政府會計改革駛?cè)肟燔嚨?/h1>
2016-03-28 22:27:54
中國總會計師 2016年2期
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”的重要戰(zhàn)略部署，2015年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財政部《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下稱《改革方案》），確立了政府會計改革的指導思想、總體目標、基本原則、主要任務(wù)和實施步驟?！陡母锓桨浮窞槲覈畷嫺母镏该髁朔较颍矘酥局覈恼畷嫺母镞M入了快車道。
長期以來，我國政府領(lǐng)域?qū)嵭械氖且允崭秾崿F(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計體系，主要反映政府預(yù)算執(zhí)行情況，對準確反映預(yù)算收支情況、加強預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但是，隨著中國政府財政體系的發(fā)展變化，這一制度的缺點日益暴露出來。
政府會計面臨的挑戰(zhàn)
（一）會計的體系不適應(yīng)財政管理體制改革的需要
盡管對預(yù)算會計管理體系不斷加以修正和完善，但至今仍然沒有一個正式規(guī)范的標準體系，隨著部門預(yù)算的編制和國庫集中收付制等預(yù)算管理體制改革的深入，客觀上要求將財政總預(yù)算會計和行政單位會計統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建一體化政府會計。只有明確了預(yù)算會計的分類，才可以明確各個類別會計核算的目的，根據(jù)其活動目的考慮其會計核算的特點加以規(guī)范，以充分滿足各類會計信息使用者的信息需求。
（二）核算的內(nèi)容不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要
政府職能的轉(zhuǎn)換強調(diào)政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的資金，來管理國家的各項事務(wù)，包括對國有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理和財政資金的使用實施有效的管理和監(jiān)控，而這些都離不開政府會計的改革和政府財務(wù)報告所提供的科學、合理和完整的會計信息，而信息是由政府會計核算的內(nèi)容所提供的完整準確的數(shù)據(jù)所支撐。我國財政總預(yù)算會計實質(zhì)上只是財政收支會計，核算內(nèi)容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全部會計要素，特別是在諸如固定資產(chǎn)和長期負債核算和管理方面有明顯不足。政府的固定資產(chǎn)只由行政單位會計記錄，各級政府的財政總決算并不反映固定資產(chǎn)情況，對長期負債以及其他政府債務(wù)也沒有得到充分的反映和核算。所以政府會計核算的內(nèi)容，不能全面地反映政府的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和支出的整個財務(wù)狀況，越來越不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。
（三）核算的基礎(chǔ)不適應(yīng)財政體制改革的需要
目前，我國的行政單位會計核算采用收付實現(xiàn)制，事業(yè)單位除經(jīng)營業(yè)務(wù)采用權(quán)責發(fā)生制外，其他業(yè)務(wù)也采用收付實現(xiàn)制。收付實現(xiàn)制是以收到或支付現(xiàn)金作為確認收入和費用的依據(jù)，會計只確認實際收到現(xiàn)金或付出現(xiàn)金的交易事項，能如實反映預(yù)算收支結(jié)果。但是隨著財政管理體制改革和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)的局限性逐漸凸顯。
（1）不能反映那些跨年度的大宗采購項目、當期雖已發(fā)生但尚未支付的部分資金，從而會導致預(yù)算資金結(jié)余不實；
