張家麗　夏　蓮

（安徽建筑大學(xué)，安徽合肥230601）

城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)建設(shè)制度改革路徑及對(duì)策建議

張家麗夏蓮

（安徽建筑大學(xué)，安徽合肥230601）

該文簡(jiǎn)述了我國(guó)土地市場(chǎng)政策制度改革路徑，分析了城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)建設(shè)面臨的障礙，并提出構(gòu)建城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)建設(shè)對(duì)策。主要包括：明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，確立合理的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全土地市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范政府的行為，培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代意識(shí)等。為構(gòu)建城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場(chǎng)提供參考。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一；土地市場(chǎng)；建設(shè)；對(duì)策

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的一種體制，在典型的二元特征背景下，一方面，城鄉(xiāng)土地使用權(quán)及所有權(quán)具有各自的主體且彼此之間不允許自由交換［1］。另一方面，城市土地用于城市建設(shè)，農(nóng)村土地用于農(nóng)地使用，這兩者用途的差異形成了不同的價(jià)格體系［2］。目前，我國(guó)城市土地市場(chǎng)已比較完善，農(nóng)村土地市場(chǎng)因?yàn)槿鄙俜芍С峙c有效的行政管理，涉及市場(chǎng)交易的土地流轉(zhuǎn)是無(wú)法參與正常的土地市場(chǎng)交易體系的。對(duì)于土地征收，政府因績(jī)效考評(píng)“以地生財(cái)”的現(xiàn)象明顯［3］，政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)分依賴，使得政府違法地采取以租代征的方式，強(qiáng)拆農(nóng)民房屋，強(qiáng)占農(nóng)民集體用地；政府與投資商聯(lián)合，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行將農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)給資本企業(yè)［4］現(xiàn)象屢有發(fā)生。這種不合理的土地征收極大地?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，干擾了土地市場(chǎng)機(jī)制。說(shuō)明了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)和地價(jià)體系是割裂的。

此外，政府“重城忽鄉(xiāng)”的規(guī)劃理念［5］，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)劃與管理的薄弱與無(wú)力，城鄉(xiāng)發(fā)展的極度不均衡。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)割裂了城市與農(nóng)村土地市場(chǎng)。城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的割裂，一方面忽略了市場(chǎng)機(jī)制的作用；另一方面促使了政府過(guò)度的謀取利益［6］。這2個(gè)方面都導(dǎo)致了土地的粗放利用，浪費(fèi)了大量的土地資源。與此同時(shí)，也拉大了城鄉(xiāng)差距，降低了政府的正常行政效率，極大地?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，加深了農(nóng)民與政府之間的矛盾。因此，打破城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)割裂的局面，規(guī)范政府行為，達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的目的，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的統(tǒng)一建設(shè)是十分必要的。

1　城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)建設(shè)制度改革路徑

1986年《土地管理法》將建設(shè)用地區(qū)分為“城市建設(shè)用地”和“農(nóng)村建設(shè)用地”，但并未對(duì)“農(nóng)村建設(shè)用地”的概念做出解釋。1998年《土地管理法》修改后提出：“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)依法批準(zhǔn)使用的農(nóng)村集體所有的土地除外”。由此可以看出，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的界定是優(yōu)先于公共利益需要的土地。

1999年《土地管理法》對(duì)土地征用制度作出重大修訂，在此之前實(shí)施的是協(xié)議征地制，除國(guó)家規(guī)定的用于公共建設(shè)用途的土地外“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)、需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，這種政府單方面的土地定價(jià)機(jī)制，使得政府低價(jià)征收集體土地，在二級(jí)市場(chǎng)上以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式高價(jià)出讓，謀取高額的土地收益價(jià)差，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益?？梢钥闯鑫覈?guó)的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)是存在差別，處于一種割裂的狀態(tài)［7］。

2005年廣東省發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法（草案）》，參照國(guó)有土地的相關(guān)辦法，立法將農(nóng)村集體土地按照“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。在此之前，重慶、安徽、浙江和廣州等地早已有試點(diǎn)開(kāi)展，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2013年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！辈⑶遥霸谕恋乩靡?guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”這一文件精神為我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)由割裂走向統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)“集體土地與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)”提供了政策依據(jù)，也為相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展提供了改革方向。在這種背景下，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的構(gòu)建成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

