冉競，李雪梅

(湖北省恩施市國土資源局,湖北 恩施 445000)

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基于“權(quán)”和“利”的征地制度改革研究

冉競，李雪梅

(湖北省恩施市國土資源局,湖北 恩施 445000)

立足我國征地制度現(xiàn)狀，從“權(quán)”和“利”2方面深入分析了征地制度存在的問題并提出了相應(yīng)對(duì)策,認(rèn)為征地制度應(yīng)賦予被征收人合法參與權(quán)、適當(dāng)賦予集體對(duì)土地的經(jīng)營自主權(quán)、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整增值收益分配格局、構(gòu)建可持續(xù)的安置體系。

征地制度；改革；權(quán)；利

在我國快速城鎮(zhèn)化的大背景下，土地征收制度通過土地資源這一基本要素的供給為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。然而，在征地制度背后也暴露出了諸多弊端，備受關(guān)注的包括糧食安全、暴力拆遷等問題。相應(yīng)地，學(xué)術(shù)界對(duì)征地制度改革的重點(diǎn)亦放在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等內(nèi)容上，為征地制度改革指明了方向。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)探索縮小土地征收范圍，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制等，將征地制度改革提升到新的高度。為此，筆者嘗試從征地制度改革的“權(quán)”和“利”2個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)入手，深入剖析征地制度的弊端并提出相應(yīng)的改革措施。

1 征地制度的“權(quán)”“利”困境

1.1 “權(quán)”方面

1)農(nóng)民沒有參與權(quán) 征地是農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)的過程，同時(shí)也是地方政府主導(dǎo)的集體土地國有化的過程。在征地方案的落實(shí)細(xì)節(jié)上農(nóng)民沒有直接參與，尤其在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置渠道等方面往往是征地方案下發(fā)后才被告知。法律上，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提到“在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民，要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料”，盡管如此，卻未提及被征地人的參與權(quán)問題，因而征地制度的設(shè)立對(duì)被征地人的利益保障不夠。

2)集體沒有處分權(quán) 集體土地征收是一項(xiàng)自上而下的行政行為，是國家為公共利益的目的而強(qiáng)制、有償取得領(lǐng)土范圍內(nèi)原屬其他民事主體所有的財(cái)產(chǎn)，其實(shí)施和開展皆由地方政府主導(dǎo)。農(nóng)村集體在“公共利益”的掩蓋下必須被動(dòng)轉(zhuǎn)變所有權(quán)權(quán)屬，在選擇應(yīng)不應(yīng)該征收和被征收的用途如何確定等方面，村集體沒有處分的權(quán)利。農(nóng)村集體在土地所有權(quán)歸屬上的轉(zhuǎn)移處于被動(dòng)地位，權(quán)利的缺位導(dǎo)致其在利益分配談判等方面處于相對(duì)弱勢的地位。

3)土地沒有發(fā)展權(quán) 土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利。不同土地用途和利用程度的價(jià)值差異較大，土地的價(jià)值是動(dòng)態(tài)的價(jià)值，是基于其被賦予的權(quán)利上的價(jià)值?，F(xiàn)行的土地征收是按現(xiàn)狀用途的價(jià)值予以補(bǔ)償?shù)模恋刭Y產(chǎn)價(jià)值被嚴(yán)重低估。土地價(jià)值未能顯化的核心問題在于摒棄了土地的發(fā)展權(quán)，未能動(dòng)態(tài)考慮和衡量用途變更后所帶來的價(jià)值變化。土地發(fā)展權(quán)的缺位進(jìn)而引致土地補(bǔ)償價(jià)值的低估和收益分配的不均，這一點(diǎn)在快速城鎮(zhèn)化的背景下更為明顯。

1.2 “利”方面

1)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低 當(dāng)前法律框架下，政府對(duì)征地補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)遵循年產(chǎn)值倍數(shù)法。針對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等各項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容實(shí)行有范圍的彈性補(bǔ)償制，補(bǔ)償基數(shù)是被征地前3年平均年產(chǎn)值，且單項(xiàng)補(bǔ)償倍數(shù)不得超過15倍，2項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償倍數(shù)不得超過30倍。不論是從補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上都難以滿足被征地農(nóng)民的原有價(jià)值需求。農(nóng)村土地國有化后帶來的增值收益與征收前的現(xiàn)狀用途價(jià)值嚴(yán)重失衡，這種“農(nóng)民低補(bǔ)償、政府高收益”的現(xiàn)狀必須改變。

2)增值收益分配不均 農(nóng)村集體土地被征收后以國有土地的權(quán)屬形態(tài)進(jìn)入土地出讓市場。其中，土地用途的轉(zhuǎn)變多數(shù)是從農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變。通過國有土地使用權(quán)的有償出讓，原集體土地價(jià)值暴漲。然而，在這種增值效應(yīng)引發(fā)的溢價(jià)多數(shù)由當(dāng)?shù)卣@取，這種土地出讓收入的積累是地方土地財(cái)政的重要來源。在土地征收的過程中，政府通過規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)集體和農(nóng)戶家庭進(jìn)行物質(zhì)補(bǔ)償，補(bǔ)償價(jià)值過低與高額的增值收益形成對(duì)比，農(nóng)民在集體土地入市的利益分享中完全沒有地位。相關(guān)研究表明，宅基地退出的增值收益分配中農(nóng)民所占的收益分配比例為27%，遠(yuǎn)低于政府的73%[1]。

