陳　杰　陳茂景　吳以專(zhuān)　蔣宗好　林景露　林盛堅(jiān)

（尤溪縣林業(yè)局，福建尤溪365100）

尤溪縣林地占補(bǔ)平衡的實(shí)踐與啟示

陳杰陳茂景吳以專(zhuān)蔣宗好林景露林盛堅(jiān)

（尤溪縣林業(yè)局，福建尤溪365100）

近年來(lái)，尤溪縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提速，各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)林地的需求大量增加，林地供需矛盾突出，定額缺口較大。尤溪縣以全國(guó)林地占補(bǔ)平衡工作試點(diǎn)縣為契機(jī)，出臺(tái)開(kāi)展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)工作意見(jiàn)，在試點(diǎn)期間項(xiàng)目建設(shè)使用林地不實(shí)行林地定額管理，建立先補(bǔ)后占、統(tǒng)籌平衡、核查監(jiān)督等工作機(jī)制，按照項(xiàng)目建設(shè)使用林地“占一補(bǔ)一”原則，規(guī)范林地使用管理，實(shí)現(xiàn)了緩解發(fā)展剛性用地需求與林業(yè)生態(tài)保護(hù)雙贏。該文對(duì)尤溪縣林地占補(bǔ)平衡工作的主要做法和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，以供參考。

林地；占用征收；試點(diǎn)做法；尤溪縣

尤溪縣地處閩中、戴云山脈以北，北緯25°50′～26°26′，東經(jīng)117°48′～118°39′。全縣國(guó)土總面積34.2萬(wàn)hm2，林地面積28.0萬(wàn)hm2，耕地2.27萬(wàn)hm2，水域和其他面積3.93萬(wàn)hm2，自然概貌為“八山一水一分田”；森林覆蓋率73.66%，森林蓄積量2 212萬(wàn)m3；下轄9鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，250個(gè)行政村、13個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?2.5萬(wàn)。2014年8月，經(jīng)國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)，尤溪縣為2014-2016年全國(guó)林地占補(bǔ)平衡工作試點(diǎn)縣。試點(diǎn)期間，尤溪縣扎實(shí)開(kāi)展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)各項(xiàng)工作，創(chuàng)新林地管理模式，規(guī)范工作程序，通過(guò)先補(bǔ)后占、誰(shuí)用誰(shuí)補(bǔ)、占一補(bǔ)一、統(tǒng)籌平衡，積極補(bǔ)充林地，實(shí)現(xiàn)林地用保結(jié)合、以用促增，有效解決了森林資源可持續(xù)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)剛性用地需求的矛盾，確保森林資源的可持續(xù)利用。

1　試點(diǎn)背景

林地是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴(lài)以生存與發(fā)展的根基。國(guó)務(wù)院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”。十八大對(duì)建設(shè)生態(tài)文明作出了全面部署，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。因此，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)新時(shí)期林業(yè)發(fā)展提出了更高要求，賦予了林業(yè)前所未有的歷史使命，林地保護(hù)利用管理遇到了新課題。2014年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于支持福建省深入實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，福建省作為我國(guó)南方地區(qū)重要的生態(tài)省戰(zhàn)略，要增強(qiáng)引領(lǐng)示范效應(yīng)，成為生態(tài)文明先行示范區(qū)。福建省具有山多地少的特殊省情，為實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，必須正確處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，破解建設(shè)用地剛性需求與林地資源保護(hù)的重大難題。為此，在局部地區(qū)探索開(kāi)展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)工作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)林地用保結(jié)合、以用促增，實(shí)現(xiàn)森林資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展“互促雙贏”具有積極意義。

2　試點(diǎn)主要做法

2.1試點(diǎn)工作目標(biāo)任務(wù)尤溪縣以開(kāi)展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)工作為契機(jī)，在實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率與森林蓄積量“雙增”的前提下，創(chuàng)新林地管理機(jī)制，探索森林資源保護(hù)和林地利用的新途徑，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)期內(nèi)（2014—2016年）補(bǔ)充林地面積0.17萬(wàn)hm2，有效解決建設(shè)項(xiàng)目用地剛性需求與林地保護(hù)的矛盾，緩解占用征收林地指標(biāo)不足的問(wèn)題。

