●崔鵬飛

淺談“十三五”時期財政監(jiān)督工作思路

●崔鵬飛

“十三五”是我國財政監(jiān)督發(fā)展的關(guān)鍵時期。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》出臺，為“十三五”時期財政監(jiān)督規(guī)劃指明了方向。結(jié)合財政監(jiān)督實踐發(fā)展，在新常態(tài)經(jīng)濟下，筆者將“十三五”期間財政監(jiān)督監(jiān)督發(fā)展總結(jié)為“一個理念、兩個支撐、三個結(jié)合、四個構(gòu)建、六個目標”。

“十三五” 大監(jiān)督 轉(zhuǎn)型創(chuàng)新

黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，是今后五年內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的行動指南。圍繞全面建成小康社會的要求，財政監(jiān)督要把服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展貫穿始終，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，充分發(fā)揮政策落實“督查員”的作用，著力推進社會經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。“十三五”時期，全面加強財政監(jiān)督工作，要深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，站在改革發(fā)展全局的高度，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持“一個理念、兩個支撐、三個結(jié)合、四個構(gòu)建、六個目標”，在深化財稅體制改革中有為、有位，為促進“十三五”規(guī)劃提出的創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展作出積極貢獻，為財稅體制改革保駕護航。

一、樹立“大監(jiān)督”理念，科學定位財政監(jiān)督職能

加強財政監(jiān)督工作，必須樹立財政監(jiān)督是業(yè)務(wù)管理機構(gòu)與專職監(jiān)督機構(gòu)的共同任務(wù)和職責的科學理念，樹立管理就是監(jiān)督、人人都是監(jiān)督主體的“大監(jiān)督”理念，將財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型納入財稅體制改革總體設(shè)計之中，科學定位財政監(jiān)督職能，明確專職監(jiān)督機構(gòu)與業(yè)務(wù)處室日常監(jiān)督的分工，劃分財政監(jiān)督專職機構(gòu)和業(yè)務(wù)機構(gòu)監(jiān)督職責，構(gòu)建分工明確的監(jiān)督格局。一是業(yè)務(wù)部門應(yīng)立足本職崗位，著重從財政資金和財政政策的日常管理開展監(jiān)督，如加強對預(yù)算編制把關(guān)，跟進預(yù)算執(zhí)行撥款進度，對預(yù)算過程進行全程控制，提高預(yù)算資金使用管理水平。二是專職監(jiān)督機構(gòu)著重于開展專項監(jiān)督檢查，對日常業(yè)務(wù)管理機構(gòu)進行再監(jiān)督，對違紀違規(guī)問題予以處理處罰，并對專項資金使用實行常態(tài)化監(jiān)督，使業(yè)務(wù)部門與專職監(jiān)督機構(gòu)權(quán)責明晰，建立起相互協(xié)調(diào)、互相制約的長效監(jiān)督機制。三是將財政監(jiān)督貫穿于財政管理全過程之中，通過預(yù)算編制同步審核、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查，強化事前、事中監(jiān)督；通過財政支出績效監(jiān)督加強事后監(jiān)督，變被動為主動，嵌入預(yù)算執(zhí)行全流程，真正實現(xiàn)對財政資金運行全過程的監(jiān)督，促進財政管理和財政監(jiān)督有效融合。

二、以信息化和績效化為支撐，促進財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型升級

（一）以信息化為支撐，提高財政監(jiān)督效率

當前，以移動互聯(lián)網(wǎng)和云計算、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)，已成為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的核心。財政監(jiān)督作為財政資金的守護神，是財政管理的重要一環(huán)，運用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化管理技術(shù)精確、細致、高效地進行監(jiān)督核查，科學開展財政監(jiān)督工作，提高財政監(jiān)督效能，是財政監(jiān)督科學化的必然要求。促進財政監(jiān)督信息化，應(yīng)著力改變傳統(tǒng)依靠現(xiàn)場檢查、手工核查的方式，從豐富檢查手段、創(chuàng)新檢查方法、提高檢查效率的角度出發(fā)，利用信息化手段進行頂層設(shè)計，加大設(shè)備投入，建立財政監(jiān)督信息庫。充分運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，研究開發(fā)和推廣適合財政監(jiān)督檢查工作特點及需要的檢查軟件，對接其他財政業(yè)務(wù)信息子系統(tǒng)，充分發(fā)揮電腦與人腦的優(yōu)勢，各施其能，取長補短，有效提高財政監(jiān)督檢查效率，實現(xiàn)財政監(jiān)督檢查方式點與面、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、現(xiàn)場與非現(xiàn)場的有機結(jié)合。

