●潘南峰

完善財政內(nèi)部控制機制的幾點思考

●潘南峰

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，強化以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的財政部門內(nèi)控機制建設(shè)尤為必要。本文介紹了建立財政內(nèi)部控制體系的重要性和緊迫性，并結(jié)合工作實際，具體闡述了完善財政內(nèi)控機制建設(shè)的建議，對進(jìn)一步完善財政部門內(nèi)控體系，充分發(fā)揮內(nèi)控機制的作用具有積極意義。

財政 內(nèi)部控制 制度完善

黨的十八屆四中全會明確要求，強化對行政權(quán)力制約的重點，是加強對政府內(nèi)部權(quán)力的控制。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，具有資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟、公平與效率等方面的重要職能。規(guī)范財政部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，不斷完善和實施一系列相應(yīng)的內(nèi)控方法、措施和制度，這不僅是當(dāng)前各級財政部門實施公共財政行為的現(xiàn)實需要，也是財政系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭工作不可或缺的重要組成部分，影響著政府部門廉政建設(shè)工作的深入開展。

隨著財政體制改革不斷深化，如何實現(xiàn)財政資源更加公平分配和更加高效使用，迫切需要建立統(tǒng)一完整、規(guī)范精細(xì)、安全高效的財政內(nèi)部控制體系。為了貫徹執(zhí)行財經(jīng)法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)章制度，確保財政管理活動安全、規(guī)范、高效運行，從而制定和實施一系列內(nèi)部控制方式、舉措和程序，實現(xiàn)財政內(nèi)部管理自我預(yù)防、自我約束、自我提升的內(nèi)部控制機制。

完善財政內(nèi)部控制工作是主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，提升財政資金管理使用績效，推進(jìn)財政科學(xué)化、精細(xì)化、制度化管理，加強財政內(nèi)部制約機制的重要途徑和管用辦法。按照財政部門黨風(fēng)廉政建設(shè)和“一崗雙責(zé)”要求，要明確內(nèi)控原則和職責(zé)；優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)；開展財政資金業(yè)務(wù)流程控制，保證內(nèi)控目標(biāo)實現(xiàn)；推進(jìn)財政政務(wù)公開和信息化建設(shè)，強化內(nèi)控支撐和保障，健全完善內(nèi)部控制制度，切實加強財政工作規(guī)范管理，加快構(gòu)建財政內(nèi)部控制常態(tài)化、長效化。具體而言，要做好以下幾方面的工作：

一、建立財政內(nèi)控工作機制，明確內(nèi)控原則和職責(zé)

強化新《預(yù)算法》剛性約束，樹立全程監(jiān)督、同步監(jiān)督和層級監(jiān)督的理念，按照“科學(xué)、制衡、效率”的指導(dǎo)思想，遵循“職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)高效、制衡有力”的原則，深入推進(jìn)內(nèi)控機制建設(shè)，努力打造“大監(jiān)督”格局。通過查找、梳理、評估財政業(yè)務(wù)及財政管理中的各類風(fēng)險，對財政內(nèi)部的崗位職責(zé)、辦事程序、業(yè)務(wù)流程和目標(biāo)考核等內(nèi)容從內(nèi)部控制角度逐環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，明確各部門崗位職責(zé)，制定財政內(nèi)部控制操作規(guī)程，增強對財政業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制，實現(xiàn)財政業(yè)務(wù)辦理的科學(xué)分工，做到“有權(quán)須有責(zé)、權(quán)責(zé)須對等”，實現(xiàn)各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互監(jiān)督、相互制約，達(dá)到糾錯防弊，搭建構(gòu)成對各類風(fēng)險進(jìn)行事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)運行過程和機制，提高財政管理效能和依法理財水平。跟蹤規(guī)范和約束所有財政管理工作行為，將業(yè)務(wù)部門的管理控制、部門之間的關(guān)聯(lián)控制和專職監(jiān)督機構(gòu)的統(tǒng)籌謀劃，貫穿于制度制定實施的全過程，同時加強單位之間的協(xié)調(diào)配合和信息共享。通過部門之間的相互監(jiān)督、相互制約，從分級授權(quán)上加以規(guī)范和約束，做到崗位設(shè)立明細(xì)到個人，職責(zé)落實明細(xì)到個人，制定、完善并有效實施一系列制度、流程、程序和方法，達(dá)到糾錯防弊，從而確保財政資金安全、高效運行，使財政資金的運行全程受到動態(tài)化監(jiān)控。同時關(guān)鍵崗位建立定期輪崗和內(nèi)部交流制度，促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部人員、要素、資源在合理范圍流動，增強崗位與人員、人員與職責(zé)的凝聚性和推動力。

二、優(yōu)化財政內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，保障內(nèi)控機制制度落實

內(nèi)控環(huán)境包括管理機構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)清單、政務(wù)公開、內(nèi)部監(jiān)督、機關(guān)文化、人員管理、內(nèi)部審計、違紀(jì)處分等方面的內(nèi)容。只有建立良好的內(nèi)控環(huán)境，才能健全完善內(nèi)控制度并促使其有效實施。

