王鈺萌

日前召開的第二屆全國全域旅游推進(jìn)會議指出，今年8月以來，全國又有一批旅游重點(diǎn)地區(qū)成立了旅游發(fā)展委員會、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局。以“綜合協(xié)調(diào)+專項(xiàng)保障”為特征的旅游發(fā)展委員會、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局“1+3”旅游管理體制改革正在如火如荼進(jìn)行中。

大旅游催生大管理

近年來，隨著全民旅游方興未艾，旅游業(yè)監(jiān)管部門暴露出越來越多的問題。

特別是長期以來，我國實(shí)行的是條塊分割的旅游管理體制，政出多門、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)，旅游管理部門側(cè)重于行業(yè)管理，協(xié)調(diào)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能較弱。

面對逐漸形成的大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場，傳統(tǒng)的“小”旅游管理很難適應(yīng)旅游業(yè)快速發(fā)展的需要，“小馬拉大車”成為旅游管理與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展矛盾尷尬的現(xiàn)實(shí)寫照。

在被網(wǎng)絡(luò)輿論熱炒的 “青島天價蝦”、“哈爾濱天價魚”“三亞天價海鮮”等事件中，游客被宰卻投訴無門，遭遇多個部門“踢皮球”，不僅讓游客義憤填膺，更直接損害了當(dāng)?shù)氐穆糜谓?jīng)濟(jì)和城市形象。

隨著事件的持續(xù)發(fā)酵和放大，最終造成的負(fù)面效應(yīng)令當(dāng)?shù)卣剂喜患啊?/p>

天價海鮮的出現(xiàn)絕非偶然。近年來各地旅游市場出現(xiàn)的景區(qū)宰客、游客糾紛并不在少數(shù)，個別事件的曝光只不過是讓輿論找到了發(fā)泄口，民眾對于各地旅游市場管理亂象已經(jīng)到了忍無可忍的地步。值得引人注意的是，消費(fèi)者維權(quán)方式的改變，對旅游管理體制改革形成倒逼壓力。

旅游業(yè)是推進(jìn)全面深化改革的重要產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步加大旅游業(yè)供給側(cè)改革力度，必須加大旅游市場秩序整治力度，為游客提供舒適自由的旅游環(huán)境。因此，統(tǒng)籌建立綜合旅游管理體制機(jī)制，加強(qiáng)旅游部門與公安、工商等相關(guān)部門的協(xié)同聯(lián)動，已經(jīng)迫在眉睫。

國家旅游局局長李金早在2015年全國旅游工作會議上，發(fā)表了 2015-2017年旅游工作“515戰(zhàn)略”規(guī)劃部署，推出旅游10大行動，開展52項(xiàng)舉措，推進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，加快旅游業(yè)現(xiàn)代化、信息化、國際化進(jìn)程。兩年來，在國家旅游局的指導(dǎo)下，在各級黨委、政府部門的支持和努力下，旅游綜合改革持續(xù)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了管理機(jī)制和改革布局的新突破。

旅游警察成了三亞的風(fēng)景線

2015年10月10日，我國國內(nèi)首支旅游警察隊(duì)伍——三亞市公安局旅游警察支隊(duì)正式掛牌成立。

旅游警察專職負(fù)責(zé)查處三亞市旅游市場上的各類違法犯罪活動，維護(hù)旅游市場秩序和旅游治安環(huán)境。

成立一年來，旅游警察與行政執(zhí)法部門、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調(diào)解委員會組成“四位一體”的執(zhí)法模式，創(chuàng)新社會管理，張揚(yáng)海南精神，盡最大努力去化解市民游客遇到的各類涉旅問題，帶來了豐厚回報。

從2016年以來統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，三亞旅游警察支隊(duì)共辦理涉旅刑事案件2宗、治安案件112起、無證駕駛機(jī)動船舶20起、非法招攬游客9起、黑導(dǎo)游3起及6起詐騙案。

今年上半年，三亞游客滿意度為82.59%，其中64%的游客是多次到三亞度假。

三亞旅游警察像一道靚麗的城市風(fēng)景線，化身成游客的“保護(hù)神”和城市的“新名片”，讓市民游客的出行變得更舒心、更安心。

三亞的旅游管理體制改革的小試牛刀，也給其他省份帶來了改革壓力和示范榜樣。

今年4月30日，西湖景區(qū)行政執(zhí)法局G20女子巡邏隊(duì)首次亮相；4月28日，湖南省首支旅游警察大隊(duì)——資興旅游警察大隊(duì)在東江湖景區(qū)正式掛牌成立；4月末，陜西省韓城決定設(shè)立韓城公安旅游警察分局……

越來越多的旅游目的地尤其是全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建省市縣紛紛著手推進(jìn)“旅游警察”建設(shè)工作。

“旅游警察”已經(jīng)從“一地花開”發(fā)展為“四處飄香”。

“1+3”旅游管理體制改革星火燎原

僅僅一支旅游警察隊(duì)伍的成立，對于旅游管理體制的全面改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于旅游部門自身職能所限，在受理旅游者投訴時多數(shù)情況下鞭長莫及，只能靠地方政府出面處理，因此，必須賦予旅游部門更大的職權(quán)，使其能夠在制定和實(shí)施本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、推動旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展、組織重點(diǎn)旅游資源開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)、旅游綜合執(zhí)法等涉及旅游業(yè)發(fā)展的重大事項(xiàng)中，能夠切實(shí)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織管理的職能作用，這是旅游業(yè)改革發(fā)展需要縱深思考和實(shí)踐探索的課題。