（2）往往會混淆經(jīng)常性支出和資本性支出，使這些資產(chǎn)的管理和監(jiān)督失控；
（3）不能揭示未來的承諾、擔保和其他因素形成的或有負債，政府潛伏的隱性負債和財政危機也會被掩蓋。
（四）會計財務(wù)報告不能滿足政府績效評價制度的需要
政府財務(wù)報告應(yīng)關(guān)注整個政府的資產(chǎn)負債狀況和運營績效，應(yīng)完整反映政府的財務(wù)狀況、運營情況和現(xiàn)金流量，有助于解脫政府公共受托責任，滿足人民大眾等利益相關(guān)者的信息需要。政府財務(wù)報告與政府預(yù)算不同，政府預(yù)算反映當年預(yù)算收支的現(xiàn)金流量情況，政府財務(wù)報告不僅反映預(yù)算收支，還要反映政府的資產(chǎn)和負債情況；不僅反映當年預(yù)算政策的執(zhí)行結(jié)果，還反映以往決策累計的財務(wù)效應(yīng)，是政府決策和公眾了解政府績效的重要信息來源。我國目前政府會計財務(wù)報告過分強調(diào)以預(yù)算管理為中心，只側(cè)重預(yù)算會計信息的披露而忽視了政府會計涉及的其他重要內(nèi)容。如：政府的受托責任；長期資產(chǎn)和長期債務(wù)的計量等問題，因而遠不能滿足政府績效評價制度的需要。
政府會計改革的現(xiàn)狀
眾所周知，1997年頒布、1998年實施的預(yù)算會計制度，對生產(chǎn)建設(shè)主導型財政而言，無論是會計核算支撐還是預(yù)算資金信息的提供，都發(fā)揮了很大作用。但由于近年來預(yù)算會計環(huán)境發(fā)生了很大的變化，該制度無論是體系、目標、計量基礎(chǔ)，還是核算內(nèi)容和方法，都暴露出諸多缺陷，補丁式的修補已不能滿足政府會計交易事項核算的需要；所提供的政府會計信息亦不能滿足債券投資者和其他會計信息使用者決策的需要，這就迫切需要政府會計改革。
過去幾年，中國政府會計改革取得了不少突破，主要有以下幾個方面的內(nèi)容。首先，根據(jù)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動特點，分別制定完善了《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計準則》《事業(yè)單位會計制度》和部分行業(yè)事業(yè)單位會計制度。其次，財政總會計制度已處在征求意見階段。再次，政府綜合財務(wù)報告試編層層推進。財政部于2010年底啟動了權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作。選擇浙江等11個省份參與試編省級層面權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告。2011年試編范圍擴大到23個省、直轄市；2012年試點延伸至地級市。
2015年以后中國政府會計改革明顯加快，一系列政府會計制度逐漸形成，一系列政府會計機制開始建立健全。
2015年下半年，財政部修訂發(fā)布新《財政總預(yù)算會計制度》（下稱《制度》），對原《制度》內(nèi)容和已發(fā)布的15個有關(guān)財政總預(yù)算會計處理的補充規(guī)定進行系統(tǒng)梳理整合，刪除與現(xiàn)行政策規(guī)定不符的內(nèi)容，增加有關(guān)資產(chǎn)負債的核算內(nèi)容，系統(tǒng)設(shè)置59個一級會計科目和7張會計報表。新《制度》自2016年1月1日起實施。
隨后，財政部又發(fā)布了《新舊財政總預(yù)算會計制度有關(guān)銜接問題的處理規(guī)定》，明確了新舊財政總預(yù)算會計制度有關(guān)銜接問題的相關(guān)處理規(guī)定。
2015年11月初，財政部發(fā)布《政府會計準則———基本準則》（下稱《基本準則》），自2017年1月1日起正式施行。這無疑是我國政府會計改革邁出的實質(zhì)性一步。《基本準則》作為政府會計的“概念框架”，統(tǒng)馭政府會計具體準則和政府會計制度的制定，并為政府會計實務(wù)問題提供處理原則，為編制政府財務(wù)報告提供基礎(chǔ)標準?！痘緶蕜t》首次建立了相對統(tǒng)一完整的政府會計標準體系的理論框架；提出新的政府會計核算體系按功能區(qū)分為預(yù)算會計和財務(wù)會計兩大核算體系的新模式，明確了兩者之間適度分離并相互銜接的基本原則；明確地闡述了政府決算報告和財務(wù)報告的目標；強化了政府財務(wù)會計的相關(guān)理論；體現(xiàn)了中國特色的創(chuàng)新內(nèi)容?！痘緶蕜t》的發(fā)布是建立中國的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的第一步。