3)安置體系不可持續(xù) 在目前的土地征收過程中，常規(guī)的安置方式包括貨幣補(bǔ)償安置、住房安置以及社會(huì)保障安置，這些安置方式已經(jīng)在實(shí)踐中暴露出諸多弊端。第一，就業(yè)安置體系不完善。在農(nóng)村的部分地區(qū)，農(nóng)民在失去土地和房屋后獲得一大筆補(bǔ)償款，因?yàn)闆]有穩(wěn)定的工作，補(bǔ)償款常常被揮霍一空，或者逐日消耗殆盡。此外，盡管就業(yè)可以解決工作的“有沒有”問題，但是卻未能有效解決工作的“好不好”問題。在很多城市的郊區(qū)農(nóng)村，多數(shù)農(nóng)民雖然都會(huì)被安排工作，但工作往往是待遇偏低，且企業(yè)效益不穩(wěn)定。農(nóng)民的非農(nóng)替代收益較弱，甚至有部分農(nóng)民被企業(yè)排斥，導(dǎo)致農(nóng)民的生產(chǎn)生活存在很大的不確定性。由于這種安置體系不可持續(xù)，因而不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。第二，情感安置被忽視。我國農(nóng)村的一大特點(diǎn)是家族式的居住模式，很多村民小組都是同宗同族，隨著時(shí)間的積累形成了穩(wěn)定的家庭間互幫互助的生產(chǎn)生活模式。征地后的集中居住雖然沒有徹底割裂他們的聯(lián)系，但卻沒有傳統(tǒng)的田園生活模式帶來的情感寄托，強(qiáng)行“被上樓”的后果往往是生活方式的難適應(yīng)和情感交流的無寄托。

2 征地制度的改革措施

2.1 賦予被征收人合法參與權(quán)

為增強(qiáng)農(nóng)民在土地征收過程中的話語權(quán)和決定權(quán)，保障被征收主體的合法利益，必須賦予被征收人合法參與權(quán)。以法的形式賦予農(nóng)民直接參與征地過程的權(quán)利，增強(qiáng)征地過程中所涉及的個(gè)人或集體利益透明度。其中，被征收人參與事項(xiàng)范圍的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括征地補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放、征地補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)、安置房的規(guī)劃選址等，從而起到一定的監(jiān)督作用，防范尋租行為的發(fā)生。

2.2 適當(dāng)賦予集體對(duì)土地的經(jīng)營自主權(quán)

土地管理法規(guī)定，集體土地入市的唯一途徑就是土地征收。正如上所述，集體土地國有化的單向性導(dǎo)致集體土地資產(chǎn)被低估或者流失，農(nóng)村集體受制與制度上的安排無法享受土地增值所帶來的利益，這與《憲法》中“兩種土地所有制應(yīng)當(dāng)具有平等權(quán)利”的理念相違背，未能體現(xiàn)土地制度的公平和效率[2]。因此，改革征地制度中集體組織對(duì)土地的處分權(quán)利，建議適當(dāng)賦予農(nóng)村集體對(duì)土地的經(jīng)營自主權(quán)。集體組織對(duì)集體土地的經(jīng)營自主權(quán)并不是與城市土地完全對(duì)等的權(quán)利，而是有條件的經(jīng)營自主權(quán)。對(duì)集體土地開發(fā)的目的嚴(yán)格界定公益性和非公益性范疇，屬于公益性建設(shè)需要的，可以嘗試農(nóng)村集體土地征收購買方式，而對(duì)于經(jīng)營性建設(shè)需要的應(yīng)采取集體土地出讓方式。值得注意的是，這種出讓方式并不等同于國有土地有償出讓，而是在限制轉(zhuǎn)變用途、出讓年限、容積率等條件的前提下實(shí)施的有償出讓，且經(jīng)營性用地的出讓方式必須采用招拍掛的出讓方式。

2.3 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收實(shí)質(zhì)上是一種強(qiáng)制購買土地資源的過程，是模擬土地這一特殊商品的市場交易的結(jié)果。為使公眾和個(gè)人的利益達(dá)到均衡，政府給予被征收者以相當(dāng)于市場價(jià)格的土地補(bǔ)償對(duì)價(jià)。但是，僅限于被征地本身的補(bǔ)償是資產(chǎn)價(jià)值的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償方式僅僅解決“利”的問題，卻未考慮到“權(quán)”的問題。被征地人對(duì)土地的相關(guān)權(quán)利被變相剝奪，這有悖于“公共利益”的內(nèi)涵。因此，在同地同權(quán)同價(jià)的原則下，用地單位獲得土地的方式都應(yīng)該以土地使用權(quán)市場價(jià)格為基本參考對(duì)失地農(nóng)民給予補(bǔ)償[3]。

