潘書尚

【摘要】官員財產(chǎn)申報制度作為一種有效的預(yù)防腐敗、加強監(jiān)督的制度，已經(jīng)被國外眾多國家采用，我國政府也認可財產(chǎn)申報制度對于建設(shè)陽光政府、反腐工作的作用，但是在現(xiàn)實中我國的財產(chǎn)申報法律卻因為既得利益者抵制與反抗、隱私權(quán)和相關(guān)配套制度等問題至今處于缺失的狀態(tài)。本文分析了我國財產(chǎn)申報立法的必要性以及法律缺失的原因，并在此基礎(chǔ)上分析如何逐步消除障礙，完善財產(chǎn)申報的立法。

【關(guān)鍵詞】財產(chǎn)申報制度；法律缺失；原因；完善途徑

世界上廉潔指數(shù)較高的國家，都有專門的法律作為公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的規(guī)范和依據(jù)。例如美國的1989年修訂的當今最完備的公務(wù)員財產(chǎn)申報立法法案《道德改革法》，英國的《凈化選舉、防止腐敗法》、韓國的《防止腐敗法》等。反觀我國，1989年全國人大會議上我國首次提出建立《中華人民共和國財產(chǎn)申報法》，但由于各方面的阻力，最終至今也沒有出臺《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》。財產(chǎn)申報立法在我國缺失的原因有哪些，我國如何推進官員財產(chǎn)申報立法的開展，不僅僅是實踐層面上的問題，更是需要在理論上剖析的問題。

一、我國財產(chǎn)申報制度立法的必要性

（一）我國當前財產(chǎn)申報制度未形成完善的法律體系

1.當前財產(chǎn)申報的政策性規(guī)定法律效力地位較低。目前我國財產(chǎn)申報的依據(jù)主要為《關(guān)于黨政機關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》（1995年）、《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（2001年）以及最近的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（2010年）等政策性規(guī)定，并未上升到法律的層面。而作為政策性規(guī)定，其法律地位遠低于人大制定通過的法律，強制力和權(quán)威性不足，導(dǎo)致官員不進行財產(chǎn)申報或違法申報所承擔的責任和成本往往不足以震懾以權(quán)謀私等特權(quán)腐敗現(xiàn)象。再加上我國的財產(chǎn)申報僅限于內(nèi)部申報而并不進行公示，高層官員往往有既當“裁判員”又當“運動員”的嫌疑，對于自身的不法收入自然是絕口不提加以掩飾，財產(chǎn)申報的公信力不足。

2.當前財產(chǎn)申報的政策性規(guī)定與其他部門法律的協(xié)調(diào)性不足。財產(chǎn)申報與刑法懲治一個重視防范，一個重視懲治，兩者相輔相成，都是反腐斗爭的重要手段。我國關(guān)于財產(chǎn)申報的相關(guān)法規(guī)都是孤立的存在，其中的各種條款的規(guī)范性都有待考量。1997年新的刑法典設(shè)貪污賄賂專章，確立了比較完善的刑法反腐罪名體系。但是當前我國財產(chǎn)申報制度與刑法之間的銜接不夠好。最明顯的便是1988年尚未確定財產(chǎn)申報制度時，立法機構(gòu)在刑法中確定的“巨額財產(chǎn)來源不明罪”，它是針對一些國家工作人員擁有明顯超過合法收入的差額巨大財產(chǎn)和支出，可以責令其說明來源，不能說明來源合法則差額部分以非法所得論，進而可以判刑。這一罪名是對貪污、賄賂等傳統(tǒng)腐敗罪名的查漏補缺，但在財產(chǎn)申報法律缺失的情況下，巨額財產(chǎn)來源不明罪也往往只是發(fā)生大型腐敗案件時才能附加定罪懲治的罪名，在數(shù)罪并罰下，反倒比貪污罪等定刑要輕，這也是我國當前反腐窘境的一種縮影。同時，相關(guān)規(guī)定中申報主體“縣級干部”的限定也與巨額財產(chǎn)來源不明罪的“所有國家工作人員”的犯罪主體限定相矛盾，導(dǎo)致適用和執(zhí)行上的混亂。