2015年11月中旬，財政部發(fā)布了包括存貨、投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等4項政府會計具體準則的征求意見稿，其主要內(nèi)容依據(jù)《基本準則》而制定，對政府財務(wù)會計有關(guān)存貨、投資、固定資產(chǎn)以及無形資產(chǎn)等4個要素的定義、確認條件和計量標準做出了具體的規(guī)范。
2015年12月初，財政部發(fā)布《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》，基本搭建了政府財務(wù)報告編制的制度框架。
編制辦法和編制指南的發(fā)布標志著我國政府財務(wù)報告制度改革取得重要的實質(zhì)性進展，填補了我國以往在政府財務(wù)報告制度方面的空白，同時明確了“政府財務(wù)報告體系包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告”這一概念，實現(xiàn)了按照政府履職責任主體編制財務(wù)報告，以及政府綜合財務(wù)報告按照會計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編制。
2015年12月底，政府會計準則委員會應(yīng)運而生，其主要職責包括：協(xié)調(diào)推動解決政府會計準則體系建設(shè)和實施中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府會計改革中跨部門的重要事項，推進政府會計國際交流與合作。至此，指導我國政府會計改革、建設(shè)和實施政府會計準則體系的協(xié)調(diào)機制形成。
委員會成立當日即召開第一次全體會議，將未來一段時間的政府會計改革任務(wù)歸納為：“一套標準”，即建立一套統(tǒng)一、科學、規(guī)范的會計標準體系；“兩份報告”，即編制政府決算報告和政府財務(wù)報告；“三項制度”，即建立政府財務(wù)報告審計制度、政府財務(wù)報告公開制度、政府財務(wù)報告分析利用制度；“四項措施”，即要修訂完善相關(guān)財務(wù)制度、健全資產(chǎn)管理制度、進一步完善決算報告制度、優(yōu)化政府財政管理信息系統(tǒng)。在此次會議上，全體委員審議通過了《政府會計準則委員會工作大綱》。
本次政府會計改革的特點
縱觀中國政府會計改革20多年的歷程，此次改革與過去有所不同，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
一是期望高。改革的號召來自于中共領(lǐng)導的決定，并且由國務(wù)院授權(quán)批準在各級政府執(zhí)行。審批機關(guān)的地位決定了改革期望的高度；期望越高，對于改革成功的要求就越高。
二是目標崇高。改進政府會計和財務(wù)報告的目標從深化財政改革工作的一部分，提升到助力國家治理。
三是成果要求明顯?！稕Q定》明確要求編制并披露經(jīng)審計的政府綜合財務(wù)報告。當具體的報告成果清晰地展示出預(yù)期結(jié)果時，成功是顯而易見的。當然，失敗的責任也難以逃避。
四是關(guān)于權(quán)責發(fā)生制的決定。《決定》明確要求采用權(quán)責發(fā)生制的計量方法。該決定有效解決了有關(guān)是否采用權(quán)責發(fā)生制會計的爭論，因此，現(xiàn)在關(guān)注和行動的焦點可以轉(zhuǎn)移到實施權(quán)責發(fā)生制的程度這個具體問題上。
五是財政人員的能力增強。
中國的政府會計從業(yè)者及學者已經(jīng)積累了大量的專業(yè)知識，應(yīng)該有能力更有效地執(zhí)行改革計劃。
面臨的問題和挑戰(zhàn)
