汝南縣農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理指導站 李茹

汝南縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛依法開展糾紛調(diào)解仲裁工作取得初步成效

汝南縣農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理指導站 李茹

汝南縣位于河南省東南部，全縣轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，277個行政村，3 635個村民小組，18萬農(nóng)戶，80多萬人，其中農(nóng)業(yè)人口75萬人，耕地面積7．87萬hm2。2003年，國家頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》不僅從物權(quán)的高度確定了農(nóng)民享有對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)，也明確了農(nóng)經(jīng)機構(gòu)是土地承包經(jīng)營的管理機關(guān)。因此，開展仲裁工作是新形勢下解決農(nóng)村土地承包糾紛的有效途徑和重要手段，也是農(nóng)經(jīng)部門的重要職責。

一、農(nóng)村土地承包糾紛發(fā)生情況

（一）農(nóng)村土地承包糾紛的類型

1．承包合同履行糾紛。表現(xiàn)在：發(fā)包方違法收回已經(jīng)發(fā)包給農(nóng)戶的承包地；利用職權(quán)便利解除土地承包合同 ，重新發(fā)包。如：農(nóng)戶中人員去逝，收回去逝人員的土地。

2．侵占土地使用權(quán)糾紛。往往在土地使用過程中，因為土地界限不是很明顯，兩農(nóng)戶之間在種植過程中互相侵占，各不相讓，從而引起糾紛，雖然爭議標的比較小，但處理起來比較麻煩。

3．承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。表現(xiàn)在：承包方是兩位老人，現(xiàn)已去世，兒女之間發(fā)生糾紛；五保戶去世后，五保戶的親戚與發(fā)包方發(fā)生糾紛等。

4．土地流轉(zhuǎn)無簽書面合同而引起的糾紛。

5．因離婚導致女方失去土地的耕種權(quán)而引起的糾紛。

（二）農(nóng)村土地承包糾紛的原因分析

1．從國家政策方面分析，國家出臺的一系列支農(nóng)惠農(nóng)的政策導致農(nóng)民利益格局發(fā)生變化。2003年《農(nóng)村土地承包法》實施，從法律上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，不但推進了中央有關(guān)農(nóng)村土地承包政策的進一步落實，也推進了農(nóng)業(yè)稅減免、種糧直補、良種補貼、農(nóng)機補貼等一系列惠農(nóng)政策的進一步貫徹，農(nóng)民種田、種糧積極性空前高漲，農(nóng)村土地承包中潛藏的圍繞土地承包爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)等深層次矛盾集中暴露出來，農(nóng)民與村組之間、農(nóng)民與政府組織之間、原有農(nóng)民與外來戶之間、農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)戶之間以及農(nóng)民相互之間的土地糾紛案件急劇增加，土地問題成為汝南縣農(nóng)村矛盾的焦點和熱點問題。

2．從歷史原因進行分析。1996年，為切實貫徹國家農(nóng)村土地承包政策，汝南縣率先開展了二輪土地延包工作，并取得了明顯成效，但這項工作當時由縣委有關(guān)部門具體負責，農(nóng)業(yè)部門僅是配合單位，二輪延包結(jié)束后，延包檔案沒有移交到農(nóng)業(yè)部門，延包遺留問題解決難度大、不徹底，更導致了土地承包糾紛的發(fā)生。這些問題形成時間跨度長，涉及面廣，具體情況和原因十分復雜，處理不好，極易引發(fā)新的矛盾和問題，甚至造成大規(guī)模上訪，嚴重影響農(nóng)村大局穩(wěn)定。

3．從農(nóng)村社會發(fā)展現(xiàn)實情況分析，占地不均，人地矛盾突出。自20世紀80年代初期實行責任制以來，30多年過去了，不少家庭人口發(fā)生了較大變化，有的家庭老人去世，人口減少，而有的家庭卻娶妻生子，人口增多，圍繞土地的矛盾，將開始成為很難調(diào)和的社會矛盾。這種矛盾，造成許多原來人口多的家庭現(xiàn)在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，卻沒有土地。于是農(nóng)村出現(xiàn)了許多農(nóng)民沒有地種，為了維持生計，而不得不出門打工或租地耕種。

4．少數(shù)集體經(jīng)濟組織負責人違法違規(guī)行為也是導致糾紛增多的原因。少數(shù)村干部在農(nóng)村門頭風比較強勢，還采取三年一小調(diào)、五年一大調(diào)的違規(guī)政策調(diào)整土地，引起糾紛。

5．歧視婦女。有些地方在承包過程中歧視婦女，剝奪出嫁、離婚婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。婦女出嫁后發(fā)包方要求收回承包地，婦女離婚、喪偶時土地承包經(jīng)營權(quán)得不到保障。特別是婦女離婚后，與前夫不在同一經(jīng)濟組織的，土地承包經(jīng)營權(quán)更易受到侵害。