2.2試點(diǎn)工作基本原則

2.2.1堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、嚴(yán)格保護(hù)的原則充分發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的首要地位作用，嚴(yán)格遵守林地保護(hù)管理法律法規(guī)。

2.2.2堅(jiān)持占補(bǔ)平衡、先補(bǔ)后占的原則建立補(bǔ)充林地儲(chǔ)備庫(kù)，做到先補(bǔ)后占，實(shí)行林地占補(bǔ)平衡管理。嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地規(guī)模，確保補(bǔ)充林地規(guī)模大于建設(shè)項(xiàng)目使用林地規(guī)模。

2.2.3堅(jiān)持節(jié)約集約、突出重點(diǎn)的原則節(jié)約集約使用林地資源，少用或不用林地，補(bǔ)充林地優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程和國(guó)家、省市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，兼顧城市建設(shè)、重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等項(xiàng)目建設(shè)需要。

2.2.4堅(jiān)持實(shí)時(shí)更新、動(dòng)態(tài)管理的原則根據(jù)建設(shè)需要，及時(shí)做好補(bǔ)充林地的調(diào)查、認(rèn)定、發(fā)證和營(yíng)造林工作，更新補(bǔ)充林地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)林地的動(dòng)態(tài)管理，保障林地占補(bǔ)平衡。

2.3補(bǔ)充林地的類(lèi)型及實(shí)現(xiàn)途徑

2.3.1植樹(shù)造林或天然更新的非林地已生長(zhǎng)林木或適宜植樹(shù)造林的土地，通過(guò)建立檔案資料數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)林地的規(guī)范管理。

2.3.2坡耕地指坡度25°以上的非基本農(nóng)田，已生長(zhǎng)林木或適宜植樹(shù)造林的坡耕地，鼓勵(lì)利用坡耕地開(kāi)展植樹(shù)、栽竹、種茶種果，培育觀賞性綠化大苗或開(kāi)辟生物防火林帶，實(shí)現(xiàn)退耕還林。

2.3.3退建還林的建設(shè)用地對(duì)分布在偏辟鄉(xiāng)村、山腳林邊、縣鄉(xiāng)交界的各類(lèi)小規(guī)模、粗加工、低效益、高污染、高耗能的企業(yè)，實(shí)行淘汰和改造，引導(dǎo)企業(yè)搬遷進(jìn)入工業(yè)集中區(qū)，同時(shí)將原建設(shè)用地通過(guò)植樹(shù)造林恢復(fù)為林地。

2.3.4恢復(fù)植被的村莊、廢棄工礦用地造福工程整體搬遷、農(nóng)村危舊房等老宅基地、廢棄礦山、廢棄采石采土場(chǎng)植樹(shù)造林復(fù)綠后補(bǔ)充作為林地。

2.3.5綠化苗木基地在非林地上建成的，配套設(shè)施齊全，長(zhǎng)期固定的林木和木本綠化、花卉育苗用地。

2.3.6其他補(bǔ)充林地充分利用城鄉(xiāng)周邊空地、道路兩側(cè)坡地、未利用地等改造為林地，城鎮(zhèn)森林公園、城鄉(xiāng)綠地、道路兩旁林帶、高速鐵路、高速公路出入互通口的片林等形成的林地。

2.4補(bǔ)充林地的調(diào)查摸底核實(shí)由縣林業(yè)局牽頭，會(huì)同國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)等部門(mén)，組織和指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以《尤溪縣2010-2020年林地保護(hù)利用規(guī)劃》和《尤溪縣土地利用總體規(guī)劃》為依據(jù)，對(duì)符合補(bǔ)充林地類(lèi)型的連片面積5畝以上的地塊、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)種植連續(xù)面積667m2以上的片林、種植2行以上且行距≤4m的林帶等擬補(bǔ)充林地的來(lái)源、地塊分布及造林更新等情況進(jìn)行調(diào)查摸底和現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，確保補(bǔ)充林地之前土地權(quán)屬明晰、來(lái)源可靠。

