●劉窮志 彭建國

PPP項(xiàng)目落地難及對策研究

●劉窮志 彭建國

PPP項(xiàng)目對于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、加強(qiáng)需求供給側(cè)改革、深化財(cái)稅體制改革具有重要意義。一方面是PPP項(xiàng)目需求旺盛，各地推出PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出井噴式的增長；另一方面則是一些PPP項(xiàng)目在實(shí)際落地過程中存在困難,總體簽約率和簽約金額都不太理想。本文將圍繞PPP項(xiàng)目落地難困境產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，并對如何解決這一難題提出相關(guān)的對策。

PPP 落地難 對策

一、PPP項(xiàng)目落地現(xiàn)狀

自2015年以來，PPP模式在我國公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域一路“熱”起來了。2015年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號），明確了PPP模式在我國公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域的地位，此后出臺的各項(xiàng)政策和方針都體現(xiàn)出PPP模式在我國處于越來越重要的地位。在發(fā)布的“十三五”規(guī)劃建議中，特別強(qiáng)調(diào)了加快投資融資體制改革，加強(qiáng)政府與社會資本的合作，并指出“鼓勵社會力量興辦”、“民營企業(yè)參與”,中央政府給了PPP模式特別的重視。與此同時，各地都在積極地參與采用PPP模式提供公共產(chǎn)品，推出的PPP項(xiàng)目的數(shù)量和金額都出現(xiàn)了井噴式的增長。截至2016年3月底，全國共有7721個PPP項(xiàng)目被納入全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫，投資總額約為8.78萬億元，共涉及約19個行業(yè)。如果再加上各地推出未入庫的項(xiàng)目，實(shí)際推出的PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)不止以上統(tǒng)計(jì)的數(shù)額。

根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號）的規(guī)定，對PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地的認(rèn)定要對規(guī)定中的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等5個階段，進(jìn)行正確的理解和界定。對于識別階段仍屬于PPP備選項(xiàng)目，不適合用于計(jì)算PPP項(xiàng)目的落地率。簽署PPP合同，標(biāo)志著一個項(xiàng)目采購階段的完成和執(zhí)行階段的開始，即簽約代表著一個PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地。在本文中，PPP項(xiàng)目的落地率是指處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)與準(zhǔn)備、采購和執(zhí)行三個階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值。

截至3月底，在全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫中，處于采購、執(zhí)行和移交階段的PPP項(xiàng)目總計(jì)為646個，PPP項(xiàng)目實(shí)際落地率不到22%，其中真正已經(jīng)執(zhí)行的項(xiàng)目僅占總項(xiàng)目數(shù)的8.4%左右。值得注意的是，截至3月底，財(cái)政部兩批示范PPP項(xiàng)目數(shù)為232個，其中進(jìn)入執(zhí)行庫的項(xiàng)目有116個，約占示范項(xiàng)目總數(shù)的50%；處于采購階段的項(xiàng)目42個，約占示范項(xiàng)目總數(shù)的18%；處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目73個，占總示范項(xiàng)目的32%；處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目93個，由此計(jì)算出財(cái)政部示范項(xiàng)目的落地率為35.1%。

從上述的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，總體而言，被納入全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目，整體落地率仍然比較低迷，不到22%，即使是入庫的示范項(xiàng)目，落地率也僅為35.1%，由此可知，如果再加上未入庫的項(xiàng)目，這個數(shù)值可能更低。顯然，PPP項(xiàng)目在實(shí)際落地過程中仍然存在一定的困難。