（二）財產(chǎn)申報法律是反腐工作由運動式反腐向制度反腐的必然選擇

自十八大掀起反腐大浪潮以來，中央又出臺“八項規(guī)定六項禁令”，反腐運動再次開展，為反腐力度拍手稱快之余，也要看到我國當前反腐工作的問題。一直以來，我國的反腐工作主要依靠精英治理以及運動式反腐。反腐工作的成效并不依靠長期的法律制度約束，而是由領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政風(fēng)格以及對反腐工作的重視程度決定。從長遠來看，運動式反腐只能起到一時的震懾作用，不能阻止腐敗，更不能形成有長遠效益的反腐機制。財產(chǎn)申報制度的立法層面的完善才能使財產(chǎn)申報工作發(fā)揮其應(yīng)有的作用，是我國反腐工作由運動式反腐向制度反腐邁進的必然選擇。

（三）財產(chǎn)申報法制化是行政倫理失范的有效防范途徑

行政倫理又稱行政道德，是以“責、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，是行政人員在從事行政管理工作時應(yīng)遵循的行為規(guī)范和道德要求。但在公共權(quán)力的運行過程中，行政人員可能置行政倫理的規(guī)范與要求于不顧，用公共權(quán)力謀求私利，損害公共利益，導(dǎo)致公共權(quán)力異化，這時就會發(fā)生行政倫理失范。其主要原因在于行政人員即公務(wù)員面臨著雙重角色、利益沖突等多種問題。由委托代理理論可知，公務(wù)員作為公共利益的代理方，是維護公共利益的“公共人”；另一方面作為社會中獨立的“經(jīng)濟人”，公務(wù)員也追求個人利益最大化。利用特權(quán)謀取私利的欲望倘若超過公務(wù)員心中道德律的約束，這兩種角色之間的矛盾和沖突必然會造成行政倫理失范。而克服行政倫理失范的有途徑之一就是行政倫理本身的制度化，財產(chǎn)申報法制化無疑是對公務(wù)員倫理道德的一種硬性約束，能夠彌補人性的缺陷，實現(xiàn)德治與法治的結(jié)合。

二、我國財產(chǎn)申報制度立法缺失的原因

（一）既得利益者對義務(wù)性財產(chǎn)公示的反對和抵制

目標群體作為公共政策和執(zhí)行直接作用的對象，具有復(fù)雜性，其成員是否遵從和接受政策直接決定這公共政策的執(zhí)行成敗。而財產(chǎn)申報的主體范圍、申報時間、受理和審查等相關(guān)要素都要由其目標群體制定，設(shè)置一套制度用來約束規(guī)范自身這種“作繭自縛”的行為，并不是所有人都能夠支持。調(diào)查顯示，支持財產(chǎn)申報立法的官員不足兩成。首先，公共權(quán)力之非公共行使，公共財產(chǎn)之非公共支配正是以權(quán)謀私的特權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生原因。其次，財產(chǎn)申報制度的目標群體正是行使公共權(quán)力的官員，他們中腐敗的一部分正是利用掌握的權(quán)力來謀取黑色或灰色收入，進行腐敗行為，自然不愿意將既得利益拱手讓人，還要承擔嚴重的違法后果；另一部分官員即使沒有非法收入，但卻認為收入涉及個人隱私，不應(yīng)該公之于眾。藏富心理、害怕收入減少等心理的作用，加之財產(chǎn)申報的相關(guān)規(guī)定是純粹性的義務(wù)，并沒有任何激勵措施推動，因此，官員作為目標群體的自利性傾向造成他們對財產(chǎn)申報立法的反對和抵制，這自然使得財產(chǎn)申報法律的立法停滯不前。

（二）財產(chǎn)申報法律制定缺乏政府強有力的動力系統(tǒng)支持

財產(chǎn)申報制度立法必然需要政府強有力的全方位支持，包括立法設(shè)計，法律實施和相關(guān)配套措施的完善等。但目前政府卻以“條件不成熟”為由沒有在財產(chǎn)申報立法進程中充當積極有為的角色。在筆者看來，原因主要有以下幾點：