回顧過去幾年的政府會計改革，突破是非常顯著的，但仍有一些問題需要進一步探索和完善。
總體來講三個基本問題有待進一步明確。
一是有待進一步明確劃分“中華人民共和國”這個報告主體的范圍，以便于國際財務(wù)狀況比較。因為國際比較尤其需要知道中國政府的覆蓋范圍是否包括國有企業(yè)；國內(nèi)各級地區(qū)性（如省，市等）的財經(jīng)狀況比較也同樣需要知道各級政府包括哪些行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位。
二是有待進一步明確要求預(yù)算會計不可以仍將“債務(wù)收入”當成是預(yù)算收入的一部分。否則，至少要解釋收付實現(xiàn)制和權(quán)責發(fā)生制產(chǎn)生的兩組數(shù)字的差異。
三是要先研究各種資產(chǎn)和負債的性質(zhì)，然后再決定是否采用歷史成本對資產(chǎn)進行計量。
對于中國政府來說，要建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，可以預(yù)料會碰到不少困難，需要采取一些預(yù)防措施。
一是妥善處理新舊體系的關(guān)系，使之平行運作而不沖突。
二是盡早建立資產(chǎn)負債科目表，以便早日有一套完整的科目表使用。
三是改變把融資與收入一概而論的習慣，從預(yù)算管理和預(yù)算會計中消除“債務(wù)收入”這個科目。
四是在整個政府和單位兩個層面建立和實行復(fù)式記賬制度，以便比較直接編制報表，從而代替年底調(diào)整的做法。
國際經(jīng)驗
國外的政府會計比較成熟，國外推行政府會計的一些經(jīng)驗值得中國政府借鑒，主要有以下幾個方面。
一是注意適用范圍的限定。很少有萬能的政府會計和財務(wù)報告系統(tǒng)；每個系統(tǒng)的功能都是有限的。因此，政府會計系統(tǒng)要有其他的配套系統(tǒng)才能有效支持公共政策分析和管理。
二是注意隱蔽的假定。隱蔽的假設(shè)含有偏見，值得探討而且可能需要修正。比如，英國和澳大利亞政府現(xiàn)在模仿國際財務(wù)報告準則（簡稱“IFRS”），表示他們接受債權(quán)人和投資者是政府最主要的權(quán)益者，但在中國未必如此。
三是事事相關(guān)。每個信息系統(tǒng)都是整個體系的子系統(tǒng)，謹慎地關(guān)注子系統(tǒng)之間的銜接十分必要。雖然專家們可能把會計、預(yù)算和財政統(tǒng)計視為不同專業(yè)，但是，政策制定者則將它們都看作為財政信息的來源。
四是會計系統(tǒng)的設(shè)計超越會計專業(yè)知識。受傳統(tǒng)訓練的會計師傾向于只關(guān)注財務(wù)、個別實體和程序細節(jié)，因此，一個國家的政府會計和財務(wù)報告系統(tǒng)的設(shè)計需要多個社會科學領(lǐng)域的專家。
五是工作任重道遠。英國用十年時間制定了第一套經(jīng)審計的整體政府財務(wù)報表。經(jīng)過近20年的審核，美國聯(lián)邦審計署仍然不愿意對美國政府的合并財務(wù)報表表達審計意見。由此可見，政府會計改革花費的時間和動用的財力超出預(yù)期是常有之事。
在過去40年中，政府會計的全球總趨勢是過渡到權(quán)責發(fā)生制的會計以及合并方式的財務(wù)報表。中國可以在財政問責和財政透明精神的指導下，自主設(shè)計會計體系以適應(yīng)本國需要?；邳h和政府的相關(guān)政策，中國政府會計和財務(wù)報告系統(tǒng)應(yīng)能夠提供如下有用信息：第一是評估中國長期財政和經(jīng)濟狀況，包括與其他一些有參考價值國家的比較；第二是衡量和管理中國公共部門的財政可持續(xù)性；第三是協(xié)助政府執(zhí)行管理維護公共財產(chǎn)的任務(wù)；第四是測量和管理中國政府（特別是地方政府）的流動性和償債能力。
權(quán)責發(fā)生制會計和政府綜合財務(wù)報告僅能部分地滿足以上要求。國家治理的現(xiàn)代化有更廣泛的需求，超越了現(xiàn)在財務(wù)會計的功能。因此，中國政府會計要有一個更長遠的視野，涵蓋更廣闊的范圍，并與政府預(yù)算和國民經(jīng)濟核算（尤其是政府財政統(tǒng)計）整合。
參考文獻：
[1]劉安天.政府會計改革邁出堅實步伐[N].中國會計報，2015.