二、PPP項(xiàng)目落地困境分析

（一）PPP項(xiàng)目多頭管理

2015年有媒體曾做過一個專題報(bào)道——《PPP項(xiàng)目財(cái)政部、發(fā)展改革委員會兩個婆婆，該誰來管？》。目前，兩部委在PPP領(lǐng)域同時發(fā)聲的現(xiàn)象愈演愈烈，甚至帶來多項(xiàng)文件的沖突或矛盾。部委間對PPP模式的行政權(quán)力劃分有些雜亂。財(cái)政部是落實(shí)“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的第一責(zé)任人，但根據(jù)歷史沿革，國家發(fā)改委卻是特許經(jīng)營改革的第一責(zé)任人；PPP項(xiàng)目的審批，還涉及到行業(yè)主管部委。由于PPP運(yùn)行缺乏統(tǒng)一管理部門，PPP項(xiàng)目實(shí)際上是多頭管理，各自為政，無人負(fù)總責(zé)。比如財(cái)政部和國家發(fā)改委同時發(fā)布過指導(dǎo)意見、操作指南等文件。多家主管部門干預(yù)，項(xiàng)目審批方式發(fā)生變化。PPP項(xiàng)目入不了庫就拿不到財(cái)政補(bǔ)助。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，企業(yè)應(yīng)是PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)力量，但現(xiàn)在依然是跟隨。

具體而言，主要體現(xiàn)在政出多門，基層政府無所適從。由于發(fā)展改革委員會和財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目制定的政策性文件存在差異，地方政府在實(shí)施時不清楚該選擇哪個規(guī)則，特別是兩個部門存在相反規(guī)定之處，更是難以抉擇。并且發(fā)展改革委員會和財(cái)政部對于項(xiàng)目篩選的標(biāo)準(zhǔn)和支持條件不一致。在確定PPP項(xiàng)目時，發(fā)展改革委員會參照的標(biāo)準(zhǔn)是《招標(biāo)投標(biāo)法》，而財(cái)政部參照的標(biāo)準(zhǔn)是《政府采購法》，這加大了地方政府申報(bào)PPP項(xiàng)目的難度。對于社會資本方來說，多頭分管會帶來無效的消耗。政出多門，政令不一，使得申報(bào)的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了可實(shí)施性較差的狀況，以致于遭遇落地難的困境。

（二）缺乏PPP相關(guān)上位法

目前，雖然國務(wù)院以及相關(guān)中央部委針對PPP項(xiàng)目實(shí)施的各方面密集頒布了一系列指導(dǎo)性和規(guī)范性的文件，但任何關(guān)于PPP的實(shí)質(zhì)上的法律并未出臺。縱然早在2015年，在國務(wù)院的授權(quán)下，被學(xué)者和專家視為我國PPP模式基本法的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》就已經(jīng)發(fā)布了，而實(shí)際上該《辦法》中的特許經(jīng)營僅包括PPP模式的一種類型，并不完善。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作過程中，已有的PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件與相關(guān)上位法，如《中華人民共和國采購法》、《中華人民共和國預(yù)算法》之間存在不銜接甚至沖突的問題，這對于PPP項(xiàng)目的實(shí)施不能起到有力的保障。由于PPP項(xiàng)目具有生命周期長，一般都長達(dá)幾十年，涉及資金量大，項(xiàng)目的不可測風(fēng)險(xiǎn)大等因素，在實(shí)施具體項(xiàng)目時，依靠法律位階較低的各種辦法約定，無法對社會資本形成有效的保障，這使得趨利但理性的社會資本對參與PPP項(xiàng)目保持著觀望的態(tài)度。PPP模式多運(yùn)用于大型項(xiàng)目，建設(shè)周期長，使用時間久，涉及的利益主體多元化，沒有國家層面的法律和制度，很容易出現(xiàn)各種糾紛且難以有效解決。

PPP項(xiàng)目法律體系尚未健全，降低了社會資本的投資信心，給PPP模式的落地帶來了一定的阻礙。

（三）地方政府對PPP認(rèn)識模糊

1、地方政府片面取其融資功能。經(jīng)濟(jì)下行，土地財(cái)政收入減少，“營改增”之后主體稅種萎縮，地方融資平臺進(jìn)入預(yù)算管理，地方政府財(cái)力下降；中央與地方財(cái)力分配失當(dāng)，地方財(cái)政承擔(dān)了大量公共服務(wù)，地方政府事權(quán)較多。債務(wù)高企，地方政府致力于利用PPP模式化解政府債務(wù)困局，彌補(bǔ)公共品供給的財(cái)政資金不足，對PPP模式的公共品供給制度功能建設(shè)則顧及不上，也理解不到。

2、對各領(lǐng)域的輕重緩急判斷不清。目前，地方政府推出了大量PPP項(xiàng)目，但對其輕重掂量不準(zhǔn)，對PPP項(xiàng)目的建設(shè)順序把握不明，對PPP項(xiàng)目的布局心中沒底，對PPP項(xiàng)目的安排體現(xiàn)出盲目性。