首先，建立和完善內(nèi)部控制機構(gòu)，認(rèn)真識別分析工作中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險，對風(fēng)險進(jìn)行評估、定級，合理確定風(fēng)險處置機制，保障內(nèi)部控制制度的制定和實施，為內(nèi)控制度的實施提供組織保障，并對實施過程進(jìn)行跟蹤分析。

其次，加強財政文化和干部素養(yǎng)建設(shè)，積極倡導(dǎo)愛崗敬業(yè)、改革創(chuàng)新、團(tuán)隊協(xié)作、務(wù)實高效、誠信友善、遵規(guī)守紀(jì)的財政文化，加強機關(guān)干部道德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，樹牢風(fēng)險意識，自覺主動遵守內(nèi)控各項紀(jì)律規(guī)定，增強內(nèi)控執(zhí)行者的自律能力和規(guī)矩意識。

再次，修訂完善內(nèi)控制度，統(tǒng)籌采用授權(quán)控制、歸口管理、流程控制、不相容崗位（職責(zé)）分離控制、信息系統(tǒng)管理控制等手段加強內(nèi)部控制，降低風(fēng)險系數(shù)，營造良好的內(nèi)控環(huán)境。還有加強信息系統(tǒng)建設(shè)，及時準(zhǔn)確全面地收集、處理、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息數(shù)據(jù)，確保信息數(shù)據(jù)在財政內(nèi)部以及財政與外部之間進(jìn)行有效溝通和運用。

最后，以保證資金安全為主要目標(biāo)，從指標(biāo)管理、資金撥付、預(yù)算追加、專項資金管理、國庫集中支付、國有資產(chǎn)管理、財政監(jiān)督管理等方面入手，對財政業(yè)務(wù)進(jìn)行全面梳理和系統(tǒng)總結(jié)，規(guī)范優(yōu)化內(nèi)部運作流程，將內(nèi)控管理嵌入業(yè)務(wù)流程，形成權(quán)力分解、監(jiān)督制約，并在堵塞漏洞、防范風(fēng)險的同時，為公共資金裝上“安全鎖”和“防盜門”，促進(jìn)形成規(guī)范有序、風(fēng)清氣正的理財環(huán)境，積極為全面深化改革護(hù)航助力。

三、開展財政資金流程控制，保證內(nèi)控目標(biāo)實現(xiàn)

財政內(nèi)控制度的重點是注重做好預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價、財政監(jiān)督檢查、人員配備與崗位管理等方面的內(nèi)部流程控制，加強預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督流程分級和模塊化管理，制訂預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理制度，對預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督流程進(jìn)行規(guī)范管理。預(yù)算編制內(nèi)部控制適用于財政內(nèi)部涉及預(yù)算管理業(yè)務(wù)的管理與控制，重點是對預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、財政專項資金管理及預(yù)算收支政策調(diào)整等關(guān)鍵點進(jìn)行識別、控制和防范，明確崗位職責(zé)和規(guī)范工作流程，從而進(jìn)一步建立合理、簡潔、高效的預(yù)算管理體系。預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制適用于財政內(nèi)部涉及預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)的管理與控制，重點是對財政資金收繳、財政資金支付、預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行報告、賬戶管理等關(guān)鍵點進(jìn)行識別、控制和防范，落實崗位職責(zé)和規(guī)范工作流程，以保證預(yù)算執(zhí)行在財政部門內(nèi)部運行合規(guī)順暢。預(yù)算績效評價內(nèi)部控制重點對績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)管、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用等關(guān)鍵點進(jìn)行識別、控制和防范，將績效管理理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)督一同成為預(yù)算管理的重要抓手，以建立預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算結(jié)果有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算績效管理機制。財政監(jiān)督檢查內(nèi)部控制重點對財政預(yù)算管理、財政收支、會計信息質(zhì)量及財政內(nèi)部監(jiān)督等關(guān)鍵點進(jìn)行識別、控制和防范，對財政監(jiān)督風(fēng)險進(jìn)行精準(zhǔn)識別和控制，從而對財政政策和財政資金運行的全過程進(jìn)行監(jiān)測、監(jiān)督、評價及矯正，實現(xiàn)財政監(jiān)督與財政管理的有機結(jié)合，提高財政監(jiān)督的規(guī)范效應(yīng)和震動效應(yīng)。人員配備與崗位管理要體現(xiàn)職責(zé)明確、相互制約、溝通順暢的原則，實行清晰的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置，進(jìn)行科學(xué)合理的人員配置和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立人員A/B角制度，加快財政系統(tǒng)內(nèi)各崗位流動輪崗，不同職務(wù)層級之間形成傳幫帶的機制，建立人才梯隊，實行定期輪換制度，把內(nèi)部控制檢查結(jié)果與干部考核任用結(jié)合起來，從而推進(jìn)內(nèi)控機制有效實行。在新《預(yù)算法》的指導(dǎo)下，不斷加強和改善對預(yù)算的管理和監(jiān)督，注重規(guī)范關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合監(jiān)督檢查和問題整改情況，找準(zhǔn)財政資金安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要風(fēng)險點，分別進(jìn)行識別、評估、分級（分重大風(fēng)險和一般風(fēng)險兩級）、應(yīng)對、監(jiān)測和報告全過程管理，進(jìn)一步約束和調(diào)節(jié)預(yù)算管理活動，細(xì)化操作流程和控制內(nèi)在風(fēng)險，發(fā)揮預(yù)算管理在財政體系中的支撐和引領(lǐng)作用。

