)出現(xiàn)大幅度下降，行業(yè)整合更加激烈。Y公司產(chǎn)品市場(chǎng)占有率不高，并且所采用技術(shù)水平處于國內(nèi)平均水平，因此未來Y公司產(chǎn)能下降的可能性較大，進(jìn)而導(dǎo)致余熱供給不足，無法滿足新建城區(qū)供熱需求。另一方面,按照X地區(qū)政府規(guī)定，只有在新建城區(qū)集中入住率達(dá)到50%以上政府才會(huì)采取集中供熱，否則由個(gè)人自行解決供熱問題。按照現(xiàn)有居民分布狀況以及X地區(qū)未來的發(fā)展規(guī)劃，未來新建城區(qū)的入住率在40%-70%。然而，由于新城區(qū)配套設(shè)施不完善，不能充分吸引人口入住。加之在經(jīng)濟(jì)下滑的情況下，該地區(qū)的適齡勞動(dòng)人口外出務(wù)工的意向更高，因此未來新建城區(qū)入住率較低。綜上，該項(xiàng)目同時(shí)存在著供給大幅下滑以及新建城區(qū)入住率低而有效需求不足的雙重風(fēng)險(xiǎn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分配方案不明確

由于對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不夠，因此在相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施方案、可行性分析報(bào)告中均未提及具體的風(fēng)險(xiǎn)分配方案。只是按照財(cái)政部的規(guī)定明確社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)及運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)法律、政策、最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。但是具體的分配方案并未明確，而且對(duì)政府和社會(huì)資本的出資比例、政府資本如何退出均未進(jìn)行明確說明和規(guī)定。

因此，評(píng)價(jià)組最終判定該項(xiàng)目所申報(bào)的PPP合作方案不合適，建議X地區(qū)重新選擇合適的模式開展此項(xiàng)目。

四、關(guān)于PPP最優(yōu)模式的進(jìn)一步思考

合適的運(yùn)作模式對(duì)項(xiàng)目的成功、高效運(yùn)作至關(guān)重要。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目和PPP模式的最優(yōu)匹配，參與各方可從以下幾個(gè)方面共同努力。

（一）注重考察項(xiàng)目供求

對(duì)于企業(yè)推薦項(xiàng)目，在實(shí)際評(píng)價(jià)過程中一方面要注重考量企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力是否能夠完成合同所規(guī)定的內(nèi)容。尤其是對(duì)涉及到利用企業(yè)現(xiàn)有設(shè)備、產(chǎn)能的項(xiàng)目，要從企業(yè)的行業(yè)地位、所處上下游環(huán)境、國家政策變化等方面綜合考察企業(yè)的實(shí)力，從而衡量企業(yè)提供產(chǎn)能的能力。另一方面又要充分考慮項(xiàng)目產(chǎn)能是否能被消化。一般而言這類項(xiàng)目多集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等方面，群眾需求較高。但是在實(shí)際中也存在需求過于分散、集中成本較高的情況。本項(xiàng)目若不考慮到經(jīng)濟(jì)放緩導(dǎo)致的大宗商品價(jià)格下降、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的資源性不景氣等因素，可能得出項(xiàng)目的產(chǎn)能可以達(dá)到計(jì)劃產(chǎn)能的結(jié)論。如果不考慮新建城區(qū)配套設(shè)施不齊全、適齡勞動(dòng)力外出務(wù)工的意愿較高等情況，甚至可能認(rèn)為新建城區(qū)的入住率較高，從而得出可以進(jìn)行集中供熱的結(jié)論，導(dǎo)致最終評(píng)價(jià)結(jié)果和實(shí)際情況南轅北轍。

（二）加強(qiáng)模式創(chuàng)新，吸引社會(huì)資本參與

PPP模式多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等方面，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性較弱，社會(huì)資本參與的積極性較低。因此各級(jí)政府應(yīng)該積極創(chuàng)新合作模式，從參與主體、合作方式等方面進(jìn)行創(chuàng)新。如可以對(duì)經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目捆綁開發(fā)；對(duì)部分經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目可以通過授予相應(yīng)的土地開發(fā)權(quán)等方式提高項(xiàng)目收益；吸引保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金等對(duì)安全性要求較高的資金進(jìn)入。通過模式創(chuàng)新，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作的共贏。

（三）引入第三方機(jī)構(gòu)開展前評(píng)價(jià)

PPP模式前評(píng)價(jià)不僅需要評(píng)價(jià)人員對(duì)相關(guān)評(píng)價(jià)方法較為熟悉，而且還要對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營原理、項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況、項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等有所了解。這對(duì)評(píng)價(jià)提出了較高的要求。因此，有必要引入第三方機(jī)構(gòu)開展，充分利用第三方中介機(jī)構(gòu)的人才儲(chǔ)備豐富、項(xiàng)目評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)積淀深厚、獨(dú)立性較強(qiáng)、評(píng)價(jià)體系完善等特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的目標(biāo)，從而提高評(píng)價(jià)的科學(xué)性和客觀性。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）

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