2.5補(bǔ)充林地的公示確認(rèn)根據(jù)林業(yè)部門(mén)對(duì)轄區(qū)可補(bǔ)充林地調(diào)查摸底結(jié)果，對(duì)擬補(bǔ)充林地的地塊由村委會(huì)進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)的所在地公示，對(duì)公示無(wú)異議或異議不成立的擬補(bǔ)充林地，經(jīng)調(diào)查核實(shí)或驗(yàn)收合格，并經(jīng)相關(guān)權(quán)利人認(rèn)可后，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一上報(bào)擬補(bǔ)充林地確認(rèn)的申報(bào)材料，縣林業(yè)局匯總后報(bào)縣政府研究批準(zhǔn)確認(rèn)。

2.6補(bǔ)充林地的林權(quán)登記發(fā)證經(jīng)縣政府依照有關(guān)法律法規(guī)批準(zhǔn)確認(rèn)的規(guī)劃補(bǔ)充林地，明確林地性質(zhì)，對(duì)已生長(zhǎng)林木或已完成造林更新的林地，林權(quán)登記機(jī)關(guān)依照《福建省林權(quán)登記條例》有關(guān)規(guī)定，由縣林業(yè)局制定林權(quán)登記發(fā)證的具體辦法，依法予以發(fā)放林權(quán)證。

2.7建立補(bǔ)充林地儲(chǔ)備庫(kù)資源檔案2014年—2015年尤溪縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共落實(shí)各類(lèi)可補(bǔ)充林地面積0.27萬(wàn)hm2，其中已生長(zhǎng)林木或已完成造林更新的可補(bǔ)充林地面積0.14萬(wàn)hm2，未生長(zhǎng)林木或可供造林綠化的補(bǔ)充林地面積0.13萬(wàn)hm2。完成補(bǔ)充林地確權(quán)登記1 013宗地，面積0.13萬(wàn)hm2，由縣林業(yè)局及時(shí)將已發(fā)放林權(quán)證的補(bǔ)充林地建立縣補(bǔ)充林地儲(chǔ)備庫(kù)，實(shí)行臺(tái)賬式管理，及時(shí)建立并更新資源檔案，用于今后占用征收林地項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡。

3　試點(diǎn)工作成果

3.1建立了嚴(yán)管林地機(jī)制貫徹執(zhí)行國(guó)家林業(yè)局35號(hào)令，嚴(yán)格占用征收林地審核審批，全面實(shí)施林地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)守林地和森林紅線，加強(qiáng)林地用途管制。對(duì)宜林地、造林地不得違法退出林地保護(hù)利用規(guī)劃和林地資源管理范圍；對(duì)閑置2a以上的林地要及時(shí)收回，避免無(wú)序占用林地；對(duì)可補(bǔ)充林地提前做好造林綠化，促進(jìn)林地的保護(hù)管理，實(shí)現(xiàn)以用促增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年比試點(diǎn)前的2013年，全縣林地面積增加53.4hm2，森林覆蓋率提高1.12%，森林蓄積量增加54.58萬(wàn)m3，“十二五”期末尤溪縣全面完成了上級(jí)下達(dá)的森林覆蓋率和森林蓄積量“雙增”以及林地保有量不減的目標(biāo)任務(wù)。

