●殷蘇穗

用績效理念深化預算管理改革初探
——基于江蘇省常州市預算績效管理實踐

●殷蘇穗

近年來，從中央到各級地方政府都在實踐層面積極探索預算績效管理，并取得了一定的成效，但要實現(xiàn)真正意義上的績效預算依然任重道遠。本文從國外績效預算的發(fā)展和國內預算績效的實踐出發(fā)，基于江蘇省常州市的實踐，指出我國當前預算績效管理問題和困境所在，最后針對預算績效管理推進提出了政策建議。

績效管理 預算管理 績效預算

績效管理是指政府依據“花錢買服務，買效果”的公共價值觀，應用績效預算、績效評價等手段，對公共服務實行以業(yè)績和效果為導向的科學管理模式?？冃Ч芾硎俏覈母锏姆较颍缭谑鶎萌腥珪兔鞔_提出，未來一段時間內要將政府預算編制改革和建立預算績效評價體系列入政府預算管理改革的重點任務。十八屆三中全會要求進一步深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，改進預算管理制度。其中，加強預算績效管理是改進預算管理制度的核心內容。新《預算法》提出“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，明確了講求績效的理念，在我國經濟社會發(fā)展史上首次將該理念寫入法律條文，奠定了新時期強化預算績效管理的法理基礎。

一、國內外預算績效管理改革概述

美國在1993年通過了著名的《政府績效和成果法案》，標志著美國進入新績效預算改革階段。2004年，美國聯(lián)邦政府正式引進項目評價體系（PART），以實現(xiàn)預算項目績效與預算決策的有機結合。法國、英國、澳大利亞等國家也都進行了不同模式的績效預算管理改革。20世紀90年代以后績效預算管理改革在發(fā)展中國家得以實踐，新加坡和馬來西亞率先引入績效預算，強調公共支出在提供服務上的優(yōu)先順序和顧客滿意度。

2001年末，我國開始在湖北、湖南、河北等地進行財政資金績效評價工作的小規(guī)模試點。2004年末，財政部正式出臺《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，2012年9月頒發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，2013年4月印發(fā)《預算績效評價指標體系框架》，2015年5月印發(fā)了《中央部門預算績效目標管理辦法》，同年9月又下發(fā)了《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》。與此同時，一些地區(qū)如廣東、江蘇、浙江、上海等省市財政部門還成立了專門的績效管理部門，建立了相應的組織機制。經過多年的探索實踐，我國預算績效管理改革取得了一些經驗。例如，廣東從財政資金競爭性分配實踐到以績效為核心的“零基預算”改革；河北省通過一年多的探索和實踐，在2015年實現(xiàn)了從“預算績效”向“績效預算”的轉變；浙江省預算“三分離”管理模式的探索；江蘇的全過程預算績效管理改革；上海閔行區(qū)和浦東新區(qū)的全面績效預算改革，特別是閔行區(qū)在2008年采用了PART項目評級工具，將政府績效與預算決策正式統(tǒng)一。

與發(fā)達市場經濟國家相比，我國預算績效管理改革時間尚短，阻礙改革的不利因素更為突出，一是政府與市場的邊界不清、政府部門的職能不明晰成為預算績效管理改革的最大障礙；二是現(xiàn)行預算管理中，預算缺乏剛性、人為因素較多、約束力不強等問題成為預算績效管理改革的現(xiàn)實約束；三是與預算績效管理改革相關的法律、制度、組織及文化等配套基礎仍十分薄弱。

二、當前預算績效管理改革推進的困境

近年來，績效管理成了我國預算管理改革中的熱門話題。然而在預算管理中績效僅僅停留在概念層面，預算管理仍然沿襲分配按“基數”、執(zhí)行?！罢{整”、完成不“問效”的以投入為焦點的管理模式，績效管理與預算管理脫節(jié)成為普遍現(xiàn)象。當前阻礙預算績效改革推進的障礙主要在以下幾個方面。