3、對PPP項(xiàng)目識別缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)。物有所值是項(xiàng)目識別的關(guān)鍵。物有所值的定性評價在國際上還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，中國也主要是通過回答一系列問題進(jìn)行主觀分析和綜合評判。在物有所值定量分析中，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整值較難確定，折現(xiàn)率存在多種選擇，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫沒有建立起來。物有所值在中國尚難真正付諸實(shí)施。由于頂層設(shè)計(jì)的混亂，使得地方政府上馬PPP項(xiàng)目在引入社會資本時不能有效利用公平規(guī)范的市場機(jī)制來對項(xiàng)目進(jìn)行識別，使項(xiàng)目缺乏科學(xué)性。

（四）PPP項(xiàng)目中政府缺乏市場契約精神

PPP模式是通過發(fā)揮政府和社會資本雙方的優(yōu)勢，讓社會資本參與到公共產(chǎn)品的提供中來，政府和社會資本是在“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”這一機(jī)制下進(jìn)行合作的。在整個PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，雙方在合同約束的基礎(chǔ)上進(jìn)行平等地合作。我國的社會資本越來越理性和專業(yè)，這表現(xiàn)在更懂得依靠平等的市場契約精神和專業(yè)的數(shù)據(jù)分析來支撐相應(yīng)的投資決策操作項(xiàng)目。而目前的地方政府往往缺乏相關(guān)的市場契約精神，無法按照PPP項(xiàng)目合同約定兌現(xiàn)相關(guān)承諾。政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，既充當(dāng)運(yùn)動員角色又充當(dāng)裁判員角色，而不是通過市場契約，平等地參與進(jìn)來?，F(xiàn)階段，PPP政策法規(guī)散見于各主管部委和地方規(guī)章，缺乏全局性和系統(tǒng)性，甚至相互矛盾；由于政府部門掌握著公權(quán)力，很容易將自己的意志強(qiáng)加于私人部門，一些地方政府信用度不高，騙商坑商，缺乏契約精神?？梢?，制度建設(shè)與契約精神均欠缺。兩者缺乏在強(qiáng)制力和適用范圍上的互補(bǔ)，在制度建設(shè)不健全時契約精神也沒有替代制度約束。

地方政府缺乏基本的市場契約精神，這將嚴(yán)重挫傷社會資本的投資信心和參與力度，給社會資本造成較大的損失，使得PPP項(xiàng)目合作難以為繼，進(jìn)一步降低了社會資本主動參與簽約PPP項(xiàng)目，使PPP項(xiàng)目落地難。

（五）金融政策不配套

一方面，PPP項(xiàng)目是社會資本的對公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，所以一般是非營利、風(fēng)險(xiǎn)不明確、投資金額巨大且投資周期較長的項(xiàng)目，這往往需要社會資本有強(qiáng)大的資本規(guī)劃和資本續(xù)航能力。而現(xiàn)階段社會資本一般缺乏對資本的專業(yè)長期規(guī)劃，容易出現(xiàn)后期資金鏈中斷的現(xiàn)象，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，投資風(fēng)險(xiǎn)大部分集中在社會資本的出資方上。

另一方面，融資政策不健全。目前PPP項(xiàng)目的融資主要是依靠商業(yè)銀行貸款，商業(yè)銀行貸款的期限一般短于PPP項(xiàng)目動輒數(shù)十年的投資期限。商業(yè)銀行的貸款往往是謹(jǐn)慎并且利息較高的，PPP項(xiàng)目融資渠道單一且成本較高，缺乏有效的金融杠桿和配套的低成本融資工具，形成了融資難、融資貴的局面。

（六）財(cái)稅政策不健全

稅收政策方面，沒有相關(guān)合理的與PPP項(xiàng)目配套的稅收制度出臺，現(xiàn)行稅法沒有對社會資本參與PPP項(xiàng)目時的稅收減免作具體規(guī)定，地方政府也沒有出臺PPP項(xiàng)目長期的預(yù)算管理制度。社會資本在參與長達(dá)數(shù)十年的PPP項(xiàng)目時享受的稅收優(yōu)惠有限，與傳統(tǒng)投資方式相比，較高的稅負(fù)加大了社會資本的投資成本，不利于社會資本公平參與競爭。

