吳　浩

（阜陽市土地開發(fā)復墾整理中心，安徽阜陽236000）

美好鄉(xiāng)村建設背景下的農村土地綜合整治模式探析
——以安徽阜陽市“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”為例

吳浩

（阜陽市土地開發(fā)復墾整理中心，安徽阜陽236000）

農村土地整治作為美好鄉(xiāng)村建設的重要抓手，在美好鄉(xiāng)村建設過程中發(fā)揮著重要作用，阜陽市結合實際，提出實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”來助推美好鄉(xiāng)村建設。通過SWOT分析方法，發(fā)現(xiàn)“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具有政策和實踐上的優(yōu)勢，但也受規(guī)劃調整和資金缺乏等方面的制約。加強研究創(chuàng)新，在資金、規(guī)劃、制度等方面做好保障是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”順利實施的前提。

農村土地整治；美好鄉(xiāng)村建設；節(jié)地工程；阜陽市

美好鄉(xiāng)村建設是安徽省委省政府在安徽省新農村建設由點上探索向面上推進的階段，針對突出問題，結合新形勢，在更高層面上謀劃新舉措［1］。關于農村土地整治與美好鄉(xiāng)村建設，魯成樹嘗試探索了美好鄉(xiāng)村建設背景下不同區(qū)域的土地整治模式，認為土地整治是美好鄉(xiāng)村建設的重要抓手，美好鄉(xiāng)村建設是土地整治的重要目標［2］。張婷婷通過對肥西縣基于土地整治的美好鄉(xiāng)村建設的案例進行剖析，提出了適合于肥西縣美好鄉(xiāng)村建設的實施路徑與發(fā)展模式［3］?？捎捎谑堋耙?guī)劃局部沖突”（美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在建設用地空間布局上的沖突）［4］以及現(xiàn)階段多個農村土地整治類型不能整合等因素的影響，農村土地整治在美好鄉(xiāng)村建設過程中的作用大打折扣。為充分發(fā)揮農村土地整治支持美好鄉(xiāng)村建設的優(yōu)勢，安徽省阜陽市經(jīng)過研究，結合實際，提出實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”來助推美好鄉(xiāng)村建設。筆者作為“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”實施意見的起草者之一，在對“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的起源和內涵介紹的基礎上，運用SWOT分析方法，對阜陽市實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”進行分析，在為阜陽市更好地實施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程提供參考的同時，以期為美好鄉(xiāng)村建設背景下農村土地整治模式的研究拋磚引玉。

1　“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的提出及內涵

1.1“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的提出2013年9月，國家土地督察南京局調研組在調研阜陽市農村宅基地管理時，針對調研所掌握的情況和發(fā)現(xiàn)的問題，提出：“阜陽市作為人口大市、農業(yè)大市，要穩(wěn)步推進農村宅基地管理創(chuàng)新試點，切實保障農民合法宅基地權益，要以建設用地總規(guī)模不增加，耕地面積不減少、質量不降低為原則，按照改革創(chuàng)新、規(guī)范有序、自愿有償、節(jié)約資源、封閉運行、結果可控的要求，在安徽省國土資源廳的支持和指導下，穩(wěn)步推進‘美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程’試點”。

1.2“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的內涵根據(jù)《阜陽市推進農村土地綜合整治實施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程實施意見》，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”即將美好鄉(xiāng)村中心村建設與舊村拆遷復墾有機結合，整合土地整理、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、高標準基本農田建設等土地整治項目，形成整村推進農村土地綜合整治項目區(qū)，組織編制項目規(guī)劃和實施方案，優(yōu)化地類布局，達到區(qū)域內村莊建設用地總量有所減少，耕地面積有所增加、質量有所提升，落實耕地保護和占補平衡制度的總體目標所實施的農村集體建設用地節(jié)約集約利用工程。