（一）改革阻力大

預算績效管理改革是一項涉及法律環(huán)境構建、預算管理體制改革、預算制度創(chuàng)新、會計以及相關技術配合等的系統(tǒng)工程，如績效預算將各部門獲得預算資金與其工作成果相聯(lián)系，但預算部門工作成果無統(tǒng)一標準，還會打破原有的部門職能及利益格局。以績效為導向的預算管理關心的是預算投入之后的產出和效果，公共產品及服務的產出和效果歷來難以量化衡量，理論上可以通過成本—效益分析比較尋求最佳的預算項目，但目前預算會計實行的是收付實現(xiàn)制，難以準確計量項目成本費用。要解決這些新老問題，非一日之功。

（二）制度建設尚未完善

一方面，在頂層設計和工作規(guī)劃上，上級財政部門未能充分調研并結合地方實際出臺相關剛性文件，致使各地推進預算績效管理工作乏力；在具體工作流程、管理辦法、績效評價結果應用等方面未出臺相關完善的制度，也沒有建立統(tǒng)一、標準、規(guī)范的預算績效管理工作機制和管理制度，未能為市級財政開展績效管理工作提供有力的制度支撐。另一方面，預算部門現(xiàn)有的專項資金管理辦法中未對資金使用的績效提出明確要求，致使財政績效管理工作表面化、形式化。

（三）工作推進缺乏主動性

作為一項艱巨的財政綜合性改革，需要多方齊心協(xié)力共同推進，部、省均未明確財政內部職責分工和對外部的考核激勵機制，導致工作機制不順暢，政策文件精神落地難。2011年常州市建立了財政內部職責分工和項目負責人制度，以及對預算部門的考核機制，但由于約束性不強，內部無考核，外部考核無激勵，導致總體推進緩慢，特別是績效跟蹤，常常流于形式，甚至不報送、不備案。

（四）成果運用無剛性約束

常州市自2012年試點績效目標管理工作以來，在預算績效管理流程中，設計了對績效目標及績效評價結果組織專家組進行評審環(huán)節(jié)，將評審結果反饋至預算部門及財政相關業(yè)務處室，但對問題的整改情況及建議落實情況未進行后續(xù)跟蹤，更沒有將評審結果及評價結果作為安排預算和調整支出結構、完善財政政策的重要依據。整個“十二五”期間，常州市績效管理工作取得的成效未能發(fā)揮作用，致使預算部門及相關人員對預算績效管理工作產生了應付心態(tài)和厭煩情緒。

（五）基礎配套建設較落后

通過對專項資金的績效管理，常州市目前建立了包括5個一級指標、13個二級指標、591個三級指標的指標庫和標準值庫；建成了涵蓋高校、政府機關、行業(yè)協(xié)會、社會中介等近百人的專家?guī)欤煌ㄟ^政府采購組成了擁有11家第三方服務商的預算績效管理中介機構庫。依托指標庫、標準值庫、專家?guī)旌椭薪闄C構庫，全面推進預算績效管理信息系統(tǒng)建設，在一定程度上提升了預算績效管理工作效率。但目前的指標及標準值庫是預算部門自行填報的數據，權威性大打折扣；中介機構能力良莠不齊，平均水平有待提高；自行開發(fā)績效管理信息系統(tǒng)，不能對大量數據進行分析，績效評價結果難?？茖W性；現(xiàn)行的部門資金使用信息和數據收集技術手段尚無法與績效管理要求相匹配。

三、推進績效預算管理的思考

績效預算是一種將投入與成效相聯(lián)系的預算編制系統(tǒng)，是追求效率的一種預算管理方式。它將公共資金的產出，即政府活動的績效指標化，并以此作為編制公共預算的主要依據?？冃ьA算，是以一定的框架體系為支撐的。近年來，通過部門和地方政府績效評價試點和績效預算模式探索，初步搭建了績效預算運行框架體系，在不斷總結經驗的基礎上，為今后進一步推廣績效預算改革做好了準備。