2015年2月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，準(zhǔn)備在33個(gè)試點(diǎn)縣暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于集體土地出讓等問(wèn)題，這標(biāo)志著“三塊地”改革試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的實(shí)施階段。至此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建正式拉開(kāi)帷幕。

2　城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)建設(shè)面臨的障礙

城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)、用途以及價(jià)格二元化從根本上阻礙了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的一體化。城鄉(xiāng)土地用途的不同，使得在土地交易過(guò)程中產(chǎn)生了較低的征用土地補(bǔ)償與較高的國(guó)有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓收益矛盾；城市建設(shè)用地能自由的進(jìn)行抵押等交易，而農(nóng)村建設(shè)用地只有在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下才可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。此外，城市建設(shè)用地可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣以及掛牌等形式進(jìn)行市場(chǎng)交易定價(jià)，而農(nóng)村建設(shè)用地只能通過(guò)國(guó)家征收，變更土地所有權(quán)權(quán)屬，從而根據(jù)市場(chǎng)交易定價(jià)［8］。

征地制度導(dǎo)致集體建設(shè)用地所有權(quán)不明確限制了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化的發(fā)展。國(guó)家一方面享有對(duì)城市土地所有權(quán)的支配權(quán)，另一方面又通過(guò)征收、征用的方式間接地享有對(duì)農(nóng)村集體土地的最終支配權(quán)。而農(nóng)民僅僅只是土地的使用者，他們無(wú)法享有土地的實(shí)際支配權(quán)［9］。近幾年來(lái)農(nóng)民對(duì)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尤為不滿，實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)的低于市場(chǎng)價(jià)值，農(nóng)民的生活無(wú)法得到有效的保障，農(nóng)民的權(quán)益受到極大損害。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制不完善滯緩了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理可知，價(jià)格由市場(chǎng)供需情況決定可推斷建設(shè)用地的供需決定其市場(chǎng)價(jià)格。然而，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地未能形成合法的市場(chǎng)體系，從而農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)格也無(wú)法真實(shí)的反映到市場(chǎng)中，土地的價(jià)值更無(wú)從體現(xiàn)。根據(jù)科斯的交易成本理論，如果交易費(fèi)用能夠達(dá)到零，那么市場(chǎng)機(jī)制將會(huì)拋開(kāi)產(chǎn)權(quán)界定的束縛而自動(dòng)最優(yōu)化配置資源；如果交易費(fèi)用是正值，那么產(chǎn)權(quán)的界定會(huì)直接影響到市場(chǎng)配置資源的效率［10］。而我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)界定的模糊與不完整，導(dǎo)致了交易成本的增多，從而使得市場(chǎng)資源配置的效率低下。與此同時(shí)，“隱形市場(chǎng)”的存在，進(jìn)一步干擾了正常的市場(chǎng)體制，這與社會(huì)主義市場(chǎng)體制的發(fā)展是格格不入的。

在傳統(tǒng)計(jì)劃體制的影響下，政府在土地資源配置中的過(guò)度干預(yù)是普遍存在的，這不僅人為的損害了土地市場(chǎng)供求機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，嚴(yán)重扭曲了土地價(jià)格，更造成土地資源的大量浪費(fèi)。同時(shí)，有些地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，利用信息優(yōu)勢(shì)欺上瞞下，以土地作為誘餌大力招商引資。為了降低各種資本流入的成本，各個(gè)地區(qū)相互壓低建設(shè)用地的價(jià)格，有的地區(qū)甚至以零低價(jià)轉(zhuǎn)讓，造成大量違規(guī)項(xiàng)目的涌現(xiàn)［11］，致使土地利用嚴(yán)重浪費(fèi)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，但一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，特別是中西部農(nóng)村還是十分落后的，農(nóng)民的文化水平不高，法律意識(shí)淡薄，組織能力薄弱，基本上處于弱勢(shì)的狀態(tài)。導(dǎo)致農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益無(wú)法獲取，農(nóng)民自身的利益受到嚴(yán)重侵害［12］。

