●周偉華 彭 沙 袁鐵芽

新常態(tài)下加強地方政府債務(wù)管理的幾點建議

●周偉華 彭 沙 袁鐵芽

“新常態(tài)”準確概括了當(dāng)前我國經(jīng)濟形勢中的主要特點，其中最主要的一個特點就是我國經(jīng)濟將從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。2014年8月通過的新《預(yù)算法》和2014年9月印發(fā)的 《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），構(gòu)建了以限額管理為特征的地方政府債務(wù)管理制度體系。新常態(tài)下，如何在政府債務(wù)限額管理的制度框架下，發(fā)揮地方債的“準財政政策”功能，實現(xiàn)“穩(wěn)增長”的目的，是當(dāng)前政府債務(wù)管理中面臨的一個巨大挑戰(zhàn)。筆者從五個方面提出新常態(tài)下加強地方政府性債務(wù)管理的幾點建議。

第一，構(gòu)建政府債務(wù)限額跨年度調(diào)節(jié)機制。結(jié)合中長期財政規(guī)劃，制定地方政府債務(wù)限額中長期規(guī)劃，當(dāng)經(jīng)濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，允許地方政府在中長期規(guī)劃確定的限額內(nèi)進行調(diào)劑，適當(dāng)擴大當(dāng)年新增債務(wù)限額；當(dāng)經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)、需要實施穩(wěn)健財政政策或適度從緊財政政策時，適當(dāng)削減當(dāng)年新增債務(wù)限額或減少債務(wù)總限額。

第二，硬化債務(wù)管理的預(yù)算約束。硬化行政管理約束，強化上級政府對地方政府債務(wù)的行政管理，上級政府應(yīng)對下級政府債務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況進行定期或不定期檢查，并將檢查結(jié)果作為年度績效減分因素。硬化人大監(jiān)督約束，政府性債務(wù)借、用、還應(yīng)及時向人大報告，未經(jīng)人大批準，不得違規(guī)舉債，削弱地方政府在舉債、項目投資上的“自由裁量權(quán)”。硬化對債權(quán)人的約束，引入破產(chǎn)機制，金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失。硬化債務(wù)融資規(guī)則約束，地方政府應(yīng)保持經(jīng)常性預(yù)算平衡，嚴禁超限額舉債；同時貫徹“可持續(xù)性原則”和信守“黃金法則”，杜絕因經(jīng)常性支出舉債。

第三，建立覆蓋政府性債務(wù)借、用、還的全過程監(jiān)管機制。地方政府性債務(wù)監(jiān)管要堅持“謹慎舉借、使用規(guī)范、監(jiān)管到位、效益顯著、按期償還”的原則。事前強化債務(wù)預(yù)算編制和舉借審批，事中注重預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控與風(fēng)險預(yù)警，事后加強績效評價與責(zé)任追究。同時，要引入債務(wù)管理激勵機制，對政府債務(wù)管理得力的地區(qū)，在債券額度分配和政府投資方面給予傾斜。并且要加大監(jiān)督檢查，注重發(fā)揮審計部門事后審計監(jiān)督和財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處事前、事中監(jiān)控作用。另外，充分利用地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)，加強政府債務(wù)余額統(tǒng)計，摸清底數(shù)，制定地方政府債券發(fā)行信息披露規(guī)范，細化披露內(nèi)容、標準、時間，改變目前信息披露過于籠統(tǒng)、模糊的現(xiàn)狀。

第四，優(yōu)化政府投融資管理體制。編制政府投資滾動發(fā)展規(guī)劃，并與中長期財政規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接。建立政府投資決策咨詢制度,加強對投資項目事前的效益評估，貫徹項目融資理念，通過項目投資風(fēng)險的內(nèi)生化,從源頭化解和防范債務(wù)風(fēng)險。積極引進社會資本，建立“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的投資機制，積極推廣特許經(jīng)營、PPP模式。

第四，切實加強政府或有債務(wù)管理。制定政府或有債務(wù)管理辦法，明確或有債務(wù)救助方式、途徑、條件，以及或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的路徑、審批程序。設(shè)置合理風(fēng)險預(yù)警指標，加強或有債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警，做好事前風(fēng)險防控。關(guān)注平臺公司違規(guī)新增債務(wù)蘊含的潛在風(fēng)險，盡管政策上禁止再通過平臺公司新增政府債務(wù),但很多地方通過變通,仍在大舉借債,比如將未完成拆遷補償?shù)纳爻鲎尳o平臺公司,平臺公司以此向銀行申請項目開發(fā)貸款,拿到貸款后首先用于支付土地價款,政府又以投資補償款形式返還平臺公司,用于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)投資。這種情況，初看似完全市場化的項目貸款運作，但通過一系列的騰挪，實際使用貸款資金的是政府基礎(chǔ)設(shè)施項目，貸款的土地項目還是一塊生地，債務(wù)償還時就必然要求財政掏錢。

（作者單位：財政部駐湖南專員辦）