征地補(bǔ)償必須做到“利”的公平。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，公平補(bǔ)償必須按市場價(jià)格補(bǔ)償。公平補(bǔ)償?shù)囊罂梢员灰暈閷?duì)國家行使征收權(quán)的經(jīng)濟(jì)制約，并以此保障被征收人的經(jīng)濟(jì)利益。因此，在必須征收集體所有土地的情況下，補(bǔ)償就必須符合土地資源應(yīng)有的價(jià)值。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須突破被征土地的原用途價(jià)值，根據(jù)土地的類型、產(chǎn)值、區(qū)位、等級(jí)以及當(dāng)?shù)氐娜司厍闆r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面因素，科學(xué)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償額度必須反映土地的市場價(jià)值，根據(jù)不同用途予以確定，可以沿用年產(chǎn)值倍數(shù)法，但倍數(shù)必須反映土地真實(shí)價(jià)值。補(bǔ)償金額應(yīng)以被征土地在轉(zhuǎn)換用途后所能得到的最高收益為基準(zhǔn)，可以低于這個(gè)基準(zhǔn)，但要高于土地從事農(nóng)業(yè)用途未來若干年收益的現(xiàn)值[4]。因此，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須提高，且提高價(jià)值補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)是土地的市場價(jià)值，是同等權(quán)利下的資產(chǎn)價(jià)值。

2.4 調(diào)整增值收益分配格局

土地增值是土地資源這一生產(chǎn)要素價(jià)值的增長。土地增值的原因多數(shù)是因基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源的配套而引起的，是地方政府資源投入的規(guī)模效益。在土地征收過程中，農(nóng)村集體土地因土地權(quán)屬、用途變化而發(fā)生溢價(jià)，形成土地增值收益。不可否認(rèn)，農(nóng)村集體土地征收后的價(jià)值增長要?dú)w功地方政府的資源投入，但是農(nóng)民集體作為土地的所有者，其被賦予的占用、使用、收益、處分等權(quán)利不能因非私人投入而享受不公平的利益分配。征地而引起的土地增值收益必須且應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民更多的利益分配權(quán)，彌補(bǔ)因永久的“權(quán)”的喪失而失去的“利”。

為提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，建議賦予農(nóng)民在征地中更多的議價(jià)權(quán)。通過議價(jià)權(quán)，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)被動(dòng)為主動(dòng)，在補(bǔ)償金額和土地價(jià)值核算方面爭取更多的利益，在合理談判協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上對(duì)被征地的價(jià)值進(jìn)行重新審議，擴(kuò)大農(nóng)民的分配額度。

2.5 構(gòu)建可持續(xù)的就業(yè)安置體系

要破解就業(yè)安置體系不完善和情感安置被忽視的困境，必須構(gòu)建可持續(xù)的就業(yè)安置體系。首先，配套穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)。在保障具備勞動(dòng)能力的被征地人擁有就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)選擇效益穩(wěn)定的安置企業(yè)。就業(yè)安置既要解決工作的“有沒有”問題，也要解決工作的“好不好”問題，避免農(nóng)民因工作條件太惡劣、企業(yè)保障制度太弱等原因造成農(nóng)民生產(chǎn)生活質(zhì)量不升反降的不利局面。其次，尊重農(nóng)民的生活方式。情感因素是個(gè)抽象的概念，要全面把握的可能性不大，但應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民基本的生活模式。例如安置的新社區(qū)選址應(yīng)盡量在原址附近，住房的建筑設(shè)計(jì)中盡量采用小高層的形式，同時(shí)維持原有家族的集體轉(zhuǎn)移，從而盡可能地降低因環(huán)境變化難以適應(yīng)而造成的心理負(fù)擔(dān)和生活不便，從兒童形成穩(wěn)定的家庭間互幫互助的生產(chǎn)生活模式。

[1]胡銀根，張曼，魏西云，等.農(nóng)村宅基地退出的補(bǔ)償測算——以商丘市農(nóng)村地區(qū)為例[J].中國土地科學(xué)，2013，27(3):29～35.

[2]許英.論深化征地制度改革的路徑選擇與優(yōu)化——基于公平和效率雙重價(jià)值目標(biāo)的考量[J].河北法學(xué)，2012，30(1):88～94.

[3]汪暉，陶然.論征地制度的系統(tǒng)性改革和突破[J].東南學(xué)術(shù)，2009,(6):10～15.

[4]蔡繼明，蘇俊霞.中國征地制度的三重效應(yīng)[J].社會(huì)科學(xué)，2006,(7):133～138.

2016-09-30

冉竟(1977-)，男，助理工程師，主要從事土地征收制度研究，1135687414@qq.com。

F301.1

A

1673-1409(2016)33-0057-03

[引著格式]冉競，李雪梅.基于“權(quán)”和“利”的征地制度改革研究[J].長江大學(xué)學(xué)報(bào)(自科版)，2016，13(33)：57～59.