（七）土地政策支持力度較小

現(xiàn)行法規(guī)政策對于經(jīng)營性用地招拍掛的強(qiáng)制性規(guī)定，社會資本在參與實(shí)施PPP項(xiàng)目之后，在運(yùn)營過程中的設(shè)施用地變成了有償使用，土地政策的不配套使得PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中不同程度遇到了現(xiàn)實(shí)性障礙，社會資本的負(fù)擔(dān)加重。有些地方政府在甩擔(dān)子的同時還希望通過PPP項(xiàng)目創(chuàng)收益。

毫無疑問，無論中央還是地方政府層面，成熟的相關(guān)配套政策的缺失會使政府不能充分意識到自身在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的作用，地方政府的無作為將加大社會資本投資PPP項(xiàng)目的顧慮。

（八）PPP專業(yè)人才儲備不足

2015年以來，財(cái)政部和發(fā)展改革委員會推出了各自的第一批和第二批PPP項(xiàng)目，2016年也即將推出第三批PPP項(xiàng)目。提供公共產(chǎn)品時，與傳統(tǒng)模式由政府直接投資提供公共產(chǎn)品相比，PPP模式是一種涉及面非常廣的形式，涉及多方面的內(nèi)容，包括投融資、法律、稅務(wù)和項(xiàng)目管理等多方面的內(nèi)容，因此也對參與PPP項(xiàng)目的政府和社會資本雙方都提出新的要求。與PPP模式運(yùn)行成熟國家相比，我國的PPP模式無論從理論還是實(shí)例上來看，發(fā)展的質(zhì)量暫時有一定的差距，甚至可以說是出于試行階段。在我國，關(guān)于PPP模式的理論研究并沒有形成完整的體系，而可供借鑒的成功案例少之又少，處于摸著石頭過河的階段。

三、對策與建議

在中國促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化財(cái)稅體制改革的大前提下，政府和社會資本對PPP項(xiàng)目的需求和期待都不斷提高，PPP項(xiàng)目在我國公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域的發(fā)展將不斷加強(qiáng)，因此，規(guī)范PPP項(xiàng)目的制定和實(shí)施，為PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展保駕護(hù)航顯得尤為重要。針對PPP項(xiàng)目落地難的現(xiàn)實(shí)困境，本文將提出一些建議以供商榷。

（一）統(tǒng)一管理，政出一門

針對PPP項(xiàng)目政策性文件缺乏統(tǒng)一制定執(zhí)行機(jī)制，政出多門的現(xiàn)狀，建議由財(cái)政部作為唯一統(tǒng)籌牽頭單位，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定PPP項(xiàng)目的實(shí)施指導(dǎo)意見。首先，涉及PPP項(xiàng)目制定實(shí)施的大方向和大方針由財(cái)政部審核確定，并聯(lián)合發(fā)展改革委員會和各行業(yè)主管部門，結(jié)合各行業(yè)的特點(diǎn)和條件，制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施程序和方法。其次，充分發(fā)揮各主管部門的特點(diǎn)，做好相關(guān)規(guī)劃，依托行業(yè)主管部門建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目信息庫平臺。最后，由政府相關(guān)部門在既定的方針政策下，通過市場競爭機(jī)制，選擇合適的社會資本參與PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施。

（二）推進(jìn)制定PPP上位法

2015年4月國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對PPP模式中的特許經(jīng)營方式作出規(guī)定，是一部過渡性法律，關(guān)于PPP真正的立法才剛剛啟動。

因此，為了保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，一是盡快制定專門的PPP上位法。對現(xiàn)有各部委關(guān)于PPP的規(guī)范性文件中出現(xiàn)適用沖突的地方，在相關(guān)統(tǒng)一專業(yè)專門法律出臺之前，可以由國務(wù)院成立專門小組進(jìn)行理順理清，消除可能出現(xiàn)的沖突，加快PPP的立法進(jìn)程，制定全面的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)體系，避免社會資本無所適從。鑒于正式立法工作的周期較長，復(fù)雜性較大，可由財(cái)政部牽頭起草，國務(wù)院制定，先出臺相關(guān)的《條例》等過渡性的行政法規(guī)。