1.追求政治穩(wěn)定與建設(shè)“陽光政府”的沖突

我國政府一直追求善治，建設(shè)“陽光政府”，追求法治、責任、廉潔，在這種追求下就要求政府推進財產(chǎn)申報制度法制化，使其發(fā)揮其預(yù)防腐敗應(yīng)有的作用。但是另一方面，政府又認為曝光官員的財產(chǎn)狀況，可能會在短期內(nèi)揭露大量的腐敗行為，使民眾喪失對政府官員的信任，政府公信力下降。在我國，官民關(guān)系已經(jīng)處于比較緊張的狀態(tài)，民眾“為官必貪”的觀念由來已久。財產(chǎn)申報和公開很可能給執(zhí)政者帶來政治風(fēng)險，因此我國政府往往懼怕改革帶來的動蕩，追求所謂的穩(wěn)定。實則政府應(yīng)當放開視野從長遠來看財產(chǎn)申報立法的積極作用，任由隱秘的腐敗行為發(fā)生，反而會使社會無法健康持續(xù)發(fā)展。

2.公民知情權(quán)與官員隱私權(quán)的沖突

公民的知情權(quán)與官員隱私權(quán)之間的沖突，實際上是權(quán)利與權(quán)力之間的沖突。當法律側(cè)重于保護公民的知情權(quán)時，官員的隱私就有可能受到侵害；反之，當側(cè)重于保護公務(wù)員的隱私時，公眾知情權(quán)無法保障，就有可能發(fā)生侵犯公共利益的行為。而我國現(xiàn)行的關(guān)于信息公開與隱私權(quán)法律體系不夠系統(tǒng)完善。例如《政府信息公開條例》沒有明確指出公務(wù)員需要公開的信息以及公開程度。而《民法》中關(guān)于公民隱私權(quán)的相關(guān)條例也沒有詳細規(guī)定信息公開與隱私權(quán)保護的界限。在當前官員與公民之間信息不對稱的情況下，如何認知這個問題將直接影響我國財產(chǎn)申報的立法，合理地界定公開和隱私，是進行財產(chǎn)申報立法的前提。

3.反腐的迫切需求與財產(chǎn)申報高成本之間的沖突

基于當前國家和人民迫切的反腐需求，財產(chǎn)申報的法制化應(yīng)當提上日程。但是我們不得不忽視我國具體實施財產(chǎn)申報時會面臨著申報成本高的問題。目前我國的學(xué)者關(guān)于財產(chǎn)申報的制度成本的相關(guān)研究較為匱乏，不能給立法者提供很多的導(dǎo)向，更會導(dǎo)致立法成本加大。毫無疑問每一種制度的推行都要付出極大的成本，我國當前行政管理費用在公共支出中的比例已經(jīng)相當大且處于逐年攀升的狀態(tài)，如果沒有合理的財產(chǎn)申報立法設(shè)計和制度設(shè)計，在實際大范圍推行的過程中，財產(chǎn)申報所消耗的人力物力及財力將很大。政府的財政預(yù)算有限，一旦將財產(chǎn)申報成本納入到是否立法的考量范圍內(nèi)，在沒有很好的解決途徑的情況下，政府缺少財產(chǎn)申報立法的動力，便會將這一想法暫時擱置。

三、我國財產(chǎn)申報制度立法缺失完善途徑

（一）加強與其他法律及配套制度的銜接

要完善我國財產(chǎn)申報制度立法，就要修正當前與官員財產(chǎn)申報相關(guān)的其他法律條款，減少法律沖突與矛盾，使財產(chǎn)申報法律與相關(guān)的其他法律互為補充，形成完整的法律體系，共同發(fā)揮作用。

1.加強與《刑法》、《公務(wù)員法》等法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和配合

首先，我國當前出臺的相關(guān)規(guī)定確定了官員在一定范圍內(nèi)進行財產(chǎn)申報的義務(wù)或紀律，但是不按規(guī)定進行申報，僅僅是警告、記過等柔性處罰措施，違法成本較低，必然會使財產(chǎn)申報流于形式。要加強財產(chǎn)申報制度與刑法的配合，就要在刑法中增設(shè)一定范圍內(nèi)的國家工作人員拒不申報財產(chǎn)罪和申報財產(chǎn)不實罪，加大違法成本，以推動財產(chǎn)申報制度的逐步完善。其次，我國目前并沒有關(guān)于隱私權(quán)保護的專門法律，隱私權(quán)的保護散見于不同的法律之中。要進行財產(chǎn)申報立法，就要清晰地界定政務(wù)信息公開與隱私權(quán)的關(guān)系。在《政府信息公開條例》以及《公務(wù)員法》中明確政府部門進行信息公開的職責和公務(wù)員申報財產(chǎn)的責任和義務(wù)，設(shè)立拒不申報、不實申報等責任追究款項，以加強各項法律、條例之間的協(xié)調(diào)和完善。