（二）以績效化為支撐，提升財政監(jiān)督層次

績效監(jiān)督是提高財政資金使用效益，提升財政監(jiān)督層次的重要內(nèi)容，也是公共財政框架下財政監(jiān)督的發(fā)展方向。隨著改革發(fā)展的不斷深入，政府支出持續(xù)增長，社會公眾對財政資金的收支情況及資金使用效益越來越關(guān)心。要強化績效監(jiān)督理念，統(tǒng)籌考慮資金投入與項目進展、事業(yè)發(fā)展以及政策目標實現(xiàn)等之間的關(guān)系，持續(xù)關(guān)注財政資金的存量和增量績效，綜合分析經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)高效和可持續(xù)發(fā)展。研究出臺績效監(jiān)督法規(guī)意見，將財政績效監(jiān)督納入日常工作，持續(xù)對長期產(chǎn)出效果進行跟蹤問效。搭建預(yù)算績效監(jiān)督基本框架，研究制定開展績效監(jiān)督工作的實施方案、工作規(guī)程等，明確績效監(jiān)督對象和內(nèi)容，細化績效監(jiān)督工作流程，為推進預(yù)算績效監(jiān)督工作提供制度保障。

三、以“三個結(jié)合”為切入點，創(chuàng)新財政監(jiān)督方法

多年來，財政監(jiān)督工作一直通過每年開展的會計信息質(zhì)量檢查、專項資金檢查、省直部門預(yù)決算檢查和內(nèi)部監(jiān)督等分散的形式進行，牽涉部門、行業(yè)眾多，常常局限于檢查內(nèi)容無法深入追查延伸，一定程度上降低了財政監(jiān)督的效率和威力，不利于財政監(jiān)督人力、物力的有效利用。探索財政專項資金監(jiān)督檢查與財政支出績效監(jiān)督相結(jié)合、重點行業(yè)會計信息質(zhì)量檢查與省直部門預(yù)決算檢查相結(jié)合、財政部門內(nèi)部審計與內(nèi)部控制制度建設(shè)相結(jié)合的 “三結(jié)合”檢查模式，不斷改進監(jiān)督檢查方式方法，靈活運用多種檢查手段，有利于提高檢查效率，放大檢查成果，使財政監(jiān)督適應(yīng)改革發(fā)展新形勢，滿足財稅體制改革新需求，為財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)“大監(jiān)督”模式提供新的思路。

四、加強“四個構(gòu)建”，健全財政監(jiān)督體制機制

首先，加快構(gòu)建日常監(jiān)督和專職監(jiān)督共同履行監(jiān)督職責的工作格局，形成財政部門“全員參與”財政監(jiān)督的繁榮局面，發(fā)揮財政“大監(jiān)督”的整體優(yōu)勢。其次，構(gòu)建橫向覆蓋所有政府性資金、縱向直達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“全面覆蓋”財政監(jiān)督機制，大力推進對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源監(jiān)督檢查全覆蓋，全面、充分、有效地發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用，確保財政監(jiān)督橫向到邊、縱向到底。再次，構(gòu)建事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結(jié)合的財政運行全過程動態(tài)監(jiān)督機制，即大局保障、源頭治理、過程監(jiān)控，對財政收入征繳及資金的分配、支付、使用、管理進行全過程監(jiān)控并及時糾偏。最后，構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制，優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行流程，形成環(huán)環(huán)相扣、雙向反饋、溝通順暢的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。通過構(gòu)建“全員參與、全面覆蓋、全程控制、全部關(guān)聯(lián)”的財政監(jiān)督體制機制，促使財政監(jiān)督不留死角、不留盲區(qū)，實現(xiàn)對所有財政性資金執(zhí)行情況的全方位監(jiān)管，確保財政資金用在刀刃上，保證各項惠民政策落到實處。