[2]財政部國庫司.政府會計的國際趨勢與經(jīng)驗[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009-4.
[3]陳立齊.中國政府會計正式邁向權(quán)責發(fā)生制[N].中國會計報，2015.
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長期以來，我國政府領(lǐng)域?qū)嵭械氖且允崭秾崿F(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計體系，主要反映政府預(yù)算執(zhí)行情況，對準確反映預(yù)算收支情況、加強預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但是，隨著中國政府財政體系的發(fā)展變化，這一制度的缺點日益暴露出來。
政府會計面臨的挑戰(zhàn)
（一）會計的體系不適應(yīng)財政管理體制改革的需要
盡管對預(yù)算會計管理體系不斷加以修正和完善，但至今仍然沒有一個正式規(guī)范的標準體系，隨著部門預(yù)算的編制和國庫集中收付制等預(yù)算管理體制改革的深入，客觀上要求將財政總預(yù)算會計和行政單位會計統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建一體化政府會計。只有明確了預(yù)算會計的分類，才可以明確各個類別會計核算的目的，根據(jù)其活動目的考慮其會計核算的特點加以規(guī)范，以充分滿足各類會計信息使用者的信息需求。
（二）核算的內(nèi)容不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要
政府職能的轉(zhuǎn)換強調(diào)政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的資金，來管理國家的各項事務(wù)，包括對國有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理和財政資金的使用實施有效的管理和監(jiān)控，而這些都離不開政府會計的改革和政府財務(wù)報告所提供的科學、合理和完整的會計信息，而信息是由政府會計核算的內(nèi)容所提供的完整準確的數(shù)據(jù)所支撐。我國財政總預(yù)算會計實質(zhì)上只是財政收支會計，核算內(nèi)容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全部會計要素，特別是在諸如固定資產(chǎn)和長期負債核算和管理方面有明顯不足。政府的固定資產(chǎn)只由行政單位會計記錄，各級政府的財政總決算并不反映固定資產(chǎn)情況，對長期負債以及其他政府債務(wù)也沒有得到充分的反映和核算。所以政府會計核算的內(nèi)容，不能全面地反映政府的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和支出的整個財務(wù)狀況，越來越不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。
（三）核算的基礎(chǔ)不適應(yīng)財政體制改革的需要
目前，我國的行政單位會計核算采用收付實現(xiàn)制，事業(yè)單位除經(jīng)營業(yè)務(wù)采用權(quán)責發(fā)生制外，其他業(yè)務(wù)也采用收付實現(xiàn)制。收付實現(xiàn)制是以收到或支付現(xiàn)金作為確認收入和費用的依據(jù)，會計只確認實際收到現(xiàn)金或付出現(xiàn)金的交易事項，能如實反映預(yù)算收支結(jié)果。但是隨著財政管理體制改革和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)的局限性逐漸凸顯。
（1）不能反映那些跨年度的大宗采購項目、當期雖已發(fā)生但尚未支付的部分資金，從而會導致預(yù)算資金結(jié)余不實；
（2）往往會混淆經(jīng)常性支出和資本性支出，使這些資產(chǎn)的管理和監(jiān)督失控；
（3）不能揭示未來的承諾、擔保和其他因素形成的或有負債，政府潛伏的隱性負債和財政危機也會被掩蓋。