四、推進(jìn)財政內(nèi)部建設(shè)和信息化建設(shè)，夯實內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)和支撐

根據(jù)財政部提出的“財政監(jiān)督需全面嵌入財政業(yè)務(wù)”的要求，積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展，將內(nèi)控管理嵌入業(yè)務(wù)流程，對流程執(zhí)行進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督、評價和優(yōu)化，構(gòu)建業(yè)務(wù)過程控制的自我完善機制。根據(jù)內(nèi)控理論，對現(xiàn)有制度與程序進(jìn)行梳理、整合，經(jīng)過優(yōu)化統(tǒng)籌，形成一條完整的工作鏈，既要確保各項財政業(yè)務(wù)工作高效開展，又要確保內(nèi)部權(quán)力規(guī)范運行。

一要認(rèn)真排查梳理，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。圍繞財政重點部門、重要崗位，從自由裁量權(quán)較大、重大資金專管、權(quán)力相對集中的環(huán)節(jié)入手，層層把關(guān)，認(rèn)真剖析，開展經(jīng)常性督導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，從而采取措施有效防范容易引發(fā)職務(wù)犯罪的風(fēng)險因素。

二要明晰崗責(zé)，以風(fēng)險防控為導(dǎo)向，對主要業(yè)務(wù)流程細(xì)化到每個具體環(huán)節(jié)，加強業(yè)務(wù)資料建檔管理，完善對崗位工作流程的有效記錄，做到過程留痕，責(zé)任可追溯，確保各項業(yè)務(wù)規(guī)范運行，保障財政資金安全，并充分提高資金效益。

三要按照規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的要求，以加強內(nèi)部管理、有效防控風(fēng)險為核心，規(guī)范單位內(nèi)部的公文流轉(zhuǎn)、財務(wù)管理、資產(chǎn)處理、檔案管理等政務(wù)事務(wù)的工作程序，落實關(guān)鍵崗位責(zé)任制，加強相互協(xié)調(diào)配合，提高工作效率和辦事質(zhì)量，全面提升機關(guān)行政管理水平。

四要結(jié)合財政大監(jiān)督機制建設(shè)，加強財政與紀(jì)檢監(jiān)察、審計、物價、稅務(wù)等部門的功能結(jié)合，強化群眾來電來信來訪投訴舉報案件查處工作，實現(xiàn)嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律和“小金庫”治理常態(tài)化、長效化。對涉及民生工程資金、生態(tài)保護(hù)、扶持“三農(nóng)”、促進(jìn)民營經(jīng)濟發(fā)展等政策資金和重大項目支出，將資金的申報程序、條件及執(zhí)行的情況等通過新聞媒體向社會公布，主動接受群眾監(jiān)督。

五要加強內(nèi)部控制信息化建設(shè)。努力發(fā)揮信息技術(shù)在財政改革發(fā)展事業(yè)中的“助推器”作用，進(jìn)一步適應(yīng)財政改革深入推進(jìn)和財政科學(xué)化管理的迫切需要，扎實推進(jìn)財政核心業(yè)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)。

六要充分考慮金財工程信息化建設(shè)的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃財政內(nèi)部控制體系的設(shè)計，以一體化大平臺為依托，及時優(yōu)化整合預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、非稅收入、會計管理、政府采購等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的功能和性能，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)特點，做到設(shè)計上有端口，瀏覽上有數(shù)據(jù)，運行上有監(jiān)督。同時，要結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟政策、財政管理與改革的變化發(fā)展進(jìn)行不斷的調(diào)整、充實和完善，實現(xiàn)財政收支全過程監(jiān)管，加快財政改革發(fā)展，滿足內(nèi)控管理現(xiàn)實需求。要建立財政信息化崗位責(zé)任、操作授權(quán)管理、身份認(rèn)證和財政數(shù)據(jù)加密管理等信息化管理制度，確保財政業(yè)務(wù)信息化處理過程高效、穩(wěn)定和安全，為財政改革的深化和財政管理水平的提高提供有力的技術(shù)支撐?！?/p>

(作者單位：安徽省黃山市財政局)

1.江蘇省財政廳課題組.2009.對完善內(nèi)部控制機制的思考[J].財政監(jiān)督，9。

2.宋立根、司瑞安.2012.完善財政內(nèi)控機制強化重點崗位和環(huán)節(jié)監(jiān)督[J].財政監(jiān)督，15。