五、實現(xiàn)“六個目標”，全面加強財政監(jiān)督工作

“十三五”時期，發(fā)展是第一要務(wù)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政監(jiān)督作為財政職能重要組成部分，在全面建設(shè)小康社會的進程中應(yīng)緊跟政策，勇于創(chuàng)新，主動作為，寓服務(wù)于監(jiān)督，全力服務(wù)發(fā)展大局，全力保障各項民生政策落實到位，當好財政資金守護神。

（一）推動財政監(jiān)督法制建設(shè)

《預(yù)算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)，都賦予了財政部門監(jiān)督職責。在充分履行好職責的前提下，要根據(jù)“十三五”規(guī)劃建議和深化財稅體制改革的發(fā)展需要，對現(xiàn)行財政監(jiān)督制度、規(guī)定進行梳理，及時修訂相關(guān)制度辦法，適時在法律層面推出《財政監(jiān)督法》，建立健全財政監(jiān)督法律法規(guī)，充實完善財政監(jiān)督法律依據(jù)，提升財政監(jiān)督法律效力。不斷完善財政監(jiān)督法制建設(shè)，對財政監(jiān)督工作的各項程序、處理處罰標準等作出明確規(guī)定，增強規(guī)范性，克服工作中的隨意性，提高財政監(jiān)督的權(quán)威性，切實為依法監(jiān)督提供制度保障。

（二）推動財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實

1、持續(xù)開展預(yù)決算執(zhí)行情況監(jiān)督檢查。通過創(chuàng)新檢查方式，拓寬檢查內(nèi)容，提升檢查層次，查找完善財政部門預(yù)決算管理和預(yù)算單位財政財務(wù)管理中的缺位點、風險點，深化預(yù)算管理制度改革、優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)流程，確?！额A(yù)算法》及相關(guān)財經(jīng)法規(guī)落實到位，不斷提高依法行政、依法理財、依法監(jiān)督水平。

2、深入開展重點行業(yè)會計信息質(zhì)量檢查。以會計信息真實性和透明度為切入點，有針對性地選取關(guān)系國計民生和財稅改革重點行業(yè)、重點領(lǐng)域的企業(yè)以及部分行政事業(yè)單位開展會計信息質(zhì)量監(jiān)督檢查，密切關(guān)注財政資金使用、財稅政策執(zhí)行及中央八項規(guī)定等財經(jīng)紀律落實情況，及時反映宏觀經(jīng)濟運行和財稅改革管理方面的新動向、新問題，充分發(fā)揮會計監(jiān)督服務(wù)政府宏觀調(diào)控和經(jīng)濟社會發(fā)展的作用和優(yōu)勢。

3、加強對財稅政策及專項資金可行性的事前監(jiān)督。充分利用各業(yè)務(wù)管理機構(gòu)專項資金的設(shè)立及延期、制定財稅政策及資金管理辦法在簽發(fā)前充分征求監(jiān)督檢查專職機構(gòu)意見的機會，適時選取項目開展事前監(jiān)督和跟蹤問效。借助財政監(jiān)督接近基層優(yōu)勢，充分論證項目可行性，認真研究提出意見建議，及時了解相關(guān)管理規(guī)定，提高財政資金使用效率和財政監(jiān)督工作效率。

（三）確保重大財政政策落實到位

“十三五”規(guī)劃建議提出堅持“創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展”理念，全面建成小康社會的目標任務(wù)。財政監(jiān)督的主要職責就是要密切關(guān)注財稅體制改革新進展新情況，緊盯新的目標任務(wù)有計劃、有重點、有步驟地開展專項檢查、專項調(diào)查、專項督查工作，確保重大改革舉措落實到位?！笆濉睍r期，財政監(jiān)督要把穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險政策落實作為財政監(jiān)督工作的重中之重，特別要加強對“三農(nóng)”、教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧救災(zāi)、環(huán)境保護等民生項目資金落實情況的跟蹤檢查。通過開展財政監(jiān)督檢查，及時反映阻礙發(fā)展的主要問題和突出矛盾，積極提出政策建議，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行和民生持續(xù)改善，確保財稅政策發(fā)揮最大效應(yīng)，確保人民群眾得到最大實惠。