（四）會計財務(wù)報告不能滿足政府績效評價制度的需要
政府財務(wù)報告應(yīng)關(guān)注整個政府的資產(chǎn)負債狀況和運營績效，應(yīng)完整反映政府的財務(wù)狀況、運營情況和現(xiàn)金流量，有助于解脫政府公共受托責任，滿足人民大眾等利益相關(guān)者的信息需要。政府財務(wù)報告與政府預(yù)算不同，政府預(yù)算反映當年預(yù)算收支的現(xiàn)金流量情況，政府財務(wù)報告不僅反映預(yù)算收支，還要反映政府的資產(chǎn)和負債情況；不僅反映當年預(yù)算政策的執(zhí)行結(jié)果，還反映以往決策累計的財務(wù)效應(yīng)，是政府決策和公眾了解政府績效的重要信息來源。我國目前政府會計財務(wù)報告過分強調(diào)以預(yù)算管理為中心，只側(cè)重預(yù)算會計信息的披露而忽視了政府會計涉及的其他重要內(nèi)容。如：政府的受托責任；長期資產(chǎn)和長期債務(wù)的計量等問題，因而遠不能滿足政府績效評價制度的需要。
政府會計改革的現(xiàn)狀
眾所周知，1997年頒布、1998年實施的預(yù)算會計制度，對生產(chǎn)建設(shè)主導型財政而言，無論是會計核算支撐還是預(yù)算資金信息的提供，都發(fā)揮了很大作用。但由于近年來預(yù)算會計環(huán)境發(fā)生了很大的變化，該制度無論是體系、目標、計量基礎(chǔ)，還是核算內(nèi)容和方法，都暴露出諸多缺陷，補丁式的修補已不能滿足政府會計交易事項核算的需要；所提供的政府會計信息亦不能滿足債券投資者和其他會計信息使用者決策的需要，這就迫切需要政府會計改革。
過去幾年，中國政府會計改革取得了不少突破，主要有以下幾個方面的內(nèi)容。首先，根據(jù)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動特點，分別制定完善了《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計準則》《事業(yè)單位會計制度》和部分行業(yè)事業(yè)單位會計制度。其次，財政總會計制度已處在征求意見階段。再次，政府綜合財務(wù)報告試編層層推進。財政部于2010年底啟動了權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作。選擇浙江等11個省份參與試編省級層面權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告。2011年試編范圍擴大到23個省、直轄市；2012年試點延伸至地級市。
2015年以后中國政府會計改革明顯加快，一系列政府會計制度逐漸形成，一系列政府會計機制開始建立健全。
2015年下半年，財政部修訂發(fā)布新《財政總預(yù)算會計制度》（下稱《制度》），對原《制度》內(nèi)容和已發(fā)布的15個有關(guān)財政總預(yù)算會計處理的補充規(guī)定進行系統(tǒng)梳理整合，刪除與現(xiàn)行政策規(guī)定不符的內(nèi)容，增加有關(guān)資產(chǎn)負債的核算內(nèi)容，系統(tǒng)設(shè)置59個一級會計科目和7張會計報表。新《制度》自2016年1月1日起實施。
隨后，財政部又發(fā)布了《新舊財政總預(yù)算會計制度有關(guān)銜接問題的處理規(guī)定》，明確了新舊財政總預(yù)算會計制度有關(guān)銜接問題的相關(guān)處理規(guī)定。
2015年11月初，財政部發(fā)布《政府會計準則———基本準則》（下稱《基本準則》），自2017年1月1日起正式施行。這無疑是我國政府會計改革邁出的實質(zhì)性一步。《基本準則》作為政府會計的“概念框架”，統(tǒng)馭政府會計具體準則和政府會計制度的制定，并為政府會計實務(wù)問題提供處理原則，為編制政府財務(wù)報告提供基礎(chǔ)標準?！痘緶蕜t》首次建立了相對統(tǒng)一完整的政府會計標準體系的理論框架；提出新的政府會計核算體系按功能區(qū)分為預(yù)算會計和財務(wù)會計兩大核算體系的新模式，明確了兩者之間適度分離并相互銜接的基本原則；明確地闡述了政府決算報告和財務(wù)報告的目標；強化了政府財務(wù)會計的相關(guān)理論；體現(xiàn)了中國特色的創(chuàng)新內(nèi)容?！痘緶蕜t》的發(fā)布是建立中國的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的第一步。