3　構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的對(duì)策建議

（1）打破土地制度的二元結(jié)構(gòu)。首先，逐漸的取消城鄉(xiāng)二元制度中的各種不合理、不公平的制度政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。其次，要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村的特色產(chǎn)業(yè)，組織安排對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。再者，要樹(shù)立以人為本的可持續(xù)發(fā)展觀，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等的全方面發(fā)展。

（2）明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，確立合理的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面，實(shí)行土地統(tǒng)一登記的政策，做好土地登記工作，確定集體土地所有權(quán)的歸屬［13］。建設(shè)用地在符合相關(guān)規(guī)劃并且批準(zhǔn)使用的前提下，可以鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)土地入股等方式參與建設(shè)開(kāi)發(fā)，在法律層次上對(duì)其進(jìn)行認(rèn)可。另一方面，將市場(chǎng)價(jià)值作為土地征收合理補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容，根據(jù)征地后的不同用途確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還應(yīng)補(bǔ)償農(nóng)民因失去土地而損失的額外費(fèi)用。

（3）健全土地市場(chǎng)機(jī)制。首先要建立起完整的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系；其次，要健全城鄉(xiāng)地價(jià)評(píng)估和基準(zhǔn)地價(jià)制度。國(guó)家相關(guān)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該深入城鄉(xiāng)開(kāi)展地價(jià)評(píng)估工作，以減少土地交易的非公開(kāi)、非契約現(xiàn)狀［14］。由土地市場(chǎng)收益來(lái)確定土地市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的地域指向，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地價(jià)一體化。

（4）規(guī)范政府行為。政府作為我國(guó)的行政機(jī)關(guān)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建中，政府應(yīng)減少行政干預(yù)，借助市場(chǎng)的力量，培育市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)機(jī)制；政府應(yīng)充分的尊重農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體，在農(nóng)戶依法、平等、自愿和有償?shù)那疤嵯?，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，行使政府的宏觀調(diào)控職能［15］。此外，把土地流轉(zhuǎn)中介組織作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體進(jìn)行培育和完善，可以客觀、公正地評(píng)估出土地等級(jí)和市場(chǎng)價(jià)格，為集體建設(shè)用地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)雙方的公平交易提供科學(xué)依據(jù)，避免市場(chǎng)交易主體利益受到侵犯，同時(shí)也為政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格管理奠定科學(xué)基礎(chǔ)［16］。

（5）積極宣傳現(xiàn)代思想觀念，培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代意識(shí)。一方面，政府要加大對(duì)農(nóng)村教育資源的投資力度，繼續(xù)鞏固“九年義務(wù)教育”的成果，逐漸的普及高中教育和中等職業(yè)教育，提高農(nóng)村青年的文化水平。另一方面，農(nóng)民自身要有改變現(xiàn)狀，提升自己的綜合素質(zhì)的意識(shí)，認(rèn)真努力的學(xué)習(xí)先進(jìn)的知識(shí)，掌握一定的法律知識(shí)。這樣才能接納新的正確的現(xiàn)代思想，提升自身的生活水平，切實(shí)保護(hù)自身的合法權(quán)益。

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（責(zé)編：徐煥斗）

Reform and Countermeasures of Urban and Rural Land Market Construction System

Zhang Jiali et al.
（Anhui Jianzhu University，Hefei 230601，China）

This paper briefly describes the reform of land market policy system in China，analyzes the obstacles to the construction of urban and rural land market，and puts forward the countermeasures for the construction of urban and rural land market，including determining collective land ownership，establishing a reasonable compensation standard for land requisition，perfecting the land-market mechanism，standardizing the government behavior and training the modern consciousness of the farmers and so on.It will provide a reference for the construction of urban and rural land unified market.

Unified urban and rural areas；Land-market；Construction；Countermeasure

F311

A

1007-7731（2016）09-14-03

本文為大學(xué)生創(chuàng)新項(xiàng)目省級(jí)之城鄉(xiāng)一體化背景下土地市場(chǎng)建設(shè)研究（2015070）。

張家麗（1995-），女，安徽人，學(xué)生。

2016-04-25