二是將PPP合同定性為民事合同?，F(xiàn)行PPP合同為行政合同而非民事合同，公私雙方地位不平等，政府過多干擾社會資本生產(chǎn)經(jīng)營活動，一旦項(xiàng)目失敗，政府仍擁有該項(xiàng)目土地所有權(quán)，私營部門的現(xiàn)金流量則被套牢、項(xiàng)目建成后的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和預(yù)期利益落空。雖然PPP特許權(quán)協(xié)議的訂立和履行依賴于行政行為的實(shí)施，但又獨(dú)立于行政管理范疇；而且，賦予PPP特許權(quán)協(xié)議以民事屬性符合市場交易規(guī)則要求，使特許權(quán)協(xié)議雙方當(dāng)事人權(quán)益有更為高效的司法救濟(jì)渠道，因此，PPP合同理當(dāng)定性為民事合同。民事定性，能夠提振社會資本參與信心，提振市場對PPP項(xiàng)目及政府信用的信心。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，加深認(rèn)識PPP

PPP是市場行為，不是政府行為，政府不能高高在上發(fā)號施令。首先，破除行政壟斷，消除隱性壁壘，降低民企和外企參與PPP準(zhǔn)入的行政門檻。其次，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行識別時，應(yīng)以物有所值為標(biāo)準(zhǔn)，對項(xiàng)目的合理性做詳細(xì)地論證。最后，要界定公私權(quán)責(zé)邊界，簡政放權(quán)，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，以“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的為前提，在項(xiàng)目運(yùn)營上放手讓投資人去經(jīng)營管理。要在體制上解放思想，當(dāng)事雙方平等合作。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府角色定位，即由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在2016年即將推出的第三批PPP項(xiàng)目的審核過程中應(yīng)特別注意這一點(diǎn)。

（四）建設(shè)PPP信用評價體系

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)的毀約或違約現(xiàn)象導(dǎo)致了信用難題，從而產(chǎn)生PPP項(xiàng)目落地難的困境。因而，完全有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對政府和社會資本的信用進(jìn)行管理。

因此，可以聯(lián)合現(xiàn)有的信譽(yù)系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)制定實(shí)行社會資本和政府的信用評價體系，建立全國范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目合作信用平臺。一是對于失信單位，應(yīng)及時納入黑名單，終止違約社會資本參與PPP項(xiàng)目的競標(biāo)資格。二是考量政府的履約情況，將政府違約率納入地方政府績效考核體系，對違約的地方政府實(shí)行暫停PPP項(xiàng)目申報(bào)等經(jīng)濟(jì)性懲罰，加強(qiáng)政府的市場契約精神。有必要時，可以引入中介機(jī)構(gòu)對地方政府的信用進(jìn)行評級，對于PPP項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)行終身問責(zé)制。公開公平合作，是建立在政府和社會資本雙方遵守平等的市場契約精神的前提下進(jìn)行的。

（五）完善PPP金融政策

現(xiàn)階段，國企，或準(zhǔn)確地說，國有資本是承接PPP項(xiàng)目的主力。為了避免PPP項(xiàng)目的盛會變成國有資本的獨(dú)角戲，應(yīng)化解民間資本參與PPP項(xiàng)目的成本，降低民間資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域的門檻，構(gòu)建國有資本和民間資本公平競爭的市場環(huán)境。

完善金融政策，一是政府根據(jù)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)對其實(shí)行不同的財(cái)政幫扶力度，創(chuàng)建政府引導(dǎo)基金和融資支持基金，以股權(quán)投資為主要形式，提升社會資本融資的可獲得性；以債權(quán)投入方式，為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營提供流動性支持；以融資擔(dān)保形式，為項(xiàng)目短期融資困難的項(xiàng)目公司提供融資擔(dān)保。

二是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)融資工具的創(chuàng)新，鼓勵金融機(jī)構(gòu)為具體的PPP項(xiàng)目量身定制合理的融資方案，加大對PPP項(xiàng)目融資方面的支持力度，有效降低PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中社會資本的融資風(fēng)險(xiǎn)和成本。