（四）構(gòu)建財政內(nèi)部監(jiān)督新機制

堅持內(nèi)外結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，既要重視對預(yù)算管理部門、財政資金使用單位的監(jiān)督，也要重視對財政部門內(nèi)部資金分配、運行過程的監(jiān)控。內(nèi)部控制工作既是貫徹落實依法治國基本方略的需要，又是有效防范業(yè)務(wù)和廉政風險的重要手段，還是財政部門強化內(nèi)部管理的重要舉措。為此，一是要按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》的規(guī)定，加強對內(nèi)部各職能機構(gòu)履行財政業(yè)務(wù)管理情況的監(jiān)督檢查，加大對財務(wù)相對獨立的廳屬單位的內(nèi)部監(jiān)督；二是積極開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計工作，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督,規(guī)范財經(jīng)秩序，從機制和源頭上防范和治理腐敗行為，促進黨風廉政建設(shè)；三是推進部門內(nèi)部控制操作規(guī)程建立，督促各行政事業(yè)單位盡快建立可操作性強的內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定，督促附屬單位制定內(nèi)部控制操作規(guī)程，加快內(nèi)部監(jiān)督的制度化和規(guī)范化步伐。充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在健全管理制度、堵塞管理漏洞、保障財政資金安全、保護財政干部安全等方面的積極作用。

（五）深入推進預(yù)算績效監(jiān)督工作

“十三五”時期，加強財政績效監(jiān)督工作，可以從以下幾方面著手：一是深入總結(jié)當前開展績效監(jiān)督的工作經(jīng)驗，盡快搭建預(yù)算績效監(jiān)督基本框架，制定預(yù)算績效監(jiān)督實施細則，建立績效評價指標體系，規(guī)范績效監(jiān)督工作；二是推廣PPP模式，引進高校、專業(yè)績效評價機構(gòu)等第三方共同開展預(yù)算績效監(jiān)督工作，提升績效監(jiān)督深度，確保預(yù)算績效監(jiān)督的專業(yè)性和獨立性；三是要本著“先易后難、突出重點”的原則，在現(xiàn)階段對財政支出項目事后績效監(jiān)督的基礎(chǔ)上，探索開展財政專項資金事前績效評估，適時開展財政專項資金績效跟蹤評價，進而選擇一些部門開展單位績效監(jiān)督和部門績效監(jiān)督的試點工作，在取得成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在政府部門全面開展包括綜合績效監(jiān)督在內(nèi)的預(yù)算績效監(jiān)督工作。

（六）加強財政監(jiān)督成果利用

就財政監(jiān)督工作而言，既要發(fā)現(xiàn)和處理問題，維護財政資金安全和有效使用，還要利用財政監(jiān)督接近群眾、接近基層的優(yōu)勢，加強調(diào)查研究，提高重大財稅改革與政策調(diào)研的前瞻性、針對性和實效性，提出針對性意見和建議，推進現(xiàn)有政策制度的修訂完善，推動出臺新的財政政策和資金管理辦法等。一是建立監(jiān)督工作內(nèi)部通報制度。根據(jù)各業(yè)務(wù)管理機構(gòu)、各監(jiān)督檢查機構(gòu)日常監(jiān)督工作開展情況、專項監(jiān)督檢查進度等定期編制監(jiān)督工作報告，進行內(nèi)部通報；二是及時向業(yè)務(wù)管理機構(gòu)反饋專職監(jiān)督機構(gòu)在檢查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，提出意見與建議，堅持以查促改、查管結(jié)合，各業(yè)務(wù)管理機構(gòu)采取通報、暫停撥付、扣減、收回財政資金等措施糾正問題，完善制度；三是嚴格落實財政監(jiān)督信息披露和公告制度，將監(jiān)督結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，充分發(fā)揮財政監(jiān)督警示作用，提高財政監(jiān)督的影響力和震懾力。

（作者單位：河南省財政廳監(jiān)督檢查二處）

1.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[S].新華社，2015-11-5。

2.吳奇修.2015.《以法治思維和方式扎實推進財政監(jiān)督工作》[R].財政部網(wǎng)站，5-7。

（本欄目責任編輯：尹情）