2.完善相關(guān)配套制度

財產(chǎn)申報制度能在多大程度上起到預(yù)防和懲治腐敗的效果，不僅僅取決于該制度本身是否科學(xué)合理，還取決于其他與之相關(guān)的措施是否健全和完善。我國完善統(tǒng)一標準的公務(wù)員工資制度是財產(chǎn)申報立法的前提。當前我國的公務(wù)員工資制度存在名義工資低、實際工資高，工資的地區(qū)差距、部門差距和行業(yè)差距在不斷擴大等問題。要進行統(tǒng)一的財產(chǎn)申報立法，就要完善公務(wù)員的工資制度，規(guī)范公務(wù)員的各種津貼和補貼，同工同酬，實現(xiàn)公務(wù)員工資的規(guī)范化、標準化。再者，金融實名制未能實施、國家金融監(jiān)管不力、公民信用檔案缺失、反洗錢等制度的缺失，則將為核實官員真正的財產(chǎn)狀況、預(yù)防資金外逃帶來困難，也曾視為財產(chǎn)申報立法缺失的原因，進行完善后方可從技術(shù)上檢測官員個人資金和財產(chǎn)的異常情況，為財產(chǎn)申報立法順利進行提供支持。

（二）循序漸進以減少財產(chǎn)申報立法阻力

當所需制訂的政策與決策參與者的利益相關(guān)時，并且這一問題不能夠一勞永逸地解決，我們應(yīng)當采取循序漸進的漸進主義決策模式對現(xiàn)行政策加以修改，以期減少立法的阻力，在社會穩(wěn)定的前提下逐漸實現(xiàn)決策目標。

1.進行立法規(guī)劃

一個真正民主和法治的國家，不會因為制度涉及官員的行為而停止法律的制定和出臺，倘若政府一味地妥協(xié)，延誤立法時機，反而會導(dǎo)致社會矛盾激化。財產(chǎn)申報的政策性法規(guī)不上升到法律層面，不僅會發(fā)生財產(chǎn)申報的形式主義和走過場現(xiàn)象，嚴重可能會使財產(chǎn)申報制度中斷。韓國的財產(chǎn)申報制度從萌芽到全面實施也經(jīng)歷了漫長而曲折的過程，官員財產(chǎn)申報法的出臺和運作，需要利益相關(guān)方以社會共同體為念，通過彼此間利益的讓渡來解決矛盾及意見沖突。同時，財產(chǎn)申報制度的法律完善是一個涉及面廣，利益沖突問題多的系統(tǒng)工程，必須有立法規(guī)劃。明確各種不利因素和有利因素以及社會各個歷史階段的特點，規(guī)劃好每個時期財產(chǎn)申報所要實現(xiàn)的立法目標，按照規(guī)劃分階段逐步完成。

2.深化開展地方立法工作

從中央層面“一刀切”式地立法，目前不太適合應(yīng)對我國財產(chǎn)申報制度面臨的諸多障礙，我們可以汲取改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展試點工作的先進經(jīng)驗，在深化開展地方立法，對于統(tǒng)一立法具有起到一定的緩沖作用。第一，由具備條件的地方現(xiàn)行開展，則一系列社會影響僅限于地方局部，既得利益群體的反對則相對較小，政治風(fēng)險及對政治秩序的沖擊相對較小，也會一定程度上解決財產(chǎn)申報成本過高的問題；第二，符合我國當前社會政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實，體現(xiàn)地區(qū)之間公務(wù)員工資的等方面的差異，使財產(chǎn)申報制度的法律設(shè)計更具有針對性；第三，有利于總結(jié)經(jīng)驗，為中央統(tǒng)一立法提供經(jīng)驗借鑒。立法過程就要不斷地試驗再完善，不可能一蹴而就。小范圍內(nèi)的試點能夠控制和調(diào)整相關(guān)因素，及時矯正立法過程中的缺陷，改進設(shè)計。

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