三是增加融資路徑。除了傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款之外，應(yīng)積極主動發(fā)揮多種金融機(jī)構(gòu)的融資支持作用，如保險(xiǎn)公司、證券公司和信托公司直接或間接參與PPP項(xiàng)目的融資。

（六）優(yōu)化PPP稅收環(huán)境

優(yōu)化PPP稅收環(huán)境，就需要對稅費(fèi)征繳政策進(jìn)行改革。一方面，地方政府根據(jù)財(cái)政部和稅務(wù)總局的相關(guān)規(guī)定對參與PPP項(xiàng)目的社會資本出臺相應(yīng)的稅收減免等稅收優(yōu)惠政策，對PPP實(shí)施過程多個階段的稅費(fèi)進(jìn)行考量減稅。同時，政府也應(yīng)該制定PPP長期預(yù)算管理制度，保障政府未來支付能力。另一方面，社會資本應(yīng)依靠專業(yè)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的稅務(wù)籌劃，申請相應(yīng)的稅收返還和財(cái)政資金支持，盡量降低稅收負(fù)擔(dān)給PPP項(xiàng)目實(shí)施帶來的不利影響。

（七）改善PPP土地政策

由于PPP項(xiàng)目一般應(yīng)用于公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域，對于符合土地劃撥條件以及劃撥目錄的項(xiàng)目，應(yīng)在相關(guān)部門核準(zhǔn)之后直接劃撥為項(xiàng)目用地。當(dāng)公共產(chǎn)品的提供采用PPP模式時，由于很多PPP項(xiàng)目屬于不營利的，因此社會資本主要的收益來源就是財(cái)政補(bǔ)貼，而現(xiàn)實(shí)的情況是不少地方政府負(fù)債率居高不下，難以提供有效的財(cái)政補(bǔ)貼。因此，在制定PPP專門法律時可以與《土地管理法》結(jié)合調(diào)整，研究地方土地開發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁的可行性。地方政府可結(jié)合PPP項(xiàng)目在本地出臺應(yīng)配套的土地優(yōu)惠政策。

完善PPP項(xiàng)目相應(yīng)的配套政策，應(yīng)發(fā)揮中央政府和地方政府的聯(lián)動作用，在堅(jiān)持中央大方針的指導(dǎo)下，地方政府因地制宜，根據(jù)各自發(fā)展需要和實(shí)際情況出臺相應(yīng)的金融、財(cái)稅和土地政策。

（八）加快PPP相關(guān)人才體系的建設(shè)

在PPP迅猛發(fā)展的今天，PPP的專業(yè)人才儲備卻略顯尷尬。地方政府對PPP項(xiàng)目的認(rèn)識不足很多時候是由于該方面能力的缺失。因此，強(qiáng)化PPP相關(guān)能力的建設(shè)是一件迫在眉睫的事情。

第一，加強(qiáng)對PPP主管部門人員的培訓(xùn)。通過專業(yè)的PPP人員的文件解讀、專題報(bào)告等形式，提高部門對PPP項(xiàng)目的管理能力。

第二，中央政府應(yīng)鼓勵民間成立專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)。政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目申請和審核，以及在進(jìn)行PPP項(xiàng)目具體執(zhí)行時可適當(dāng)?shù)夭捎脤I(yè)機(jī)構(gòu)提供的可行性建議。

第三，對于成功執(zhí)行的PPP示范性項(xiàng)目，應(yīng)樹立標(biāo)桿，在之后同類項(xiàng)目或類似項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)作時以作借鑒。

PPP項(xiàng)目存在落地難的困境，只是PPP發(fā)展之路上的一個必經(jīng)的挫折，PPP的發(fā)展和規(guī)范是需要一個過程的，而這個過程需要一定的時間。PPP模式在我國的推廣是值得肯定的，政府和各行業(yè)主管部門規(guī)范PPP項(xiàng)目落地工作，重視PPP項(xiàng)目落地難的原因，相信PPP定能在我國取得長足的發(fā)展。憑借推出的各項(xiàng)PPP項(xiàng)目，定能大力促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和深化財(cái)稅體制改革等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“PPP中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”<批準(zhǔn)號：14ZDA029>階段性成果)

(作者單位:武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財(cái)政稅收系)

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