“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的理念是通過空間位置的置換，優(yōu)化地類布局，落實耕地保護和耕地占補平衡制度，實現(xiàn)農村集體建設用地的節(jié)約集約利用；創(chuàng)新是在于在農村宅基地管理制度創(chuàng)新試點的基礎上，突破年度計劃指標和周轉指標的限制及土地利用總體規(guī)劃對地類空間位置的約束；抓手就是將美好鄉(xiāng)村建設中的建新區(qū)和舊村拆舊復墾區(qū)相掛鉤，整合土地整理、高標準基本農田建設，形成整村推進農村土地綜合整治項目區(qū)，是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度在農村的延伸和拓展。

2　阜陽市實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的SWOT分析

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，是對優(yōu)勢因素、劣勢因素、機會因素和威脅因素的分析，適用于各種層次環(huán)境的分析［5］。運用SWOT分析法，對阜陽市實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的機遇、優(yōu)勢、劣勢和挑戰(zhàn)進行分析，可以進一步識別下步能否順利實施。

2.1機遇在當前深化農村土地綜合改革的背景下，阜陽市實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具有重要的機遇，主要表現(xiàn)在：2.1.1“人地掛鉤”政策實施2011年，《國務院關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》（國發(fā)〔2011〕32號）中，明確提出“人地掛鉤”政策試點工作。根據(jù)《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃（2012-2020年）》，其核心是“實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納進入城市定居的人口規(guī)模掛鉤，推進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展，有效解決‘三化’協(xié)調發(fā)展用地矛盾”。阜陽作為中原經(jīng)濟區(qū)的組成部分，安徽省也在皖北地區(qū)積極探索“人地掛鉤”政策的實施。由此，阜陽市在當前深化農村土地綜合改革時期，抓住機遇和自身優(yōu)勢，依托“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”解決“人往哪里去、地往哪里轉、錢從哪里來”提供了政策依據(jù)。

2.1.2農村綜合改革示范試點十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2013年11月12日《安徽省政府關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》（皖政〔2013〕69號），決定在省內20個縣區(qū)（含阜陽市臨泉縣、潁泉區(qū)）開展綜合改革試點，將建立多元統(tǒng)一的土地市場，探索建立宅基地退出補償激勵機制；建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度；實施土地整治等騰出的建設用地指標，可按有關規(guī)定有償調劑使用；探索建立農村集體建設用地指標儲備制度，盤活農村集體建設用地；制定完善土地流轉交易管理辦法，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。這為實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”指明了政策方向。

2.1.3有關政策支持安徽省人民政府辦公廳《關于推進農村土地整治建設美好鄉(xiāng)村的實施意見》（皖政辦〔2013〕6號）和《關于建設皖北“四化”協(xié)調發(fā)展先行區(qū)的意見》（皖政辦〔2013〕47號）提出：在明晰產權、農民自愿和權屬調整的前提下，允許農民使用其他農村集體經(jīng)濟組織范圍內的宅基地，探索宅基地使用權流轉制度；“依托土地整治和扶貧開發(fā)整村推進、采煤塌陷區(qū)治理、新一輪淮河干流行蓄洪區(qū)及灘區(qū)居民遷建等項目實施，整體推進中心村基礎設施建設和公共服務配套”。這為實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”提供了政策支持與保障。

2.2優(yōu)勢

2.2.1全市農村存量建設用地資源優(yōu)勢明顯根據(jù)土地變更調查數(shù)據(jù)，阜陽市2015年年末共有1.4萬多個自然村，農村居民點用地14.94萬hm2，按鄉(xiāng)村人口計算，其新增耕地潛力約為6.67萬hm2。據(jù)測算，到2020年阜陽市約有2.67萬～3.33萬hm2的村莊建設用地可以復墾為耕地，潛力巨大；若人均占地降低到120m2，可節(jié)約建設用地1.11萬hm2；城鎮(zhèn)化率每提高1%，將有6～7萬農村人口向城鎮(zhèn)轉移，可節(jié)約土地0.07萬～0.08萬hm2。