今年2月，國家旅游局正式啟動全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作，明確提出開展全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作，要求各地適應(yīng)現(xiàn)代旅游綜合產(chǎn)業(yè)、綜合執(zhí)法要求，加快旅游業(yè)管理體制和執(zhí)法機(jī)制改革創(chuàng)新，鼓勵有條件的創(chuàng)建單位率先推廣設(shè)立綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。

“1”是指旅游局“升格”旅游發(fā)展委員會。成為政府組成部門，體現(xiàn)的是對旅游的重視，使旅游業(yè)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要考量因素，撬動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略之一。

“3”是指“旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局”。“1+3”，一方面是旅游委和旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局，共同構(gòu)建了旅游市場監(jiān)管的創(chuàng)新體系，另一方面，充分發(fā)揮公安、工商、法院等部門在整治旅游市場秩序中的職能作用?！?+3”模式屬于旅游業(yè)新常態(tài)下的創(chuàng)新體，是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求，通過“組合拳”統(tǒng)籌發(fā)力，必將進(jìn)一步增強(qiáng)旅游業(yè)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)能力，有效滿足綜合產(chǎn)業(yè)、綜合監(jiān)管的需求，更好地推動旅游產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展注入新的動力和活力。

2016全國旅游工作研討班期間，國家旅游局發(fā)布消息稱，截至目前，設(shè)立旅游發(fā)展委員會的省區(qū)市達(dá)到17個，超過了全國省區(qū)市的半數(shù)以上。

其中，今年上半年有10個省區(qū)市成立了旅游發(fā)展委員會。

此外還有11個設(shè)區(qū)市、19個縣成立了旅游警察，5個設(shè)區(qū)市和9個縣成立了旅游工商分局，5個設(shè)區(qū)市和44個縣成立了旅游巡回法庭?？梢灶A(yù)見，未來會有更多的地區(qū)走上“1+3”模式的旅游管理體制改革的探索之路。

讓改革的步伐走得更穩(wěn)更實(shí)

在體制改革的過程中，人們最大的擔(dān)憂是“換牌子不換體制，換機(jī)構(gòu)不換機(jī)制，換人不換理念”。 機(jī)構(gòu)整合、名稱改變是改革的表面，而職能轉(zhuǎn)變則是改革內(nèi)核。

國家旅游局局長李金早在全國全域旅游創(chuàng)建工作現(xiàn)場會上提出了對發(fā)展全域旅游的幾點(diǎn)憂慮，其中對于體制改革，尤其是對成立旅游發(fā)展委員會的論述，可謂一針見血、切中肯綮?！昂芏嗍?、縣都設(shè)立了旅游發(fā)展委員會，這是個好事，下一步還會有許多地方跟上來。但是，如果不能實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)旅游發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變、發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展機(jī)制的轉(zhuǎn)變，那么，從旅游局到旅發(fā)委就只是牌子的更換，對旅游的發(fā)展、對全域旅游的推進(jìn)就起不到應(yīng)有的作用?！?/p>

一方面，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游相關(guān)行業(yè)和部門的旅游管理職能，必須要賦予旅游發(fā)展委員會必要的權(quán)限和資源，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)的統(tǒng)一，初步確立旅游管理部門在旅游綜合市場監(jiān)管領(lǐng)域的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮。同時，旅游部門自身也要盡快實(shí)現(xiàn)職能與管理理念轉(zhuǎn)變，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合管理體制，增強(qiáng)旅游市場監(jiān)管與協(xié)調(diào)的能力和水平；旅游管理部門要加快管理體制的轉(zhuǎn)變，明確旅游行業(yè)組織與旅游行政管理部門的職責(zé)，形成旅游行政管理部門、旅游行業(yè)協(xié)會與旅游企業(yè)在旅游市場綜合監(jiān)管中各負(fù)其責(zé)與協(xié)同共贏的格局。

另一方面，旅游警察、工商局旅游分局、旅游巡回法庭，作為糅合不同部門職能、派生出來的新設(shè)邊緣機(jī)構(gòu)，職責(zé)和權(quán)限相對明晰，但在旅游領(lǐng)域里如何建立多部門快速高效的聯(lián)動機(jī)制，形成旅游市場監(jiān)管綜合治理合力，還需要實(shí)踐的探索和時間的磨合。各個新建的職能部門必須履職盡責(zé)，主動作為，不斷加強(qiáng)執(zhí)法，使突發(fā)事件得到及時有效解決，使旅游市場保持穩(wěn)定有序。不然，這些派生機(jī)構(gòu)就沒有長期存在的必要性。

同時，從建立健全法律、制度入手，在實(shí)踐中優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，建立制度保障，為“旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局”職能權(quán)限、執(zhí)法行為給予明確界定和規(guī)范，避免濫用職權(quán)、越位執(zhí)法等不良現(xiàn)象的發(fā)生。