6．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中形式隨意。有的農(nóng)戶之間雙方?jīng)]有簽訂書面合同，只有口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)的時間長，強勢的一方就不把土地歸還給另一方 ，雙方矛盾激化發(fā)生糾紛。

二、農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系依法建立

（一）加強領(lǐng)導，組建仲裁工作機構(gòu)

依法組建仲裁工作機構(gòu)，是開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作的前提。2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布以后，汝南縣高度重視，首先以農(nóng)業(yè)局的名義成立了農(nóng)業(yè)承包合同仲裁委員會 ，2004年縣政府又下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作的通知》 協(xié)調(diào)相關(guān)部門積極籌備建立仲裁機構(gòu)。2010年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》頒布以后，2010年4月，汝南縣根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)縣政府研究，成立了由縣政府分管農(nóng)業(yè)副縣長擔任仲裁委員會主任 ，由農(nóng)業(yè)局局長和政府辦副主任擔任副主任，由農(nóng)業(yè)、財政、國土、水利、林業(yè)、司法、農(nóng)民代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、法律專業(yè)人員代表等人員組成委員的“汝南縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會”。委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)局，農(nóng)業(yè)局副局長兼任辦公室主任，農(nóng)經(jīng)站長兼任辦公室副主任，同時仲裁委員會制定了章程和仲裁規(guī)則。農(nóng)經(jīng)站指定8人專職負責仲裁日常工作。負責仲裁日常工作的8名工作人員，都是大專以上學歷，其中高級經(jīng)濟職稱1人，中級經(jīng)濟職稱1人，助理職稱6人

（二）聘任培訓仲裁人員，提高仲裁隊伍素質(zhì)

仲裁工作的順利開展，人員是一個關(guān)鍵因素。仲裁員除是農(nóng)經(jīng)站業(yè)務骨干和農(nóng)業(yè)局有關(guān)業(yè)務人員外，還必須接受過省、市主管部門的仲裁業(yè)務培訓，并取得河南省農(nóng)業(yè)廳頒發(fā)的《河南省農(nóng)村土地承包糾紛仲裁員資格證書》，持證上崗。目前，汝南縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會聘任仲裁員30名，仲裁員除農(nóng)經(jīng)站業(yè)務骨干和農(nóng)業(yè)局有關(guān)業(yè)務人員外，還聘請了鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務人員擔任仲裁員。

（三）財政保障情況

財政保障是開展工作的前提，目前汝南縣在全縣財政非常困難的情況下，每年納入預算3萬元的工作經(jīng)費，為仲裁工作開展提供了財力保障。

三、土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作規(guī)范開展

2005年3月，汝南縣開始籌建仲裁庭，5月份開展土地承包仲裁工作。自籌建仲裁庭以來到2015年12月底，共解決糾紛案件580起（調(diào)解539起，開庭仲裁41起），其中2015年共協(xié)調(diào)解決糾紛案件46起，沒有引起一起群體性上訪事件。仲裁工作的開展，有效化解了農(nóng)村土地承包糾紛，維護了農(nóng)民土地承包權(quán)益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。自從汝南縣仲裁庭被農(nóng)業(yè)部定為“仲裁試點”后，每月都按時給農(nóng)業(yè)部及河南省農(nóng)業(yè)廳上報仲裁信息。

四、取得的成效

（一）探索了可行的仲裁機制，破解了土地承包糾紛投訴無門的怪圈

汝南縣自開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點以來，農(nóng)村土地承包糾紛已從政府部門很難下手、村級組織不愿協(xié)調(diào)、法院不愿受理的“三難”境地走出來，縣鄉(xiāng)兩級糾紛調(diào)處機制的成功搭建，填補了機制上的缺陷。

（二）解決了遺留問題，保護了弱勢農(nóng)民的合法權(quán)益

在仲裁委仲裁的案件中，糾紛的時間都很長，短的二三年，長的五六年，甚至十年以上。由于法院涉及土地承包糾紛案件不予受理，糾紛由鄉(xiāng)、村兩級調(diào)解，而調(diào)解是雙方當事人在自愿的基礎(chǔ)上才能達成的，不能強制執(zhí)行，最后還是到縣農(nóng)村土地承包仲裁委裁決。

（三）更好地實現(xiàn)了社會公平，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定

農(nóng)村土地承包糾紛面廣量大，情況錯綜復雜，政策性強，解決難度大。但我們始終堅持“以事實為依據(jù)，以法律為準繩，尊重歷史，面對現(xiàn)實，重在維護農(nóng)民權(quán)益”的處理原則，公平、公正地調(diào)處一切農(nóng)村土地承包糾紛案件，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。