2.2.2美好鄉(xiāng)村建設示范效益明顯通過對2013年實施的美好鄉(xiāng)村建設用地的統(tǒng)計分析，50個重點示范村通過優(yōu)化用地結構，扣除占用的，可節(jié)約耕地面積703.53hm2，土地節(jié)約明顯。

2.2.3實踐經(jīng)驗豐富2007-2015年，阜陽市共申報實施省政府批準補充耕地、點對點建設用地置換和先行復墾、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目2 402個批次，實施完成了國家、省級投資土地整理項目和高標準基本農田建設項目191個，完成了總面積15.67萬hm2的農田整治任務。阜陽市各地在上述項目的實施過程中積累了豐富的土地整治項目管理經(jīng)驗，借鑒作用明顯。

2.3制約因素

2.3.1“多規(guī)劃”不協(xié)調的制約“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”屬于土地綜合整治范疇。根據(jù)相關要求，實施土地整治項目須符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃等相關規(guī)劃。由于各類規(guī)劃編制的目標不同，美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃在用地空間布局上與鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃存在局部不重合現(xiàn)象，而把解決用地空間布局不重合等問題作為主要目的之一的“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”，在實施必須進行相關規(guī)劃調整，做到各項規(guī)劃銜接。如何做到“多規(guī)統(tǒng)一”，這是實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

2.3.2資金匱乏及項目整合難的制約美好鄉(xiāng)村建設、拆遷安置、舊村復墾整治、農用地整理等方面需要大量的資金投入。據(jù)測算，2013年50個美好鄉(xiāng)村中心村建設僅拆遷復墾舊村莊一項就需約7.5億元的資金。省、市、縣政府雖設立了美好鄉(xiāng)村建設專項資金，但所投入的資金僅能滿足基礎設施建設。如何保障資金的足額投入是美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程能否順利實施的關鍵。“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的設想就是把農用地整理，農發(fā)、田間技改、小農水和高標準基本農田建設項目等各類支農項目資金融合在一起，統(tǒng)一進行實施。但受管理主體和資金渠道來源多樣的影響，如何將各渠道的支農資金進行有效整合，這也是美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程的順利實施所面臨和必須解決的問題之一。

2.3.3規(guī)劃與實施之間矛盾的制約年度土地變更調查數(shù)據(jù)顯示，2009-2015年，阜陽市每年新增宅基地約為0.13萬hm2。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快及農村人口的轉移，農村居住人口預測的準確性及其村莊布局的合理性，也是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”實施時所必須關注的重點之一。此外，阜陽市農村地區(qū)大多采取的是“宅田合一”的政策，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”在實施時需對農用地進行歸并，宅基地進行調整。如何規(guī)范進行權屬調整，不產生糾紛，這也是實施時所重點考慮的因素。美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃著重點放在了中心村建設規(guī)劃上，而沒有做全村整體的規(guī)劃來統(tǒng)籌和指引本村的建設和發(fā)展，對于農用地和宅基地使用與調整也缺乏長遠規(guī)劃。如何實現(xiàn)“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風美”的美好鄉(xiāng)村建設目標，這也是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”規(guī)劃編制實施時所考慮的重點。

3　實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的措施

通過上述分析，阜陽市實施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程具有政策和實踐上的優(yōu)勢，而面臨的劣勢和挑戰(zhàn)主要有規(guī)劃調整和資金缺乏的制約。因此，為保障“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的順利實施，必須在抓住機遇和發(fā)揮優(yōu)勢的同時，破解用地和資金方面的制約，綜合考慮現(xiàn)實情況，統(tǒng)籌安排，制定完善的實施制度和保障措施。

3.1思想保障各級政府提高認識，統(tǒng)一思想，要定期研究推進“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”相關制度、體制、機制和政策問題。總結經(jīng)驗，使“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”成為當前深化農村綜合改革示范試點、農村宅基地管理創(chuàng)新、建設皖北“四化”協(xié)調發(fā)展先行區(qū)的重要抓手。

3.2組織保障在省國土資源廳指導下，成立“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”領導機構，負責試點的領導、組織、協(xié)調等工作。落實政府主導，國土資源部門牽頭，各相關部門齊抓共管的共同責任和聯(lián)合工作機制，確保各項工作落到實處。