3.2建立了統(tǒng)籌平衡機(jī)制試點(diǎn)期間，按照“先補(bǔ)后占、誰(shuí)用誰(shuí)補(bǔ)、占一補(bǔ)一、突出重點(diǎn)、全縣統(tǒng)籌”的原則，凡建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)占用征收林地審核的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行控制，允許在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)劑解決補(bǔ)充林地，實(shí)行與使用補(bǔ)充林地面積直接掛鉤的“占一補(bǔ)一”制度?？h級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障，所需林地占補(bǔ)平衡指標(biāo)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按國(guó)土面積比例承擔(dān)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目所需林地占補(bǔ)平衡指標(biāo)原則上由項(xiàng)目實(shí)施地自行在納入儲(chǔ)備庫(kù)的補(bǔ)充林地中解決，實(shí)行占補(bǔ)平衡?？裳a(bǔ)充林地不足的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小級(jí)辦公室提出申請(qǐng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向可補(bǔ)充林地儲(chǔ)備盈余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行協(xié)商調(diào)劑。

3.3建立了林地異地有償占補(bǔ)平衡機(jī)制各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地實(shí)行“占一補(bǔ)一”的同時(shí)，因補(bǔ)充林地有缺口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照3 000元/667m2標(biāo)準(zhǔn)支付給提供林地指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于造林、撫育和管護(hù)。強(qiáng)化節(jié)約集約用地意識(shí)，調(diào)動(dòng)做好補(bǔ)充林地工作積極性。

3.4建立了補(bǔ)充林地動(dòng)態(tài)核查監(jiān)管機(jī)制根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)審核審批情況和補(bǔ)充林地變化情況，對(duì)已納入補(bǔ)充林地儲(chǔ)備庫(kù)的地塊實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，每年進(jìn)行一次核查和調(diào)整補(bǔ)充，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在每年年底組織核查，并將核查結(jié)果報(bào)送縣林業(yè)局，防止出現(xiàn)補(bǔ)充林地失管以及未經(jīng)批準(zhǔn)隨意改變林地用途現(xiàn)象，確保林地總量平衡；對(duì)造林和管護(hù)不到位、林分質(zhì)量下降甚至退化、滅失的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，暫停該鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目審核審批和使用補(bǔ)充林地儲(chǔ)備庫(kù)的補(bǔ)充林地，責(zé)令其及時(shí)進(jìn)行整改。

3.5加大林地依法管理力度開(kāi)展林地清理排查專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，及時(shí)清查林地違法違規(guī)項(xiàng)目，嚴(yán)厲查處未批先占、少批多占、不批也占、邊建邊批等非法占用林地行為，重點(diǎn)排查地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、土地整理、采石采礦等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目非法侵占林地行為。

4　試點(diǎn)啟示

4.1創(chuàng)新了林地管理模式通過(guò)政策、經(jīng)濟(jì)等手段，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極補(bǔ)充林地，既充分滿(mǎn)足建設(shè)項(xiàng)目使用林地的剛性需求又實(shí)現(xiàn)林地資源占補(bǔ)平衡，確保完成上級(jí)下達(dá)的林地保有量的目標(biāo)。

4.2節(jié)約集約使用林地根據(jù)補(bǔ)充林地的數(shù)量和潛力，量入為出，科學(xué)合理安排項(xiàng)目用地，達(dá)到了節(jié)約集約使用林地的目的。

4.3緩解了林地供需矛盾試點(diǎn)期間，全縣取消林地定額管理，項(xiàng)目建設(shè)使用林地實(shí)行“占一補(bǔ)一”，將多出的補(bǔ)充林地在全縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)劑使用，在一定程度上緩解了林地供需矛盾。

4.4探索出了生態(tài)文明經(jīng)驗(yàn)結(jié)合國(guó)務(wù)院支持我省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，尤溪縣在生態(tài)補(bǔ)償、低碳發(fā)展、碳匯核算、績(jī)效考核等方面進(jìn)行了大膽探索，為全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)出經(jīng)驗(yàn)、作示范。

（責(zé)編：徐煥斗）

F326.2

A

1007-7731（2016）09-116-03

陳杰（1972-），男，福建尤溪人，林業(yè)高級(jí)工程師，從事森林資源培育工作。

2016-04-26