2015年11月中旬，財政部發(fā)布了包括存貨、投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等4項政府會計具體準則的征求意見稿，其主要內(nèi)容依據(jù)《基本準則》而制定，對政府財務(wù)會計有關(guān)存貨、投資、固定資產(chǎn)以及無形資產(chǎn)等4個要素的定義、確認條件和計量標準做出了具體的規(guī)范。
2015年12月初，財政部發(fā)布《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》，基本搭建了政府財務(wù)報告編制的制度框架。
編制辦法和編制指南的發(fā)布標志著我國政府財務(wù)報告制度改革取得重要的實質(zhì)性進展，填補了我國以往在政府財務(wù)報告制度方面的空白，同時明確了“政府財務(wù)報告體系包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告”這一概念，實現(xiàn)了按照政府履職責任主體編制財務(wù)報告，以及政府綜合財務(wù)報告按照會計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編制。
2015年12月底，政府會計準則委員會應(yīng)運而生，其主要職責包括：協(xié)調(diào)推動解決政府會計準則體系建設(shè)和實施中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府會計改革中跨部門的重要事項，推進政府會計國際交流與合作。至此，指導我國政府會計改革、建設(shè)和實施政府會計準則體系的協(xié)調(diào)機制形成。
委員會成立當日即召開第一次全體會議，將未來一段時間的政府會計改革任務(wù)歸納為：“一套標準”，即建立一套統(tǒng)一、科學、規(guī)范的會計標準體系；“兩份報告”，即編制政府決算報告和政府財務(wù)報告；“三項制度”，即建立政府財務(wù)報告審計制度、政府財務(wù)報告公開制度、政府財務(wù)報告分析利用制度；“四項措施”，即要修訂完善相關(guān)財務(wù)制度、健全資產(chǎn)管理制度、進一步完善決算報告制度、優(yōu)化政府財政管理信息系統(tǒng)。在此次會議上，全體委員審議通過了《政府會計準則委員會工作大綱》。
本次政府會計改革的特點
縱觀中國政府會計改革20多年的歷程，此次改革與過去有所不同，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
一是期望高。改革的號召來自于中共領(lǐng)導的決定，并且由國務(wù)院授權(quán)批準在各級政府執(zhí)行。審批機關(guān)的地位決定了改革期望的高度；期望越高，對于改革成功的要求就越高。
二是目標崇高。改進政府會計和財務(wù)報告的目標從深化財政改革工作的一部分，提升到助力國家治理。
三是成果要求明顯?！稕Q定》明確要求編制并披露經(jīng)審計的政府綜合財務(wù)報告。當具體的報告成果清晰地展示出預(yù)期結(jié)果時，成功是顯而易見的。當然，失敗的責任也難以逃避。
四是關(guān)于權(quán)責發(fā)生制的決定。《決定》明確要求采用權(quán)責發(fā)生制的計量方法。該決定有效解決了有關(guān)是否采用權(quán)責發(fā)生制會計的爭論，因此，現(xiàn)在關(guān)注和行動的焦點可以轉(zhuǎn)移到實施權(quán)責發(fā)生制的程度這個具體問題上。
五是財政人員的能力增強。
中國的政府會計從業(yè)者及學者已經(jīng)積累了大量的專業(yè)知識，應(yīng)該有能力更有效地執(zhí)行改革計劃。
面臨的問題和挑戰(zhàn)
回顧過去幾年的政府會計改革，突破是非常顯著的，但仍有一些問題需要進一步探索和完善。
總體來講三個基本問題有待進一步明確。