（一）堅定改革方向

從2000年推行部門預算改革至今，傳統(tǒng)行政管理、財政管理方面的一些深層次問題還未得到徹底解決，“重分配輕管理、重使用輕績效、重數量輕質量”的現(xiàn)象難以根除，各級政府財政收支矛盾不僅沒有得到緩解，反而在有些地方表現(xiàn)得更加突出。部門預算構建的公共財政框架，較難有效地解決財政資金使用效率和效益問題。對此，一是要融合績效管理與預算管理，推行績效預算改革，樹立“用錢必問效，無效必問責”的績效理念，各部門根據職能結合地方財力申報專項資金，從傳統(tǒng)的“爭盤子”轉移到關注部門直接提供服務的效率和產出效果上，有效緩解財政支出壓力。二是對財政資金使用效果進行績效評價，根據評價結果配置財政資源，進一步整合財政資源，優(yōu)化支出結構。三是部門圍繞職能，編制指向明確、細化量化的產出和效果績效目標，經評估可行性后匹配相應的財政資金，提高預算資金安排的科學性和嚴肅性。

（二）健全制度體系

在新《預算法》為預算績效管理奠定的法理基礎上，提請國家、省制定全國統(tǒng)一的績效預算管理相關制度文件，包括組織架構設立、財政內部職責分工和對外部的考核激勵機制等內容；建立政府分類績效評價指標體系及完善財政支出績效評價指標體系，指導和推動各地工作。在此基礎上，常州市建立符合實際的績效預算指標體系，制定績效目標、評價及評價結果運用各環(huán)節(jié)管理辦法，為績效預算工作開展提供制度保障。

（三）再造管理流程

績效預算是由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。將各部門的預算與其工作績效掛鉤，以績效為導向編制預算，實現(xiàn)了預算管理方式的優(yōu)化升級。

以財政項目支出預算管理為例，在績效目標管理環(huán)節(jié)，整合現(xiàn)有的績效目標申報書與預算項目申報書填報內容，審核績效目標申報內容，績效目標未申報或審核不通過的，不得進入預算編制流程，績效目標的評審意見將作為預算安排、調整和進入財政項目庫的重要依據，使每一分財政資金都落到實處，通過設立績效目標這一“關卡”和“標桿”，對部門形成效率和效益倒逼機制，促使部門減少低效項目，主動加強資金管理和追求資金效益。在績效跟蹤管理環(huán)節(jié)，將績效管理目標完成情況與財政支出進度管理相結合，加強對財政資金使用的過程化管理，規(guī)范財政資金使用過程中的調整行為。在績效評價管理環(huán)節(jié)，對政策性強、社會影響大、具有較強代表性的財政支出實施重點評價，對基本建設及信息化項目支出開展績效評價試點工作，探索財政政策績效評價。

（四）注重實質應用

整合審計、財政監(jiān)督等資源，一是加強對績效目標、績效評價評審結果的通報，促進橫向部門間的良性競爭。逐步加大對績效評價結果的公開范圍，接受社會監(jiān)督，提高績效預算工作的透明度，并為預、決算公開提供更加有說服力的補充說明；二是將績效目標審核結果作為當年年度預算安排的重要依據，將績效跟蹤審核情況作為年度預算調整依據，將績效評價結果作為以后年度預算安排的重要依據；三是根據資金使用績效管理情況，向市政府提出調整和撤銷有關專項資金的建議?？冃ьA算就是要建立獎優(yōu)罰劣的剛性約束機制，促進部門和單位強化績效優(yōu)先理念，著眼長遠，杜絕短視行為。

（五）完善配套建設

結合部、省指標及標準值庫，拓展符合常州市實際的績效指標體系和標準值庫；更大范圍征集第三方機構和專家入庫，切實發(fā)揮智庫作用；優(yōu)化現(xiàn)有預算績效管理信息系統(tǒng)，或者學習周邊城市引入成熟績效管理信息系統(tǒng)，連接預算績效管理與預算編制、預算執(zhí)行模塊，引入數據分析功能，提高預算績效管理工作效率。

（作者單位：江蘇省常州市財政局）

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