3.3資金保障在政府增加投入的同時，積極引導社會資金注入。加大對“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的支持力度，整合省、市、縣專項建設資金，集中投放到試點項目上，解決農村宅基地退出獎勵、整治復墾、審批登記補助及公共設施建設資金匱乏的難題；加大涉農項目資金整合力度，整合農業(yè)綜合開發(fā)、農田技改、高標準基本農田、小農水、村落清查、特色旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶助、公共服務設施、保障性住房、社會統(tǒng)籌保障、扶貧救助、治污排水等項目的專項資金，集中用于試點項目建設。同時引導社會資金投入，積極完善稅收、信貸、補貼政策，努力形成以財政投入為引導、企業(yè)投入為主體、農民投入為補充，目標統(tǒng)一、形式多樣、責任共擔、利益共享的投入機制。

3.4規(guī)劃保障實行土地利用總體規(guī)劃動態(tài)管理，在試點區(qū)探索土地利用總體規(guī)劃的各類用地總量平衡的動態(tài)管理機制，強化美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃對空間布局的調控作用和土地用途管制的規(guī)劃許可。

3.5制度保障研究相關政策，制定“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具體操作細則，指導工作開展。通過舊村改造，復墾閑置宅基地、空閑地、廢棄地等方式取得集體建設用地指標，并保證能夠足額、及時劃地用于美好鄉(xiāng)村建設。同時，探索建立農村集體建設用地指標儲備制度、流轉制度和有償調劑制度，將節(jié)余的集體建設用地指標收益用于農村土地整治。在農村綜合改革試點的基礎上，創(chuàng)新農村集體建設用地管理制度，對農村集體建設用地的使用、審批、流轉、收回、監(jiān)督管理等作出具體規(guī)定。對于權屬調整困難問題，應加快土地確權發(fā)證工作，采取“確權不確地、定量不定位”的農村土地確權方式，通過“調地、攆地、互換、補償”等手段切實解決農村土地權屬調整的難題［6］。

4　結語

總之，通過把握政策、用活政策、申報項目、盤活存量，實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”，不但可以化解美好鄉(xiāng)村建設過程中出現(xiàn)的矛盾，而且可以促進“四化”協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)農民增收、農業(yè)增效、農村發(fā)展的目標。相信通過認真實施和風險把控，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”將成為阜陽市深化農村土地綜合改革、節(jié)約集約用地的一張名牌，同時也將為安徽省乃至全國在新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下進行土地綜合整治模式創(chuàng)新提供借鑒。

［1］鄭莉.建設美好鄉(xiāng)村打造幸福家園［N］.安徽日報，2012-9-21（B1）.

［2]魯成樹，李偉.安徽省美好鄉(xiāng)村建設背景下的土地整治模式探討［J］.安徽農業(yè)科學，2013，41（18）：7983-7985.

［3］張婷婷.基于土地整治的美好鄉(xiāng)村建設研究——以安徽省肥西縣為例［D］.合肥：安徽農業(yè)大學，2013.

［4］郭飛.美好鄉(xiāng)村建設視角下的阜陽市農村土地流轉研究［J］.安徽農學通報，2014，20（12）：1-3，16.

［5］孟昌.基于swot分析的我國少兒圖書出版的發(fā)展戰(zhàn)略研究［D］.湖南師范大學，2008，5.

［6］郭飛.美好鄉(xiāng)村建設用地政策與對策分析［J］.安徽國土資源，2015，5：19-23.

（責編：徐煥斗）

F311

A

1007-7731（2016）09-11-03

阜陽市2015年社科規(guī)劃課題《農村土地整治與美好鄉(xiāng)村建設耦合關系及其模式創(chuàng)新研究--以阜陽市為例》（FSK2015011）。

吳浩（1959-），男，安徽鳳臺人，工程師，研究方向：土地規(guī)劃、土地整治、農村土地管理。

2016-04-19