一是有待進一步明確劃分“中華人民共和國”這個報告主體的范圍，以便于國際財務(wù)狀況比較。因為國際比較尤其需要知道中國政府的覆蓋范圍是否包括國有企業(yè)；國內(nèi)各級地區(qū)性（如省，市等）的財經(jīng)狀況比較也同樣需要知道各級政府包括哪些行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位。
二是有待進一步明確要求預(yù)算會計不可以仍將“債務(wù)收入”當成是預(yù)算收入的一部分。否則，至少要解釋收付實現(xiàn)制和權(quán)責發(fā)生制產(chǎn)生的兩組數(shù)字的差異。
三是要先研究各種資產(chǎn)和負債的性質(zhì)，然后再決定是否采用歷史成本對資產(chǎn)進行計量。
對于中國政府來說，要建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，可以預(yù)料會碰到不少困難，需要采取一些預(yù)防措施。
一是妥善處理新舊體系的關(guān)系，使之平行運作而不沖突。
二是盡早建立資產(chǎn)負債科目表，以便早日有一套完整的科目表使用。
三是改變把融資與收入一概而論的習慣，從預(yù)算管理和預(yù)算會計中消除“債務(wù)收入”這個科目。
四是在整個政府和單位兩個層面建立和實行復(fù)式記賬制度，以便比較直接編制報表，從而代替年底調(diào)整的做法。
國際經(jīng)驗
國外的政府會計比較成熟，國外推行政府會計的一些經(jīng)驗值得中國政府借鑒，主要有以下幾個方面。
一是注意適用范圍的限定。很少有萬能的政府會計和財務(wù)報告系統(tǒng)；每個系統(tǒng)的功能都是有限的。因此，政府會計系統(tǒng)要有其他的配套系統(tǒng)才能有效支持公共政策分析和管理。
二是注意隱蔽的假定。隱蔽的假設(shè)含有偏見，值得探討而且可能需要修正。比如，英國和澳大利亞政府現(xiàn)在模仿國際財務(wù)報告準則（簡稱“IFRS”），表示他們接受債權(quán)人和投資者是政府最主要的權(quán)益者，但在中國未必如此。
三是事事相關(guān)。每個信息系統(tǒng)都是整個體系的子系統(tǒng)，謹慎地關(guān)注子系統(tǒng)之間的銜接十分必要。雖然專家們可能把會計、預(yù)算和財政統(tǒng)計視為不同專業(yè)，但是，政策制定者則將它們都看作為財政信息的來源。
四是會計系統(tǒng)的設(shè)計超越會計專業(yè)知識。受傳統(tǒng)訓練的會計師傾向于只關(guān)注財務(wù)、個別實體和程序細節(jié)，因此，一個國家的政府會計和財務(wù)報告系統(tǒng)的設(shè)計需要多個社會科學領(lǐng)域的專家。
五是工作任重道遠。英國用十年時間制定了第一套經(jīng)審計的整體政府財務(wù)報表。經(jīng)過近20年的審核，美國聯(lián)邦審計署仍然不愿意對美國政府的合并財務(wù)報表表達審計意見。由此可見，政府會計改革花費的時間和動用的財力超出預(yù)期是常有之事。
在過去40年中，政府會計的全球總趨勢是過渡到權(quán)責發(fā)生制的會計以及合并方式的財務(wù)報表。中國可以在財政問責和財政透明精神的指導下，自主設(shè)計會計體系以適應(yīng)本國需要?；邳h和政府的相關(guān)政策，中國政府會計和財務(wù)報告系統(tǒng)應(yīng)能夠提供如下有用信息：第一是評估中國長期財政和經(jīng)濟狀況，包括與其他一些有參考價值國家的比較；第二是衡量和管理中國公共部門的財政可持續(xù)性；第三是協(xié)助政府執(zhí)行管理維護公共財產(chǎn)的任務(wù)；第四是測量和管理中國政府（特別是地方政府）的流動性和償債能力。
權(quán)責發(fā)生制會計和政府綜合財務(wù)報告僅能部分地滿足以上要求。國家治理的現(xiàn)代化有更廣泛的需求，超越了現(xiàn)在財務(wù)會計的功能。因此，中國政府會計要有一個更長遠的視野，涵蓋更廣闊的范圍，并與政府預(yù)算和國民經(jīng)濟核算（尤其是政府財政統(tǒng)計）整合。
參考文獻：
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